中國工業管理和國有企業制度：傳統體制的形成與演進邏輯

北京大學經濟學院

王曙光

一、新中國成立至“一五”計劃期間傳統工業管理體制和國有企業制度的初步奠基(1949～1957年)

新中國工業管理體制與國有企業制度，經歷了比較復雜的漫長的歷史變遷。20世紀八九十年代，國內學者對傳統社會主義計劃經濟模式和工業管理模式進行了比較系統的、深入的反思，應該說對于我們認識傳統計劃經濟體制和工業管理體制是有幫助的，對當時的經濟體制改革的深入開展也起到很好的作用。這些反思的時代背景，處于八九十年代改革開放剛剛開始的十幾年，社會主義市場經濟還在探索當中，他們著力于對傳統體制的弊端進行檢討、反思、批判，以證明改革的合理性，并為改革尋求出路，這是八九十年代對傳統社會主義計劃經濟體制進行反思的一個時代大背景和時代訴求，這一背景和訴求是可以理解的，這些反思引領了中國的工業體制和國有企業制度改革進程，做出了歷史性的貢獻?，F在，經過改革開放40多年的探索，正反兩方面經驗都比較多了，我們今天反思傳統體制，也包括反思改革開放以來的經濟體制變革，學術界的語境與參照物跟前一階段的反思有了深刻的變化，我們觀察的歷史維度畢竟更長了一些，所看到的東西更加全面一些，觀察的視角可能比以前更開闊一些，對兩種體制的優劣利弊的感觸也許更深更客觀一些。而且，我們還有八九十年代以來對蘇聯和東歐劇變的觀察、對亞洲金融危機的觀察、對歐洲經濟制度變遷的觀察，以及對美國金融危機以來的全球經濟變局的觀察，有了這些參照物，我們今天的檢討和反思可能要更全面、系統、客觀和理性。只有對國有企業的特征和演進路徑進行一個長時間段的考察，對我國工業管理體制和經濟發展模式進行全球視角的觀察，我們才能得到一個正確的結論。要把中國社會主義計劃經濟體制和國有企業制度的演變放在中國工業化與趕超戰略以及社會主義現代化的高度來考量，放到全球經濟發展和工業化背景下去衡量，這樣才能得到一些比較全面的結論，也才能看得出我們將來的道路和趨勢。

1949～1956年是我國社會主義計劃經濟體制和工業管理體制的初創時期，如果把這個時期與1927～1937年的國民政府時期相比較的話，就會發現很多有趣的現象。1927年大革命之后，國民政府從形式上統一了全國，直到1937年中國人民抗日戰爭全面爆發，這10年間，實際上國民政府是很想推進中國的工業化的。尤其是在蘇聯迅速工業化的感召之下，當時國民政府也希望建立一個比較大一統的工業化體制，來迅速推動中國的工業化。這個階段的工業化雖然有了一些成績，國民政府制定了相應的工業化計劃(尤其是重工業發展計劃)，但是整體上并沒有成功，(1)20世紀30年代，一些重要工業部門如鋼鐵、機械、電力等產業中國自身的生產能力十分有限。以鋼鐵為例，30年代初期，中國每年的鋼鐵產量大約只有自身需求量的1/5，其余均依賴進口，因此以鋼為重要原料的工業亦受到影響，而電力企業則多為外資所控制。參見實業部中國經濟年鑒編纂委員會編輯：《中國經濟年鑒(民國21—22年)》(下冊)，商務印書館1934版，第331、630、692頁。收效甚微。1949～1956年的社會主義工業管理體制跟1927～1937年國民政府時期的工業化體制有什么關鍵性的不同呢？其中最關鍵的不同就是新中國建立了大一統的國家工業管理體制，這一高效的工業體制是建立在中國共產黨的極高的政治動員能力和資源動員能力的基礎之上的，同時也是建立在中國共產黨對中國基層社會高度重構的能力之上的。新中國成立后國家動員能力空前增強，國家對基層社會的重構以及整個國家政治共識的增強，都使得1949～1956年的工業體制，比國民政府時期更有力量完成中國工業化的歷史使命。而國民政府的缺陷正在于此，它對基層社會的動員和改造能力弱，組織渙散，政令不能統一，政治共識達成能力差，因此沒有能力構建一種強有力的保障快速工業化的體制，難以完成中國工業化的使命，而國家汲取能力(廣義上的資源動員能力)和國家凝聚共識能力，(2)早期的英國恰恰是因為具備了這樣的能力，才得以在歐洲崛起，成為工業化強國。參見[澳]琳達·維斯、約翰·M.霍布森著，黃兆輝、廖志強譯：《國家與經濟發展：一個比較及歷史性的分析》，吉林出版集團有限責任公司2009年版，第49～51頁。正是一個國家快速工業化的基本前提。

