新型城鎮化背景下的四川宜賓特色小城鎮建設研究

●黃建軍

一、宜賓市特色小城鎮的建設基礎和動力

（一）打造宜賓市特色小城鎮的建設基礎

1.國家政策的引導。進入21 世紀，縮小城鄉差距、推動城鄉一體化發展成為了一項重要的發展任務。2013 年黨中央、國務院通過了《國家新型城鎮化規劃》，進一步明確了提升城鎮化發展質量；2014 年3 月，國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》，2016 年 10 月 14 日，住建部公布了第一批127 個中國特色小鎮。從整體上說，宜賓特色小鎮的培育實現了對地域經濟的推動，在打造特色鮮明產業形態的同時，提供更多就業崗位和商業形態，讓城市建設更加和諧完善，達到對設施服務的進一步優化。

2. 產業集群的凝聚。特色小城鎮建設需要有特色資源來支撐。通過充分挖掘有潛力、有特點、有創新的資源產業，能夠將全市內的名優特產品、文化旅游資源、傳統制造業、新興產業等融合起來，打造一個符合宜賓地域實際的現代產業體系。根據相關部門的統計數據，四川省宜賓市近些年的工業增加值已經躍居全省第三位。形成了以五糧液酒業為代表的白酒釀造加工產業，同時軌道交通、智能終端等特色現代化資源也在逐步加強。

3. 經濟優勢的顯現。宜賓市良好的發展態勢為城市建設全面推進、特色小城鎮快速發展奠定了良好的經濟基礎。尤其是在第三產業的推動下，宜賓作為著名的文明城市，旅游經濟、農產品經濟效益收獲甚廣。竹子、茶葉、畜牧業、紡織業等特色經濟產業優勢明顯。截至2019 年，宜賓市地區生產總值（GDP）達到了2601.89 億元，比上年同比增長8.8%。

（二）推動宜賓市特色小城鎮的發展動力

1. 城市規劃的推動力。宜居市特色小城鎮的發展立足其城市發展布局和地理自然環境，呈現出了不同的規劃特色。根據宜賓市委市政府發布的《宜賓市城市總體規劃（2012—2030）》可知，未來宜賓市對于特色小鎮的打造將遵循城市生態文明建設的發展理念，劃分沿江都市區，以不同區域為規劃，設計培育經濟增長點，形成“一核、一帶、二線、八點”的放射狀城鎮空間布局結構，使城市規劃對特色小鎮的建設提供強有力的助力。

2.城市建設發展的支撐力。近些年來，宜賓市地區生產總值不斷上升，第一產業增長3.5%、第二產業增長9.3%、第三產業增長10.2%，這也從一個側面說明，宜賓市的城市建設發展具備穩定的經濟基礎。再加上受地方經濟政策的引導，宜賓特色小鎮建設在締造特色產業的同時，也為宜賓市第三產業發展夯實根基。

二、宜賓市特色小城鎮發展分析

（一）宜賓市特色小城鎮發展的現狀

1.城市形象和功能不斷改善。近年來，宜賓市以經濟建設為中心，打造了四川工業重鎮，除了打造“長江首城、中國酒都”的城市形象，加強城市基礎設施建設、設計便捷的交通路徑，立足特色產業資源，積極發揚宜賓2000 多年建城史、3000 多種種茶史、4000 多年釀酒史，完善宜賓“宜居宜樂宜業”的良好形象，進一步提高宜賓市的美譽度，吸引更多的外來人士融入城市消費和城市投資。以宜賓縣蕨溪鎮為例，該鎮積極引進優質房地產企業，培育、開發、壯大房地產市場，著力城市經營。

