京津冀基本公共服務均等化的財政路徑研究

趙瑞芬ZHAO Rui-fen；王俊嶺WANG Jun-ling

（①河北地質大學自然資源資產資本研究中心，石家莊050000；②河北地質大學管理學院，石家莊050000）

0 引言

隨著我國經濟社會的不斷發展，能源資源短缺和生態環境惡化的問題日益突出。為應對這一嚴峻挑戰，我國經濟增長方式發生了巨大轉變，經濟發展逐漸由追求速度階段轉向追求質量階段。伴隨著生產方式的轉變，我國社會的主要矛盾也發生了改變，十九大報告明確指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡不充分給當前社會帶來了前所未有的挑戰。就恩格爾系數來看，自改革開放以來，我國城鄉居民家庭消費恩格爾系數逐漸下降，居民生活已由溫飽型向享受型、發展型轉變。2003 年，城鄉居民家庭消費恩格爾系數平均值為40%（農村46%，城鎮37%），屬于小康級別；2015 年平均值為30.6%，屬于相對富裕級別；2017 年平均值為29.3%，進入經驗上發達國家20-30%的區間，這一過程中廣大社會成員公共需求的全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題彰顯。加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰成為當前社會的緊迫任務。

京津冀作為中國經濟增長的第三極，協同發展的觀念深入人心，近年來三地在產業對接、交通一體化、環境協同治理等方面取得了重大進展。然而，京津冀經濟社會發展不充分、不平衡的矛盾依舊突出，三地基本公共服務非均等化明顯，嚴重制約了京津冀協同發展的進一步深化和升級。財政合作具有綜合集成的特征，能有效推動區域基本公共服務均等化的深度和廣度，因此，對京津冀基本公共服務均等化財政路徑的研究既是應對當前社會矛盾的迫切任務，也是京津冀基本公共服務加深協同和均等化的需要。

1 京津冀基本公共服務均等化的現狀

基本公共服務范圍廣且具有動態演化的特征，在此選取教育、醫療衛生、社會保障、生態環境四類典型基本公共服務進行分析。

1.1 京津冀教育基本公共服務的現狀

近年來京津冀在教育基本公共服務協同發展方面做了大量舉措，如三地間教師互訪交流、成立教育聯盟、加強津冀對北京優質教育資源承接等，京津冀教育基本公共服務協同發展常態化機制逐步建立。然而，與京津相比河北的優質教育資源依然匱乏，河北省人均教育經費、人均教育資源與京津差距明顯。根據2019 年全國教育經費執行情況統計公告，2019 年北京一般公共預算教育經費較上年增長10.25%，天津為4.19%，河北為11.9%，盡管河北省一般公共預算教育經費最高，增長幅度也最快，但與財政經常性收入的增長比較來看，北京為11.4%，天津為4.43%，河北為1.35%，可見河北省教育經費支出占財政經常性收入的比重依舊偏低。從京津冀義務教育來看，2019年北京市普通小學生均一般公共預算教育經費為37292.92 元，天津為20613.06 元，河北省為9443.93 元；普通初中生均一般公共預算教育經費北京為66365.98 元，天津為34119.26 元，河北為13532.13 元，京津冀義務教育經費差距懸殊。

1.2 京津冀醫療衛生基本公共服務的現狀

“十三五”期間京津冀醫療合作持續推進，無論是合作方式還是合作項目都有了重大突破，截至2018 年底，33項臨床檢驗結果在京津冀296 家醫療機構實現互認，20項醫學影像檢查資料在155 家醫療機構試行共享。不僅緩解了京津醫療壓力，也解決了河北患者異地就醫的難題。盡管如此，三地醫療資源依然嚴重不均衡，2018 年每萬人擁有執業（助理）醫師數（人）河北省為28 人，北京為46人，天津28 人，北京對津冀患者虹吸效明顯；三地人均醫療經費支出也差異明顯，河北省三級以上醫院分布密度、人均財政醫療衛生支出分別為天津的1/10、1/2 左右，分別為北京的1/14、1/2 左右。

1.3 京津冀社會保障基本公共服務的現狀

近年來，京津冀社會保障合作也在深入推進。三地在頂層設計方面做了大量工作，2014 年，京冀簽訂《京冀醫療保險合作備忘錄》，推動醫保機構互認。2015 年，京津冀簽訂了《推動人力資源和社會保障工作協同發展合作協議》，明確了三地在異地就醫、定點醫療機構互認、享受待遇、監管服務等方面的問題。2018 年京津冀三地工傷保險工作實現互聯互通互認。同年10 月，《津冀跨省異地就醫門診醫療費用直接結算工作備忘錄》的簽署，標志著津冀兩地異地就醫門診直接結算工作的政策、經辦、監管和信息化等方面達成初步共識并取得實質性進展。但從統計數據看，河北社會保障絕大多數指標都低于京津，近一半指標與京津差距擴大，其中的城鄉居民人均養老保險支出及基礎養老金標準差距最為明顯。河北社會保障水平與北京差距擴大，與天津差距縮小。2017 年，相當于北京、天津的66.7%、73.2%，而2010 年是68.2%、69.8%。河北省人均財政社會保障投入僅為北京的三分之一、天津的一半。