在新中國成立初期，之所以能夠迅速建立起一個高度集中的社會主義工業體制和計劃經濟體制，是跟當時三大“統一”的實踐分不開的。這三大“統一”就是統一全國財政收支、統一全國的物資調控、統一全國的現金管理，把全國的生產要素都統一起來，從而把整個中國打造成一個“鐵板一塊”的高度組織化的體系，而中央獲得了高度的權威，可以統一調配全國的物力和財力，這樣就為大規模工業化提供了體制基礎。

“一五”期間，中國的公有制經濟占據了主導地位，“一五”計劃首要的任務就是以蘇聯援建的156項重點項目為核心，加強重工業為主的工業建設，從而優先發展重工業?？梢哉f，蘇聯援建的156項重點項目，徹底改變了中國原來的工業布局。舊中國的工業布局高度倚重于沿海地區，絕大部分工業放在上海這些沿海大城市。但是，156項重點工業項目的分布，幾乎分散在全國各地，包括之前工業布局比較薄弱的西北和西南地區，從而建立起區域比較均衡的、工業門類比較完整的基礎工業和國防工業框架，奠定了中國工業化的初步基礎。在“一五”計劃期間，隨著重工業建設的推進，還要相應地建設紡織工業和其他輕工業，建設為農業服務的中小型工業企業，要發展運輸業和郵電業等。要推動農業和手工業的合作化以初步改造小農經濟，為社會主義服務。要對資本工商業進行社會主義改造，將其納入各種國家資本主義之中，以適應于大規模工業化和計劃經濟的需要。

“一五”期間的工業布局發生了很大的變化，當時針對新中國成立之前的工業布局的弊端，中央提出既要建立一批規模巨大、技術先進的工業部門，又要利用先進技術擴大和改造原有的工業部門。舊中國留下的那些傳統工業，包括東北、上海的傳統工業，要進行改造，合理利用和改建原有的沿海工業基礎，同時在內地新建一批工業基地，改善工業布局的不合理情況。內地投資占全國投資的比重大幅度上升，內地工業產值占全國工業產值的比重由1952年的29.2%上升到32.1%，這些數據說明我國的工業布局已經悄然發生了變化。(3)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1953—1957)》(工業卷)，中國物價出版社1998年版，前言第5頁。

“一五”計劃的成就是巨大的，是新中國成立前30年當中比較輝煌的時期，在這個時期，國有工業占據了主要地位，工業基本建設規?？涨熬薮?，工業制造能力和生產能力大幅度提高，工業地理布局和工業結構也更加合理。這個時期，最大的成就是奠定了集中式的工業管理體制與國有企業制度的基礎。這個集中，就是高度上收權力，地方的權力和企業的權力基本上全部上收了，中央構建了大一統的管理體制。1950年3月3日頒布的《關于統一國家財政經濟工作的決定》提出：在企業資產管理方面，一切中央政府或地方政府經營的工廠企業的利潤和折舊金的一部分要上繳中央人民政府財政部或地方政府，國營企業的投資需依照概算執行及政務院計劃執行。(4)國務院法制辦公室編：《中華人民共和國法規匯編(1949—1952)》(第一卷)，中國法制出版社2005年版，第84～85頁。以集中統一為特征的工業管理體制主要包括以下兩個層次。

第一個層次，中央政府和地方政府在國營企業管理權限劃分方面，實行統一領導、分級管理的基本原則。1950年，政務院把凡屬國家所有的工廠企業，分為三種辦法管理：一是屬于中央各部直接管理；二是屬于中央所有，暫時委托地方管理；三是劃歸地方管理。適當擴大地方政府在發展地方工業方面的權力和責任，促進地方工業的發展。關于中央和地方的關系，是理解中國國家治理的核心之一。從先秦時代建立起以周天子為核心、以各諸侯國相對獨立的類似邦聯制的國家，到秦朝大一統之后，建立郡縣制這種新型的中央—地方模式，中央—地方關系一直是國家治理的核心。毛澤東也非常重視這個問題，所以在1949年新中國成立之后，通過前幾年的經濟恢復和社會主義改造，逐步建立起一個集中統一的工業管理體制。這個體制的核心是要把中央和地方關系處理好，強調既要保障中央的權威，又要擴大發展地方工業的權力，促進地方工業的發展，但主要還是以集中統一為主流。