2.特色小城鎮建設成效明顯。近年來，宜賓全域推進新村建設，積極推進產村相融促進新農村發展，城鄉面貌逐步改善。為了打破城鄉二元結構，宜賓市開辟了“鎮當城建”的發展理念，在推進農業、工業、商貿、旅游的資源融合上，使小城鎮經濟建設遵循現代化的發展路徑，加速提升縣域經濟的全面發展。例如，在小城鎮配備完善的教育資源、醫療資源、文化設施、公益機構是推進縣域建設的基礎。在加快人口向小城鎮聚集的過程中，實現資源分配和利益共享，實現對農村人口的轉移。截至目前，宜賓市已建設全國重點鎮12 個、省級試點鎮18 個、市級重點鎮6 個和市級試點鎮20 個。包括江安縣水清鎮、宜賓縣觀音鎮、興文縣僰王山鎮在內的多個小城鎮已經成為了城市建設中的發展典范。

3.未來城鎮化發展潛力大。根據我國對城鎮化發展的實施規劃，城鎮人口占總人口比重由30%提高到60%的階段，是推進城鎮化建設的重要階段。由此可見，2019 年宜賓市城鎮化率在46%左右，正是推動城鎮化發展的重要實施階段。因此，可以想象，在未來的5～10 年內，宜賓的城鎮化發展將具有較高的發展空間，其后勁充足、動力強勁，符合城鎮化的發展規律。而在未來城鎮化的發展潛力上，西部大開發、扶貧開發、長江經濟帶建設、成渝經濟區發展等經濟商圈的建設，這些重大戰略和部署為宜賓加快推進新型城鎮化帶來了難得機遇，必將有力推動西部地區工業化、城鎮化進程。

（二）宜賓市發展特色小城鎮建設存在的問題及原因分析

1.城鎮化水平相對較低。盡管宜賓市特色小城鎮的建設基礎較為穩固，但是其城鎮化的推進也面臨著一系列的問題，受傳統城市經濟發展方式的影響。一方面，城市規模小、實力弱的問題比較突出，中心城市的競爭力、輻射力和帶動力還不強，多數縣城規模偏小，次級城鎮發育不足，中小城鎮發展相對滯后，功能和形象亟待提升，城鎮人口增長也低于規劃預期。另一方面，宜賓市城鎮化水平與全國、全省和兄弟市州相比差距較大，嚴重制約了小城鎮的健康發展。

2.城鎮體系不夠完善。宜賓市現有建制區2 個，從人口來看，只有主城區達30 萬人。宜賓市的總體城鎮建設缺乏精細化考量，鎮化水平欠發展地區有南溪區、江安縣、長寧縣、珙縣、筠連縣、興文縣。

貿易性城鎮占到了全市城鎮總數的70%以上，通過積極發展第二、三產業集群，在城鎮的經濟體系創設上，塑造“城—縣城—鎮”的城鎮建設體系，但是這種傳統的三級分化方式較為粗放，城鎮體系缺乏科學統籌，嚴重制約了城鎮化發展。

3.“半城鎮化”現象突出。城鎮的人口主要來源于西部地區農業剩余人口的轉移，但西部農村地區人口受教育水平低、接受的技術培訓較少，思想文化相對落后，加之受戶籍制度影響，部分農民依然處于“暫居”狀態，農民城鎮化受阻。由于公共服務相對滯后，主要表現在：保障住房工作剛起步、教育資源較為匱乏、醫療資源緊張等等，致使“半城鎮化”現象突出。

4. 城鎮建設缺乏個性化。在加快城鎮化建設的今天，“個性化”發展是確立地方經濟發展的重要核心。但是，小城鎮的發展生命力受到了通訊、交通、信息等多個因素的限制，還要考慮經濟、地理等發展因素，忽視強調個性化的城鎮建設，導致城鎮規劃較為粗放和大條，缺乏本土地域特色，使城鎮規劃的建設標準處于尷尬的境地。在加之小城鎮的管理力度不夠，多以規劃相似性嚴重、同質化突出。

