淺議預算績效管理實施困境與應對策略

●敬麗華

2017 年10 月，黨的十九大報告中指出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”凸顯了黨中央進一步推動政府改革和提升國家治理能力的戰略意圖。2018 年9 月，中共中央、國務院《關于全面實施績效管理的意見》（中發【2018】34 號）正式發布，《意見》作為中國現代財政制度建設的重要指導明確要求：要在3～5 年內基本完成全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的構建。為此，如何推進全面績效管理的實施這個問題擺在了我們面前，這也將是今后一個時期我國預算管理改革研究的重點。

在現代財政制度體系下，預算績效管理是保證高校樹立成本意識、完善內部管理、提高辦學效率的主要抓手和關鍵舉措。通過預算績效目標引導高校注重成本效益、關注內涵發展、促進質量提升；通過對預算執行進度和績效目標實現程度的“雙監控”保障預算績效目標的實現；通過對預算執行結果和項目實施效果的評價來指導下一年度的預算安排和績效目標的編制，從而形成預算績效的閉環管理，使有限的資源發揮出最大的效益。

20 世紀末，隨著國家對高等教育越來越重視，教育經費投入逐年增加，教育支出規模的不斷擴大，教育公共支出管理透明度的不斷增加，社會公眾對提高教育部門支出責任和高校行政效率的要求更加強烈，突出結果為導向的預算績效已成為時代的必然要求，也將推動高校以績效為核心的管理模式變革，是每個高校的管理者必須面臨的一項重要課題。

一、全面預算績效管理的內涵與特征

（一）全面預算績效管理的內涵

預算績效管理是以目標為導向、以成本為衡量、以績效為核心的預算體制，強調責任和效率，關注產出和結果。目前，我們推行預算的績效管理，是指學校各部門在積極履行工作責任的過程中，在講求內部管理與外部效益、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素的基礎上，獲得辦學效益最大化的過程，以達到優化資源配置，降低辦學成本，提升財政資金使用效益，提高預算管理水平之目的。一方面，預算績效的根本宗旨和基本原則是資金的投入應當傾向于績效顯著的部門，績效高的部門應比績效低的部門獲得更多的經費支持和競爭優勢，從而實現績效激勵的效果；另一方面，預算績效是根據“目標確定投入”即：各高校要做哪些事、達到什么樣的效果來確定經費的投入；傳統的預算分配是按照“投入確定任務”也就是各高校根據上級撥款金額來確定能做多少事。這不僅是預算分配方式的轉變，更是一種管理理念上的變革；預算績效把財政撥款與高校績效評價的結果直接相關聯，對各高校預算績效情況進行測評，并依據評價結果與整體或部分財政撥款掛鉤，資金的投入更多流向專業建設成果突出、科研產出成效顯著、辦學特色等突出的高校，體現扶優、扶強、扶特的財政支持導向，從而引導和激勵高校提升辦學質量、提高辦學效益，使財政資金更好地為社會服務。

（二）全面預算績效管理的特征

引入新公共管理原理的思想和方法。引入新公共管理意在推動高校管理按“企業化”模式運轉，即借鑒市場規律與企業管理方法來改造高校，主要通過引入全責發生制，全面反映學校運行成本，注重成本效益，強調責任約束。受績效思想的指引，高校將管理重心放在預期結果上，按照結果的要求設計管理過程和確定資源配置。對預算績效而言是一種以支出結果為導向的預算管理模式，其思想精髓主要表現為：怎樣利用現有的資源為社會培養更多更好的人才？怎樣使現有的經費更大地提升辦學質量？怎樣以較少的投入獲得更多的辦學效益？這種思潮對高校的預算績效實施起到了有益的促進作用。

信息技術作為有效工具的廣泛運用。預算績效離不開對各項相關數據系統地統計、整合和分析，有效的信息積累和數字分析一方面解決了目標設計方法問題。另一方面為科學測算績效目標奠定了基礎。在預算完成后，可以通過信息公布的方式，接受社會公眾監督，提升高校預決算的透明度。信息技術在預算績效管理的基準指標的確定、預算的執行、預算完成的監督、公眾的評價和評價的反饋等各方面的廣泛參與和普及使用，預算的指標數值能夠充分支撐評價的結論，不僅逐步實現了預算和績效管理一體化，也保證了預算績效管理的科學性、有效性，增強了公信力。

二、實施預算績效管理面臨的困境

全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分，國家、各地方政府對此高度重視。預算績效管理專業性、技術性強，在各高校現行的預算績效管理過程中面臨諸多困境，削弱了全面預算績效管理的實施效果。具體表現為：

（一）學校整體預算績效牽頭部門與預算績效目標要求不匹配

預算績效文件通常由財政部門制定出臺，文件是“財”字號，看到這樣的文件學校領導按慣性思維會直接布置給財務部門負責；而預算績效目標的編制涉及學校的所有職能部門和二級教學單位，且與上級對學校的考核指標、學校的發展規劃、年度重點工作等密切相關，按照預算績效目標任務本身戰略屬性而言應由發展規劃部門或校辦牽頭負責更合適。

（二）部門預算管理激勵機制與預算績效編制目的不相容

高校預算績效的目的是為改進辦學模式、提高經費使用效益、以較低的辦學成本為社會提供更高的服務效能；而當下主管部門對高校預算績效考核的重點仍是預算執行率，甚至到每年的下半年要對全省高校的預算執行情況進行排名，在這個指揮棒的作用下，學校領導和經費使用部門關注的不是項目、任務完成的質量和效益如何，而是年底前預算能否執行完，經費不要被上級部門收掉。為了不被因資金結余而消減下一年度的預算、因支出目標沒完成年底考核受影響導致年底突擊花錢、資金浪費現象時有發生。顯然，學校不能從節約資金、提高辦學效率中獲益，這樣的預算管理激勵機制與預算績效制定的初衷是相悖的。