第二個層次，在國家和國營企業的關系上實行以統收統支為主要特征的集中統一的管理體制。(1)在財政方面實行統收統支，國營企業需要的資金按照所屬關系由各級人民政府預算撥款，超定額的流動資金由中國人民銀行貸款，國營企業除繳納稅收之外還須把大部分利潤上繳政府。(2)在物資供應和產品銷售方面開始實行以計劃調撥為主的物資供應和產品收購體制。(3)在勞動方面著手建立集中管理體制，各公營企業人員均由各級編制委員會統一管理。(4)在計劃方面開始對國營企業進行直接計劃即指令性計劃管理。

以上兩個層次，構成了傳統工業管理體制和國有企業體制的主要內容。

高度計劃的社會主義體制是以國民經濟中居于主導地位的社會主義國家所有制工業為基礎的，這是符合工業水平低和工業結構簡單的歷史情況的體制選擇。這種工業管理體制和國有企業制度對社會主義工業化的迅猛推進、對新中國成立初期市場的穩定和經濟的恢復發展、對迅速趕超工業化國家起到了歷史性作用，但這種體制下存在的國營企業經營自主權的缺失和激勵體系的缺失，是其主要的體制缺陷。這時的國有企業成為國家計劃的附屬物和執行國家計劃的工具，成為國家執行趕超戰略的工具。

“一五”計劃執行的結果是強化了集中統一的大一統的計劃經濟制度，由中央直接管理的國營企業不斷增多，中央政府對于固定資產投資實行統一管理，中央政府對財政資金實行統收統支集中管理，中央收入占財政收入的80%左右，中央支出占整個支出的75%，相比之下，地方的財力很小，地方的支出也很小。主要的生產資料由中央政府統一來分配，這是“一五”計劃時期形成的單一公有制經濟的基本特點。

完成社會主義改造以后，國營企業生產經營的各個環節都受到了政府指令性計劃的嚴格控制。國營企業的總產值、主要產品產量、新種類產品試制、重要的技術經濟定額、成本降低率、成本降低額、職工總數、年底工人人數、工資總額、平均工資、勞動生產率和利潤等12項內容，均由政府下達指令性指標。1953年由國家計委下達計劃指標的產品為115種，1956年則增加到380余種(董志凱和武力，2011)。同時，政府對國營企業在財務上也執行統收統支的管理體制。國營企業的“基本建設支出，技術組織措施費，新產品試制費，零星固定資產購置及各項事業費”(5)財政部工業交通財務司編：《中華人民共和國財政史料·第五輯·國營企業財務(1950—1980)》，中國財政經濟出版社1985年版，第195～196頁。等支出均由國家財政撥款?？梢钥闯觯轮袊薪y一計劃體制在第一個五年計劃時期比較嚴密，規定也比較細致，實際上在一定程度上沿襲了蘇聯的模式。

這一時期，由于中央政府集中的力量較強，帶來的弊端也很快就出現了。例如，由于信息不充分，各地和各企業的信息很不好收集，所以制訂的計劃不一定合理；由于作為微觀主體的國營企業的積極性、主動性受到抑制，所以生產效率受到影響。而且，計劃管理隊伍龐大，政府的行政成本不斷提升，機構臃腫的問題一直得不到解決。新中國成立初期，高度集中的計劃經濟體制的一些弊端已經引起了中央領導人的思考和關注，他們也在不斷反思蘇聯模式，力圖改進。

對蘇聯模式的早期反省主要包含以下幾個方面。

第一個反省是對計劃經濟及其運行機制。當時的領導人經過比較和反思，認識到單一公有制影響效率，因此，有必要保持社會主義經濟成分的多樣性，在所有制方面不要太單一、不要太絕對化，甚至提出應當對下達指令性計劃的方式進行適當調整。

第二個反省是調整農業、輕工業與重工業之間的關系?！耙晃濉睍r期對重工業的投資遠遠高于輕工業和農業，但當時中央已經意識到產業結構不能過于側重重工業，應更多考慮到輕工業和農業的需要。同時，積累太多不行，還要考慮到人民的生活，積累率太高，而老百姓生活得不到改善，這也不是社會主義。農業輕工業的發展可以為重工業的發展提供更堅實的基礎，因而國家對農業、輕工業、重工業的投資比例也在不斷調整。后來在20世紀60年代毛澤東提出，應該以農業為基礎，以工業為重點，這又提高了農業的基礎地位。

第三個反省是中央與地方之間的關系。第一個五年計劃后期，中央已經開始著手制定一些政策，在各個領域調整計劃管理體制，通過放權，減少中央手中的權力，其指導思想就是要克服過度集中的弊病，調動地方政府和企業的積極性。實際上在整個計劃經濟時期，我們一直糾結于“收”與“放”的矛盾。直到市場經濟體制逐步完善之后，宏觀調控的方法發生了變化，微觀主體的主體性和獨立性得到增強，這一問題才得到了部分解決，但是傳統體制之下，這個“收”和“放”的矛盾很難解決，中央集權和地方分權的矛盾很難解決。