（三）特色小城鎮發展案例

1.成都溫江：以第三產業推動小城鎮發展。作為西部極具代表性城市和國家統籌城鄉發展綜合改革試驗區的成都，致力于西部小城鎮發展模式探索，其中：溫江模式是小城鎮建設的核心代表。1995 年，臨近成都老城的溫江區憑借良好的自然資源稟賦發展農家樂，成為“蜀中小康第一縣”。2014 年，抓住轉型升級機遇大力發展現代服務業，提出全域旅游戰略。以第三產業為抓手，全力打造萬春生態休閑旅游小城、金馬運動休閑旅游小鎮等。

2.云棲小鎮：云棲小鎮從旅游資源和信息技術資源兩個方面進行塑造，從地理位置上看，云棲小鎮能夠充分發揮自己的地域優勢，立足杭州西湖西顯著的旅游資源，打造國家旅游度假區的核心板塊。從信息技術產業的發展上看，云計算的產業集聚區，整合了經濟、智慧經濟“一鎮兩谷”的戰略陣地，依托阿里巴巴云公司和轉塘科技經濟園區，構建了“云網絡”“云生態”“云資源”的產業主導平臺，繼而充分發揮云棲小鎮詩意的棲居優勢，以政府科學的引導，構建具備高新技術產業的生態化綠色小鎮，成為國內首例云生態產業平臺。

成都溫江模式和杭州云棲小鎮之所以能夠獲得獨特的產業發展趨勢，主要是因為注重突出兩大優勢，第一是突出本地域的資源優勢；二是借助于政府的決策引領，完善基礎設計建設，打造多元化的產業平臺，為特色小鎮的發展提供了支撐保障。

三、宜賓市發展特色小城鎮的建議

（一）堅持多規合一，提高城鎮化集約水平

1. 提高城鎮化規劃水平。新型城鎮化建設的規劃作為一項系統性、全面性的發展工作，在特色小城的建設上，圍繞科學規劃的城鎮發展藍圖，提高城鎮建設的發展水平和整體速度。通過城鎮發展的區域優勢，結合各色小鎮的功能和定位，更好地處理城鎮化建設中的不同驅動力，實現對城鎮建設的進一步優化。

2.提高城鎮化集約化水平。要圍繞“半小時經濟圈”加快對重點資源的集約化建設。包括圍繞一鎮（鄉）一品的經濟結構，充分挖掘獨特的地域特色，盡可能地結合本土地域的風土人情和精神風貌，貫徹落實科學發展觀念，統籌城鄉區域協調發展，進一步改善城鄉的二次元結構，達到對城鎮經濟容積率、人口容積率和公共基礎設計利用率的去那么提高，進一步調整產業結構，來持續推進城市規劃和行政區域的全面完善，從而加速構建設施完善、功能全面、生態文明、特色鮮明的產業發展方向。

（二）完善基礎設施建設，提高城鎮公共服務水平

1. 建立多元化城鎮基礎設施投入。為了進一步提高城鎮公共服務水平，特色小鎮的建立應該考慮到基礎設施和公共服務設施，始終堅持對“兩個設施”的建設回顧，繼而結合國家“十三五”規劃的總體需求，從投資體制創新、籌資渠道創新等方面尋求突破。首先，轉變發展理念，加快土地資源向土地資本轉變，吸納民間資金參與集鎮建設，積極引導農民進城入鎮務工經商，幫助農民吸納更多的資金，建設開放的投入機制。

其次，要以市場籌資為主、政府補助為輔，通過吸納政府投資、社會集資、農民帶資、招商引資等不同的渠道，構建開放的經濟發展機制，遵循市場經濟的發展脈絡，強化對小城鎮的招商引資策略，吸納更多的資本融入鄉鎮建設中來。

