以數(shù)據(jù)開放共享助力政府治理能力提升

●王 玨

習近平總書記在主持中共中央政治局實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略第二次集體學習時指出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。2020 年4 月，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進政府數(shù)據(jù)開放共享。數(shù)據(jù)作為國家基礎性、戰(zhàn)略性資源，已成為社會經(jīng)濟發(fā)展的新型生產(chǎn)要素。加快政府數(shù)據(jù)開放共享，提升政府數(shù)據(jù)資源價值，將有利于優(yōu)化營商環(huán)境，催化數(shù)字經(jīng)濟倍增效益，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展。

一、我國政府數(shù)據(jù)開放共享現(xiàn)狀

隨著云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術的廣泛應用，我國大數(shù)據(jù)體量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢。其中，政府作為公共服務的主要提供者，采集與保存的數(shù)據(jù)與社會經(jīng)濟生活息息相關，掌握著海量的基礎數(shù)據(jù)，占比達80%。這些數(shù)據(jù)具有全覆蓋、專業(yè)化、行業(yè)性、權威性等特征，有著極大的挖掘利用和賦能的潛力。

政府數(shù)據(jù)開放共享的核心就是將政府各部門獨自掌握的原始數(shù)據(jù)資源提供給公眾獲取和使用。同時對分散于政府各部門的多源同構或異構數(shù)據(jù)進行有效整合，從而較大程度降低數(shù)據(jù)收集與驗證成本，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)為驅動的政務信息系統(tǒng)與服務的整合，促進政府治理能力和提升。

近年來，在國家《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等政策推動下，我國政府數(shù)據(jù)開放共享工作深入推進，取得了一定的成果。特別是對于提高政務服務水平，便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)，起到了積極的推動作用。

1.基本情況。一是管理機構成立情況。全國32 個省（自治區(qū)、直轄市）中，有22 個地區(qū)明確了政務數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機構，即在機構職能中明確了數(shù)據(jù)資源管理責任。由于數(shù)據(jù)管理機構的行政級別、機構性質不盡相同，政務數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理力度差異較大。一般來說，政府組成部門、政府內設機構等統(tǒng)籌力度相對較大。二是管理制度建立情況。全國32 個省（自治區(qū)、直轄市）中，有28個地區(qū)制定了數(shù)據(jù)資源管理相關制度文件。其中，北京、上海、貴州等10 個地區(qū)專門針對政務數(shù)據(jù)制定了綜合管理辦法。三是開放共享推進情況。2017 年以來，全國各地區(qū)、各部門按照國家部署，將本地區(qū)、本部門的數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)整合共享，整體上有效提升了政府信息資源的利用水平和政務服務能力。總的來看，沿海發(fā)達地區(qū)較中西部地區(qū)推進力度大，政府數(shù)據(jù)開放共享應用較好。例如，浙江省在政務數(shù)據(jù)共享方面，累計共享12.8 億次，這個數(shù)字意味著每調用一次，群眾和企業(yè)就可以少交一份材料，真正實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。而部分中西部地區(qū)只能實現(xiàn)少量政府數(shù)據(jù)對共眾開放，各部門之間共享的數(shù)據(jù)也較少。

2.存在問題。一是部門協(xié)調難。由于領導機構并不統(tǒng)一，或成立的領導組等議事機構統(tǒng)籌力度不強，政府數(shù)據(jù)共享工作在推進中存在不少協(xié)調問題，導致大量時間和精力耗在部門之間的綜合協(xié)調上。二是標準不統(tǒng)一。從全國范圍來看，由于共享平臺應用軟件不統(tǒng)一，直接導致國家、省、市級聯(lián)存在反復調試，影響共享效率。三是基礎支撐能力得不到保障。有些地方的開放共享項目建設資金并未納入政府固定資產(chǎn)投資，工作經(jīng)費也未納入財政預算統(tǒng)籌安排，大數(shù)據(jù)相關復合型人才缺乏。四是數(shù)據(jù)滯后。政府數(shù)據(jù)開放共享后，部分數(shù)據(jù)得不到及時更新，導致有些數(shù)據(jù)具有滯后性，不利于公眾的查詢與應用。五是開放共享的政府數(shù)據(jù)可用性不高。在實際工作中，存在碎片化、重復化、無效性的低質數(shù)據(jù)集，不利于釋放政府數(shù)據(jù)價值。特別是很多與民生密切相關的數(shù)據(jù)仍未實現(xiàn)共享開放，無法有效支撐社會公眾挖掘數(shù)據(jù)價值進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。六是數(shù)據(jù)缺乏安全性。政府對有些個人信息無法準確定位，很難辨別公眾個人數(shù)據(jù)公共屬性和隱私的歸類。