這些反省開啟了“一五”計劃完成前后一系列比較重要的工業管理體制改革措施。1957年11月，全國人大常委會批準了《國務院關于改進工業管理體制的規定》，該規定指出，工業管理體制的主要問題是：第一，地方對于工業管理的職權太小；第二，企業主管人員對企業的管理權限太小。因此，放權是主導性的思路，要實現地方放權和企業放權。改革措施包括以下方面。對于地方政府：第一，調整企業隸屬關系，將部分中央管理的企業下放給地方。第二，增加地方政府在物資分配方面的權限。第三，企業下放后將利潤在中央與地方之間進行分成。第四，增加地方的人事管理權限。對于企業：第一，在計劃管理方面減少指令性指標，擴大企業主管部門對計劃管理的權限。指令性計劃指標由12個減少到4個。第二，國家計劃只規定年度計劃，關于季度和月度計劃都由各主管部門根據具體情況作出規定。第三，簡化計劃編制程序，堅決精簡報表。第四，國家和企業實行利潤分成，改進企業的財務管理制度。第五，改進企業的人事管理制度，給企業更多自主權。(6)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》(第十冊)，中央文獻出版社2011年版，第587～593頁。

代表這一時期對計劃經濟體制和蘇聯模式反思的最高成就的成果，就是毛澤東的《論十大關系》。毛澤東調查了五十幾個部門，與這些部門的負責人座談，最后總結出一些規律性的內容。在新中國工業管理體制形成和變革的第一階段，其目標就是要建立中國工業化的基礎，然而要在一個很低的起點上快速啟動大規模經濟建設，推進重工業優先的工業化，并非易事。社會主義計劃經濟體制的建立，順應了作為工業化后發國與工業化先行國有著較大差距這一特定歷史條件的要求，國家因此而擁有了強大的資源動員和配置能力，使緊缺的物資、資源能夠配置到優先發展的產業中去，這正是中國能夠突破貧困的惡性循環——“低水平均衡陷阱”(7)1956年美國經濟學家Richard R.Nelson提出了這一概念，參見Richard R.Nelson，“A Theory of the Low-Level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economies”，The American Economic Review，1956，46(5)：894-908。的重要經驗。同時，高度集中的計劃經濟體制在運行過程中出現的一些問題，引起了新中國第一代黨中央領導集體對于計劃經濟體制的反思，借此也開始了對社會主義經濟發展道路的獨立探索。

以上所涉及的第一階段是工業化的啟動時期，高度集中的計劃經濟和工業管理體制是這個時期的主要特征，這反映了當時經濟發展的一種必然性。新中國成立后，中國走上了一條比較順暢的工業化道路，初步奠定了工業化的雄厚基礎，因此我們應高度肯定傳統工業管理體制和計劃經濟的巨大歷史作用。但是，這種大一統的高度集中的體制，其弊端也引起了當時決策者的反思，從而開啟了中國人對中國特色社會主義經濟道路的獨立探索。

二、以權限下放為特征的工業體制和國有企業制度調整(1958～1960年)

第二個階段是1958～1960年的權力下放。經歷了1956～1957年的反思之后，1958年國家開始對工業體制和國有企業制度進行調整。這種調整是必要的。當時大量的中央所屬企業都下放到地方，中央管理權限也大量下放給地方。這一時期積極探索企業利潤留成制度和“兩參一改三結合”的企業管理制度，國有企業獲得了一定的經營自主權，國有資產運營效率有所提高。但是當時操之過急，過度下放權力，導致工業管理出現一定混亂，地方政府管理工業的經驗與能力不足，導致很多工業管理制度落實不下去，企業生產效率比較低下，而中央對國民經濟管理的控制力下降，因此1960年之后又迫使中央再次上收管理權限。

1958年5月，黨的八大二次會議通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的社會主義建設總路線，提出要“調動一切積極因素，正確處理人民內部矛盾；鞏固和發展社會主義的全民所有制和集體所有制，鞏固無產階級專政和無產階級的國際團結；在繼續完成經濟戰線、政治戰線和思想戰線上的社會主義革命的同時，逐步實現技術革命和文化革命；在重工業優先發展的條件下，工業和農業同時并舉；在集中領導、全面規劃、分工協作的條件下，中央工業和地方工業同時并舉，大型企業和中小型企業同時并舉；通過這些，盡快地把我國建成為一個具有現代工業、現代農業和現代科學文化的偉大的社會主義國家”。(8)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》(第十一冊)，中央文獻出版社2011年版，第263頁。這一表述代表了當時中央領導集體的一致觀點。