1.4 京津冀環境基本公共服務的現狀

2011 年以來京津冀環境基本公共服務，無論是投入、產出都呈現出逐年上升的趨勢。從政府環境投入來看，2011 年京津冀生態環保財政支出232.23 億元，2017 年上升為922.11 億元，年均上升幅度為49.51%；2011 年京津冀環境污染治理投資為407193 萬元，2017 年上升為577709 萬元，年均上升幅度為6.98%；從環境產出來看，2011 年以來京津冀環境污染狀況大幅改善，廢水中氨氮排放量由2011 年的16.2 萬噸下降為2017 年的9.12 萬噸，化學需氧量由2011 年的181.78 萬噸下降為2017 年的66.12 萬噸；廢氣中二氧化硫排放量由2011 年的1740912.33 噸下降為2017 年的678095.07 噸，氮氧排放量 由 2011 年 的 2348363.22 噸 下 降 為 2017 年 的1342828.24 噸，環境污染狀況的大幅改善，明顯提升了環境質量。然而京津冀三地間環境基礎公共服務差距依然明顯，從政府環境投入來看，2011 年北京人均生態環保財政支出468.1 萬元，天津為237.93 萬元，河北為145.67 萬元，北京是天津的1.97 倍，是河北的3.21 倍；2017 年北京人均生態環保財政支出2111.65 萬元，天津707.9 萬元，河北470.01 萬元，北京是天津的2.98 倍，是河北的4.49 倍，相比2011 年京津冀間生態環保投入差距不僅沒有縮小，反而有擴大的趨勢。

2 財政助推京津冀基本公共服務均等化的路徑

21 世紀以來，隨著“共享經濟”“供給側結構性改革”“高質量發展”等一系列理念的提出，黨中央投入巨資大力推動基本公共服務均等化的進程。教育、醫療衛生、社會保障、生態環境等大量地方基本公共服務所需資金，除中央政府的轉移支付外，地方政府也需提供一定數額的配套資金。地方財力不同就造成了不同地區基本公共服務數量和質量的差異，即便是在同一區縣基本公共服務均等化也不是一步到位的。因此，基本公共服務均等化的推進是個循序漸進的過程，探究非均等化的根本原因才能為均等化實質推進提供方向。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。經濟發展差距、財政投入懸殊是京津冀基本公共服務不均等的重要原因，而三地間各自為政、“分灶吃飯” 的財政體制是深層次原因，中央對地方政府基本公共服務的轉移支付缺乏剛性，地方政府基本公共服務配套出資更是缺乏約束，導致各地間競爭明顯，導致“會哭的孩子有奶吃”的后果。因此，對京津冀基本公共服務進行整合治理，以財政合作的形式打破碎片化治理的弊端，助推京津冀基本公共服務均等化不失為當前的最優路徑。

2.1 構建財政合作的治理機構

盡管近幾年，京津冀區域在基本公共服務協同治理方面，加強了義務教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施、環境保護等方面的合作交流，但在地方與地方治理層級間缺少一個能夠代表各方共同利益、提供各方信息、制定統一政策的整合性治理組織。借鑒美國建立華盛頓大都市區空氣質量委員會的做法，建議對目前京津冀分散的基本公共服務治理部門進行整合，在中央層面上建立起高層次、高規格的公共服務協同發展委員會。該委員會擁有對北京、天津、河北基本公共服務質量規劃提出具體建議的權利，并能代表三方共同的利益，對各區域共同存在的問題，進行集中執法，形成有效的聯防聯控合作機構。該治理委員會人員來自京津冀三地相關行政部門，能代表三方利益，提供三方信息，通過數據共享，共同出臺相關政策。

2.2 構建財政合作治理機制

預算、政策規劃與現金管理是治理的三個基本要素。當前京津冀基本公共服務治理預算與政策間、預算與現金管理間的脫節和缺乏整合很嚴重，主要表現為區域基本公共服務治理共同規則制度不完善、規劃缺乏法律性約束、現金管理不到位等問題。因此建議建立京津冀基本公共服務聯合預算制度、京津冀基本公共服務中期區域規劃制度、京津冀區域基本公共服務現金管理制度，同時將制度逐步上升到立法層面，以法律約束制度，形成區域內基本公共服務治理預算、規劃、政策以及現金管理的一體化、協同化。

2.3 統籌推進基本公共服務領域財政改革

通過京津冀三地基本公共服務規劃的協調、多元化供給機制的構建、人才和項目監督評價系統的形成，提升各城市基本公共服務供給能力，分階段、分項目實時調整擴大基本公共服務的范圍，與區域協調規劃相適應、與中期財政規劃相適應。通過教育、醫療、衛生、科技等事業單位財政改革，強化基礎領域的公益性特征，提升基本公共服務的供給質量。