二、推進政府數(shù)據(jù)開放共享措施

1.建立健全統(tǒng)籌機制。實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放與共享的目的是利企便民，各級政府及部門應樹立以用戶需求為中心的開放共享服務理念，做到讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。建立本地區(qū)“一盤棋”的政府數(shù)據(jù)管理機制，確定數(shù)據(jù)管理統(tǒng)籌協(xié)調機構，提高綜合管理力度。理順政務數(shù)據(jù)開發(fā)利用各個環(huán)節(jié)參與主體，以及各類主體的權責體系。在此基礎上，注意統(tǒng)分結合，調動各相關部門積極性，推動數(shù)據(jù)管理從碎片化、無序化向集約化、規(guī)范化轉變。同時，建立數(shù)據(jù)評估考核機制，健全獎懲機制，形成共建共享共治的數(shù)據(jù)治理格局，有效提升數(shù)據(jù)開放共享用戶體驗，從根本上解決老百姓辦事難、證明難等實際問題。

2.構建標準規(guī)范體系。根據(jù)已出臺的全國性政策框架，由政府頂層設計，制定統(tǒng)一的應用軟件標準。鼓勵市場參與制定開發(fā)，認可多元技術，建立政府數(shù)據(jù)開放共享應用標準體系。例如，基于政府數(shù)據(jù)開放共享應用的總體、基礎、采集、統(tǒng)計、分級分類、共享交換、開放、安全隱私保護等標準。同時要推進各類標準在政府重點民生部門、公共企事業(yè)單位中的應用，開展標準規(guī)范試點示范，培育一批優(yōu)秀的基于數(shù)據(jù)應用標準的第三方數(shù)據(jù)資源提供商和應用服務提供商。

3.加強數(shù)據(jù)質量監(jiān)管。在科學編制數(shù)據(jù)目錄、梳理數(shù)據(jù)的基礎上，利用先進的管理和信息技術，充分保證數(shù)據(jù)的完整性、準確性、一致性和時效性。一是利用數(shù)據(jù)質量管理循環(huán)法。在計算機網(wǎng)絡環(huán)境下，運用數(shù)據(jù)領域的PDMA（計劃-Plan，實施-Deploy，監(jiān)控 -Monitor，行動 -Act）循環(huán)法，開展實時性系統(tǒng)監(jiān)控。依托數(shù)據(jù)資源目錄平臺和數(shù)據(jù)資源應用平臺，采集分散在各部門的業(yè)務數(shù)據(jù)，以政策文件為依據(jù)確定數(shù)據(jù)源單位，通過比對質量目標與現(xiàn)有水平，發(fā)現(xiàn)低質數(shù)據(jù)并退回數(shù)據(jù)源單位校核修復，反復循環(huán)直至達到數(shù)據(jù)質量目標。二是利用區(qū)塊鏈技術。依托搭建政府數(shù)據(jù)開放共享的區(qū)塊鏈底層平臺，形成各部門的可信節(jié)點，共同組成可信的區(qū)塊鏈網(wǎng)絡，通過實現(xiàn)數(shù)據(jù)確權，保障數(shù)據(jù)的所有權、使用權、收益權。同時結合區(qū)塊鏈的智能合約技術，將數(shù)據(jù)收集、存儲、管理、共享、開放、分析、結算過程上鏈存證，實現(xiàn)數(shù)據(jù)全生命周期可信管控，形成數(shù)據(jù)使用事前審核、事中監(jiān)控、事后溯源的數(shù)據(jù)監(jiān)管機制。

4. 保障政府數(shù)據(jù)安全。安全是政府數(shù)據(jù)開放共享的前提保障。在政府數(shù)據(jù)使用中，通過加強身份認證、權限管理、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏等技術防護體系，防止數(shù)據(jù)丟失、毀損、泄露和篡改，使數(shù)據(jù)資源在保證隱私程度的基礎上，最大化地提高數(shù)據(jù)可用性（即保留業(yè)務屬性），實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全管理和隱私信息有效保護。同時建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，定期開展安全風險評估和應急演練。發(fā)生重大數(shù)據(jù)安全事故時，應當立即啟動應急預案，及時采取補救措施，并按照規(guī)定向有關主管部門報告。

5.加快數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)。推進政府數(shù)據(jù)開放共享，離不開大數(shù)據(jù)相關復合型技術人才支撐。國家應扶持有條件的高校開設大數(shù)據(jù)相關專業(yè)，定制個性化的數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)方案。采用專業(yè)學習加政府實際應用需求相結合方式，在專業(yè)學習的同時深度參與政府數(shù)據(jù)開放共享工作，建設一支具備數(shù)據(jù)采集加工、數(shù)據(jù)查找整合、大數(shù)據(jù)分析、安全保障和區(qū)塊鏈技術等綜合能力，熟悉政務工作流程的專業(yè)化隊伍。