應當說，從理論的角度來考察，這個“重工農并舉、中央和地方工業并舉、大中小并舉”的思想，是比較適合中國的經濟發展和工業化的一種模式選擇?！安⑴e”思想，是一種辯證法的思維模式，這幾個“并舉”，實際上是新中國領導人對蘇聯模式進行深入反思的結果。50年代末、60年代初，毛澤東集中對蘇聯的社會主義計劃經濟模式和工業體制進行了系統的學習、借鑒和反思，他對蘇聯模式的理性借鑒和批判精神帶動了整個中央領導層對傳統社會主義計劃經濟體制的反思，從而為中國構建具有本國特色的社會主義計劃經濟體制和工業管理體制奠定了思想基礎。(9)中華人民共和國國史學會編:《毛澤東讀社會主義政治經濟學批注和談話》，1997年印行。

這一時期的體制調整和經濟躍進對經濟發展起到了一定的作用(如農業水利設施的大幅度改善)，但是在實踐過程中，出現了過快過急的弊端，很多地方的經濟發展違背了客觀條件，出現了國民經濟的嚴重比例失調和嚴重困難，經濟發展的效率受到很大影響，暴露出通過群眾運動來加快工業化這一模式的內在缺陷。工業化和經濟增長既要追求一定的速度，又不能急于求成，要尊重客觀規律，追求速度和效率、規模與質量的統一。

這一時期的基調是權限下放。1957年11月通過的《關于改進工業管理體制的規定》《關于改進商業管理體制的規定》《關于改進財政管理體制的規定》只是一個開端，1958年中央又陸續出臺了《關于改進物資分配體制問題的意見》《關于工業企業下放的幾項決定》《關于企業、事業單位和技術力量下放的規定》《關于改進計劃管理體制的規定》等多個文件。根據這些文件，中央在財政管理、計劃管理、物資分配、基本建設投資、企業管理、人事權限等諸多方面都賦予地方政府更多的權力，同時將大量原本由中央各部門管理的企業下放給地方。根據中央的要求，輕工業部門所屬企業基本上全部下放，重工業部門所屬企業和事業單位下放的部分約占全部的60%～70%?！案鞴I部門下放的單位和產值，除軍工外，約占全部的80%左右”。(10)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》(工業卷)，中國財政經濟出版社2011年版，第235頁。這極大地調動了地方政府和企業的積極性，只是中央企業過快下放，也給地方政府造成了巨大的管理壓力。

總體來說，這一時期的權限下放，對于調動地方積極性和企業積極性意義重大，突破了傳統計劃經濟下大一統的思維模式，對僵化的蘇聯計劃經濟模式有所反思、調整和創新，開啟了中國特色社會主義計劃經濟模式的自主探索的先河，具有重要的實踐意義和思想意義。其局限性在于并沒有對企業經營自主權、社會主義計劃經濟的運行機制和單一所有制進行充分的、深刻的反思，僅僅從調動積極性角度來進行調整，而且是在躍進和趕超的氛圍下進行的調整，其結果是打折扣的，最終造成各地建設自成體系、投資規模膨脹、地方的管理能力跟不上，企業生產效率低下。企業在生產經營中表現出極大的盲目性和無政府主義，地方層層加碼，企業利潤留成用于“大而全”和“小而全”的建設，人事權下放導致企業人浮于事，管理權下放導致企業亂象叢生。1958年之前的主要弊端是管得太死，給地方上的權力太少，“條條”出現問題。1958～1960年權限下放，地方猛烈投資，擴大投資規模，人員也擴張太多，企業出現了盲目性的投資，“塊塊”出了問題，削弱了當時中央各部委的權力?！皸l條”和“塊塊”的矛盾，是我國計劃經濟時期的主要矛盾之一。