2.探索城鎮化配套改革措施。為了加速實現對城鎮化的科學管理，相關部門要立足當前城鎮建設情況，通過多個方面持續發力，實現更加全面的服務和引導。第一，改革現行戶籍管理制度，縮小、弱化直至取消農村戶口和城鎮戶口差別，讓城鄉居民的身份能夠更加統一，確保農村人口與城鎮居民能夠建立平等的產業發展路徑，減少城市市民和城鎮居民的限制框架。第二，逐步調整勞動就業和教育衛生的相互融合，結合社會產業發展的實際情況，充分保障進城務工人員及農民的合法權益，讓農民在進城就業、就醫、子女教育等方面能夠享受到公平的待遇，與城鎮居民共同感受社會的繁榮和政策的福利。

除此之外，在現行的行政服務模式之下，強化對農民進城投資興業的培訓和指導，為農民工開辟一個人性化、服務化、有序化的產業溝通渠道和城市發展路徑。讓農民居民也能夠和城市居民一樣，感受社會發展的紅利。

（三）轉變產業發展方式，堅決防止“半城鎮化”

1.堅持一二三產業相融。事實上，推動特色小城鎮的建設需要多方面的發展驅動，將一二三產業相互融合，形成更加全面的產業發展格局，以轉變城鎮發展方式帶動經濟發展方式。二是把城鎮化同農業產業化結合起來，發展地方特色農業、現代化農業、復合農業，實現對現代農業的產業化引導。三是把城鎮化同勞務輸出結合起來，實現從“快中求好”向“好中求快”的歷史性跨越。

2.轉變傳統發展方式，科學調整宜賓特色小城鎮建設結構。在宜賓特色小城鎮建設中，對目前城鎮的經濟發展方式和經濟結構進行轉變，尤其是要改變傳統的發展理念，在堅持美好生活的目標定位上做突破，努力推動高質量發展，創造高品質生活。

同時，打造新型城鎮化的出發點和落腳點都在于人民對美好生活的追求，城市競爭不能以人口規模拼大小，只能以品質爭高低，以特色論輸贏。因此，宜賓市各特色小城鎮的特色產業進行，突出特色產業在特色小城鎮建設中的引導作用。增加宜賓特色文創產品、特色農產品、特色飲食對地域經濟發展的促進作用，構建新的發展視域，實現宜賓市生態文明與可持續發展的緊密結合。

3. 把城鎮化同發展中小企業結合起來。在推進城鎮化過程中，一定要注重發展中小企業，要加快現有中小企業的改革步伐，掀起二次創業高潮，激發中小企業活力。當前，城鎮發展領域存在著“低、小、散、差”等結構性問題。產業發展與城鎮發展中存在的問題呈現趨同性。只有把經濟發展方式轉變與城鎮發展方式轉變緊密結合起來，以城鎮發展方式轉變推動經濟發展方式轉變，加速城鎮化同中小企業的相互融合，才能突破兩者各自面臨的瓶頸。積極培育市場主體，使中小企業在市場經濟的引導下做大做強。

（四）加強小城鎮規劃,建設有特色的小城鎮

1.堅持小城鎮全面統籌規劃和合理布局。小城鎮的全面統籌和布局需要設定科學的發展目標。在實際構建中，小城鎮規劃應該本著因勢利導、因地制宜的發展特點，在城鎮體系規劃指導下培養符合區域經濟特色的優勢產業。

2.充分挖掘城鎮資源轉化。小城鎮規劃要突出小城鎮自然景觀和人文景觀風貌特色, 進行控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，堅持不懈地推進城市有機更新，推進城鎮化從經濟型城鎮化轉向生態型城鎮化、從土地型城鎮化轉向人口型城鎮化、從數量型城鎮化轉向質量型城鎮化、從粗放型城鎮化轉向效益型城鎮化、從外延擴張型城鎮化轉向內涵提升型城鎮化。

3. 充分發揮示范效應。推進宜賓市特色小城鎮建設與新型城鎮化建設協同發展的試點工作，堅持高起點規劃、高標準建設、高強度投入、高效能管理、高水平經營、高層次研究的“六高方針”，建設一批具有特色的小城鎮，使宜賓市特色小城鎮建設能夠擁有更加廣闊的發展平臺。