（三）分配到的專項經費數額與預算績效編制目標不一致

一些省部級專項是國家、省市為專屬的服務領域或定向扶持的方面給予的經費資助。專項的申報時間通常比較短，有些項目的調研論證不充分，項目負責人對項目的立項目標、任務、實施效果、經費預算并不清晰情況下匆忙申報，考慮到均衡發展或是指標分配等因素，準備不充分的項目也可能獲得立項，這樣的項目實際的到賬經費往往與申報立項的預算數相差較大，也與申報立項的任務目標不匹配；再有，專項經費的使用范圍有嚴格的限制、使用期限時間比較緊、下達的時間比較晚，學校自由統籌的余地比較小等，都會影響項目經費的使用效益。

三、實施預算績效管理的外部條件

高校預算績效的成功實施，不僅需要執行單位的積極推動落實主體責任，也離不開法律基礎、配套制度、績效評價等外部環境條件的保障。

（一）法律層面的支撐保障

這是因為預算績效本身是對經費使用單位的效益考核及評價，從某種意義上來說是加重了各單位的工作責任和任務，缺少法律上的保障和約束，只靠各單位自覺履行很難推行下去。國家意識到立法機關在預算績效實施過程中的現實作用，因此，黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，多次強調要深化預算制度改革，加強預算績效管理。2015 年1 月1 日實施的現行《預算法》中有6 處提到績效管理，涉及預算編制、執行、決算等環節，與此同時還有專門的配套文件出臺，如：《關于全面實施績效管理的意見》（中發【2018】34號）《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》（蘇發〔2019〕6 號）等，都為預算績效的全面實施提供了法律基礎和制度保障。

（二）與之相匹配的會計制度

預算績效要求在經費使用單位或部門在編制預算的同時申報項目產出效果的目標，經費的分配管理部門據此來確定資金的分配，既然要將完成結果與資金分配相結合，那么進行成本核算就顯得非常必要了。成本核算是預算績效目標編制及衡量任務完成結果的關鍵環節，而成本核算離不開會計制度權責發生制中關于資產、負債、成本、資金流等信息的制度保障，以往事業單位實行的收付實現制的核算基礎是無法實現的。同時，成本核算也是強化資金使用部門主體責任的有效手段。

（三）科學合理的預算績效評價

對學校整體及其工作人員履行職能、完成工作任務以及實現經濟社會發展目標的過程、實績和效果進行綜合考核評價，進一步改進學校工作、降低辦學成本、提高辦學效能，這是預算績效評價的初衷和本意。預算績效評價是影響預算績效在高校能否順利推進的關鍵因素，其中，建立科學合理的預算績效評價指標體系，這也是預算績效的重點和難點，直接體現了預算績效政策的目標價值，更是實施評價的重要依據。預算績效評價應包含五種績效指標，即：投入指標、管理指標、產出指標、效益指標、滿意度指標，其中效益指標是核心，因為預算績效是以結果為導向的預算。實際情況中往往更關注產出指標，這是因為產出指標更容易收集獲得、指標容易量化，而效益指標相對而言需要復雜的成本核算、需要花費更多的時間精力去獲取、指標難量化體現。

四、推進預算績效管理實施的內部策略

具備了實施預算績效管理的外在條件，作為預算績效的執行單位應在以下幾個方面做好實施的準備，具體內容如下：

（一）強化預算績效理念，落實預算主體責任

績效突出結果導向，是衡量投入與產出、結果是否相匹配。全面實施預算績效管理是學校治理方式的深刻變革，高校的全體員工應牢固樹立績效觀；落實主體責任。預算績效管理第一責任主體是預算執行部門，具體為項目歸屬部門和項目負責人承擔執行主體責任，使項目執行進度、支付進度符合財政要求；同時確保既定績效目標保質保量的實現。

（二）構建突出結果導向的預算項目立項評價體系

高校應加強對各類預算項目的科學論證，實現歸口管理、過程管理、績效管理的閉環。具體做法：一是各項目的申報應認真調研、充分論證，力求預算準確；二是歸口管理部門應建立健全項目庫，實行滾動立項評審，所有列入預算的項目應在項目庫中產生，項目庫中應保留評審立項的全部原始資料；三是建立項目績效評價指標庫，指標庫中應包含項目立項、項目完成、項目使用全過程的績效指標評價體系，既便于對項目的驗收和項目科學、完整的績效評價，也為各類教學考核及審計、巡視提供依據。

（三）預算執行部門的參與落實

預算績效目標涉及學校的全面工作，需要得到各部門的支持與認可，因為這些目標需要各部門去執行落實。在預算績效目標編制的過程中，由于站的角度不同容易產生矛盾，如：牽頭部門站在全校的角度希望目標定得略高些，這樣學校整體的預算績效等級才能比較好；但各部門往往站在部門的角度，更關注是否能完成，目標低才更好完成，所以，負責牽頭編制預算績效的部門應采取有效措施促進其他部門提高站位、對預算績效深化理解，與其他各部門充分討論協商，達成一致。最后，才能經黨委會決策向上級主管部門上報，這也是預算績效實施的必要條件。

全面預算績效管理的實施為高校事業發展起到積極作用，引導高校資金科學管理、規范高校各項經濟活動；同時，復雜的績效管理以及預算執行的高要求為高校的管理者帶來了新的挑戰，為適應制度變革和時代發展需求，應加快推進高校預算績效管理的研究和實踐，強化預算績效理念、加強預算績效專業理論知識和業務技能的培訓，提升預算績效管理水平，更好地為高校高質量發展提供財力基礎保障。