這一時期出現了改革國有企業管理制度的有益嘗試，即著名的“鞍鋼憲法”，也即“兩參一改三結合”?！鞍颁搼椃ā睂嶋H上是針對蘇聯企業管理模式的反思。蘇聯當時有一個“馬鋼憲法”，其核心是廠長負責制。1960年3月11日，鞍山市委向中央提交《關于工業戰線上的技術革新和技術革命運動開展情況的報告》，報告鞍鋼經驗。鞍鋼的經驗，第一是要思想革命，政治掛帥，要破除迷信，解放思想。第二是發動群眾，一切要經過群眾的實驗再來推廣。第三是全面規劃，狠抓生產關鍵環節。第四是自力更生和大協作相結合，要講究企業跟企業之間的協作，企業和院校之間的協作。第五是大搞技術革命，開展技術革命和大搞技術表演賽相結合。毛澤東看完這個報告之后，寫了一個很長的批語，他把鞍鋼的經驗加以改造和提升，概括為“鞍鋼憲法”，總結為“兩參一改三結合”。原來蘇聯管理國營企業是采取廠長負責制，什么事都是廠長說了算，黨委不起作用，工人不起作用。蘇聯的“馬鋼憲法”的激勵機制很簡單，就是用獎金來激勵大家進行技術創新?！皟蓞⒁桓娜Y合”是中國人自己創造的一套管理體系。它是一項具有普遍意義的經驗，是在計劃經濟下具有中國特色的新型企業管理制度，是黨的群眾路線在企業管理上的創造性的運用和發展。這個“兩參一改三結合”是世界管理學上的一場革命，國際學術界對“兩參一改三結合”的“鞍鋼憲法”評價很高，在歐美國家和日本等都產生了很大的影響，國際學術界普遍認為“鞍鋼憲法”是對西方管理模式和蘇聯管理模式的一種革命性的革新，至今仍具有巨大的實踐意義和現實意義(崔之元，1996)。

三、以權限上收為特征的工業體制和國有企業制度調整(1961～1965年)

1958～1960年的權限下放時期，國民經濟出現嚴重失衡，不僅連續三年出現財政赤字，赤字金額還不斷攀升。1958～1960年三年間，國家的財政赤字分別為21.80億元、65.74億元、81.85億元。(11)財政部辦公廳編：《中華人民共和國財政史料·第二輯·國家預算決算(1950—1981)》，中國財政經濟出版社1983年版，第419頁。農業和輕工業生產大幅度下降，1960年之后中央看到了“大躍進”的嚴重后果，也意識到應該對政策進行調整。在1960年6月的上海會議上，毛澤東作出了《十年總結》，提出應當對以往的錯誤進行反省和糾正，也強調了實事求是的原則。(12)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》(第十三冊)，中央文獻出版社2011年版，第370～371頁。1960年7～8月北戴河會議李富春提出了“整頓、鞏固、提高”的方針。1960年9月，中央批轉了國家計委《關于1961年國民經濟計劃控制數字的報告》，首次提出“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針。1961年1月，黨的八屆九中全會提出縮小基本建設規模、調整發展速度。這八字方針后來成為主導性的政策，直到1965年，我們還一直以這個方針為指導進行經濟政策調整。

在八字方針的指引下，中央決定對工業管理體制進行調整，強調全國要上下一盤棋，實行高度的集中統一，以克服前一時期國有企業生產的分散無序局面。1961年，黨的八屆九中全會《關于調整管理體制的若干暫行規定》，提出把經濟管理權力集中到中央、中央局(恢復六大區)和省三級，并提出在近2～3年內更多地集中到中央和中央局一級。同年9月，中央下發《關于當前工業問題的指示》，強調要改變過去一段時間內權力下放過多、分得過散的現象，要把權力更多地集中到中央，對全國人力、財力和物力進行統一安排。實際上，整個經濟管理體制就又回到了中央高度計劃和高度集中的大一統體制。

權限上收的主要體現：一是集中統一上收一批下放不當的企業；二是計劃管理權限再度集中統一，改變“大躍進”期間兩本賬的做法，克服計劃失控的做法，高度集中的計劃體制又回來了；三是集中統一上收基本建設管理權限，壓縮基本建設規模，上收基本建設審批權，收回投資計劃管理權限，嚴格基本建設程序，加強對基本建設撥款的監督；四是取消企業利潤留成制度，上收財政信貸管理權，保障中央財力；五是統一上收物資管理權限。隨著“八字方針”的提出，中共中央面對經濟管理權下放造成的經濟領域混亂的局面，提出了“全國一盤棋”思想，逐步強化集中統一管理，收回下放過頭的經濟管理權。中共中央將地方權力上收是從國有企業和政府部門的權力轉移開始的。在國有企業，中央強化企業黨委領導下的廠長負責制，在堅持政治掛帥的原則下，強化黨對各方面工作的統一領導，將企業生產經營的大權完全收歸黨委。這次調整，似乎是一個體制的復歸，又回到了傳統的高度統一和集中的計劃經濟模式，實際上這個調整，主要是解決地方過度分權的問題和企業自主權太大問題。地方過度分權，就導致力量分散，難以集中力量完成工業化，所以要上收權限。強調工業管理要改變下放過多、分得過散的現象，要實行高度集中統一的領導，集中力量解決關鍵問題。總體來說，1961年以后中央重新上收了1958年下放到各級地方手中的權力，通過對地方經濟計劃權、財政管理權、基本建設審批權、物資管理權、招工權等的上收，有效遏制了1958～1960年全國經濟發展過程中的混亂局面，重新構建高度集中的中央管理體制。國家計委大幅度調整和降低了此前制定的鋼鐵產量、糧食產量等指標。同時，吸取三年困難時期的教訓，要發展更多的輕工業、日用產品，農業也要大發展，要照顧民生，不能過于強調趕超和積累。

1959年底到1960年初，毛澤東在《讀蘇聯〈政治經濟學教科書〉的談話》中對我們的經驗教訓和蘇聯模式等進行了一系列思考。毛澤東指出，“我們的提法是在優先發展重工業的條件下，發展工業和發展農業同時并舉。所謂并舉，并不否認重工業優先增長，不否認工業發展快于農業；同時，并舉也并不是要平均使用力量”。(13)《毛澤東文集》(第八卷)，人民出版社1999年版，第123頁。這就對“并舉”思想作了比較全面的解釋，澄清了對“農、輕、重”提法的誤解?！按筌S進”和三年困難時期的教訓，使我們黨對社會主義經濟建設和計劃經濟有了更深的理解。

四、調整、整頓、探索的十年(1966～1976年)

這個時期的經濟和政治情況比較復雜，《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》也對這段歷史進行了全面的反思。(14)《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，收錄于中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第141～151頁。在這一時期，我國對工業管理體制和計劃經濟體制進行了若干探索，工業布局發生了一些重大的變化，工業領域和技術領域的創新也有了一定的進展。國家計委最初對于第三個五年計劃的設想與以發展重工業為中心任務的“一五”計劃和“二五”計劃有所不同，將解決人民的吃穿住用作為一個核心問題，但后來這一指導思想又進行了調整。1966年是執行“三五”計劃的第一年?！耙晃濉薄岸濉敝蟛]有直接執行“三五”計劃，而是由于三年的經濟困難時期，中斷了幾年?！叭濉庇媱潖?966年開始，到1970年結束。60年代，國際形勢發生了巨大的變化，美蘇軍備競賽，印度也在不斷挑起沖突，蘇聯在中國邊境設重兵，美國侵略越南的戰爭不斷升級，等等。國際局勢對中國的“三五”和“四五”計劃影響很大。

對于國民經濟發展的指導方針，毛澤東越來越強調國防工業與基礎工業的重要性。1964年5月的中央政治局常委擴大會議上，毛澤東特別強調我們對于三線建設和基礎工業的注意還不夠。(15)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳(1949—1976)》(下)，中央文獻出版社2003年版，第1361頁。在毛澤東看來，中國必須考慮工業的重新布局，“一線要搬家，二線、三線要加強”。(16)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》(第五卷)，中央文獻出版社2013年版，第391頁。1965年4月12日，中共中央發出了《關于加強備戰工作的指示》。同年9月，在國家計委向中共中央報送的《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱(草稿)》中明確提出了“第三個五年計劃必須立足于戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加快三線建設，逐步改變工業布局”的方針。把國民經濟全部納入備戰的體系，“以戰備為綱”的經濟指導方針在“三五”計劃和“四五”計劃的制定過程中表現得很明顯。

當時的三線建設，應該說從戰備的需要出發，有它的歷史意義，但是三線建設更重要的意義在于深刻改變了中國的工業布局，對于區域均衡發展和工業布局的優化有重要意義。因為當時西北和西南的工業布局，在第一個五年計劃時期就有一定的基礎，但是還沒有達到一定的高度，后來通過三線建設，西北、西南、中部的工業在這一時期有了長足的發展，建立起一批工業基地，這些工業基地到今天仍然具有重要的經濟意義、區域發展意義以及戰略意義，徹底改變了倚重沿海的工業布局，意義是極其重大的。當然，三線建設也有它的弊端，就是當時由于建設三線的前提是備戰，因此三線建設實際上不太強調效率，大量的人力、物力進入那些偏遠的地區，損失了一定的效率。

“狠抓備戰”仍然是“四五”計劃的重點，第四個五年計劃綱要中提出：“要狠抓備戰，集中力量建設戰備后方，建立不同水平、各有特點、各自為戰、大力協同的經濟協作區，初步建成我國獨立的、比較完整的工業體系”(汪海波，1998)。在20世紀70年代，我們的技術創新取得了世界矚目的成就，在很多領域取得了世界領先的科技成果，體現了當時的體制優勢?！八奈濉庇媱澨岢龅某醪浇ǔ芍袊蔼毩⒌?、比較完善的工業體系”的目標，應該說在一定程度上實現了。中國為這個獨立完整的工業體系的建立付出了很大的代價，但是終究建成了這個體系，這也為我國今天的國家競爭力和工業制造能力奠定了一定的基礎。

從工業管理體制調整的角度來說，到1970年，又開始了一場以向地方下放權力為中心內容的工業管理體制的大變動。這次工業管理體制的變動受到兩方面因素的影響。一是在戰備中，強調各地方都要建立獨立完整的國防工業體系；二是經濟建設中急于求成，盲目追求高指標、高速度的思想再度抬頭。20世紀70年代初期再度下放企業的力度是很大的。1970年3月，國務院擬定《關于國務院工業交通各部直屬企業下放地方管理的通知(草案)》，根據這一通知，中央各部將在1970年下放絕大部分直屬企業和事業單位給地方，只有極少數的大型或骨干企業由中央和地方共同領導，以中央為主，其余則大規模下放。同年中央還提出試行基本建設投資大包干，投資、設備、材料由地方統籌安排，調劑使用，結余歸地方，以支持地方“五小”企業的發展。地方的投資權限大幅增加。(17)國家經濟貿易委員會：《中國工業五十年·第五部·1966—1976.10》(上)，中國經濟出版社2000年版，第70頁。這個時期的亮點是大力發展地方“五小”企業，中國小企業的基礎就是在1966～1976年間慢慢形成的，包括農村的社隊企業，在那段時間得到迅猛發展。但是總體來說，這10年間經濟管理權力的下放，仍然走了1958～1960年的權限下放的老路子，局限于中央和地方權限劃分的變動，國家和企業之間的關系問題沒有得到深入解決，企業缺乏經營管理自主權的狀況并沒有得到改變，這個問題實際上一直到80年代都沒有得到徹底解決。

總體來說，1966～1976年這10年，包括“三五”和“四五”計劃這一段時期，以三線建設為代表的工業布局的調整、經濟管理權限的下放和經濟管理體制的探索、國家產業結構的調整以及國家科技實力的提升等，都具有重大的歷史意義，對于改變中國的工業布局，推進石油、電子、煤炭等基礎工業的發展，對于發展“五小”企業，對于推進中國的農田水利建設和農業機械化，等等，都起到了重要的作用。但是這一時期由于“左”的力量的干擾，使得經濟發展的質量和企業管理的效率受到很大的損失，值得深刻反思。

五、總結：傳統工業管理體制和社會主義公有制企業的特征及其歷史評價

綜上，本文對1949～1976年工業管理體制和國有企業制度的變遷進行了系統的梳理。對新中國成立以來的社會主義計劃經濟體制和工業管理體制的探索，要持一個基本的立場：我們不僅僅要看到傳統工業管理體制和社會主義公有制企業自身存在的局限，更要在歷史眼光的觀照下，通過國際比較的視角，看到這種傳統體制在中國工業化進程中的歷史價值和體制優勢。我們對中國工業管理體制和國有企業制度變革的研究，要始終貫穿著“歷史”的觀念，要“歷史地”、動態地看待這一變遷，把問題置于歷史動態發展的“過程”之中去看待，才能既看到它的客觀歷史淵源與歷史必然性，又能看到它的發展和演變的趨勢。從這個角度來講，“傳統體制”是一個必然要經歷的階段，但不是一個永遠的階段，而是一個必須被超越的階段。這句話包含著兩個基本含義：第一，它是必然要經歷的階段，具有歷史必然性，是后發大國必須經歷的制度選擇過程；第二，它是必須被超越的階段。超越這個歷史階段的前提，就是中國工業化的初級階段或者是啟動階段已經過去，在工業化的加速、高潮和接近完成的階段，國家與市場的關系、國家與企業的關系、中央和地方的關系等必須也必然發生深刻的變化，這是歷史的要求。實際上，從1949年到1976年，對傳統體制的反思、變革和探索在不斷發生著，沿著這個邏輯下去，在工業化階段發生歷史的變化之后，傳統體制也必然發生深刻的變革，這就是動態的、辯證的歷史觀。

傳統體制的目標函數是快速實現國家工業化，實現對發達國家的趕超，但是它也面臨著特殊的約束條件，就是在新中國成立初期，我國的工業基礎比較薄弱，資源短缺，資金匱乏，人力資本雖然規模大但平均素質低下，產業布局偏于沿海局部地區，這些約束條件很重要。在這種約束條件和目標函數下，最優解只有一個，就是要創造一種能夠最大限度動員一切資源、突破低水平均衡陷阱、集中一切力量來實現工業化的“超級國家工業體制”即“舉國體制”(王曙光和王丹莉，2018)，要有巨大的資源動員能力和國家控制力，可以迅速整合和動員一切資源(包括人力資源)，可以迅速達成政治共識，如此才能實現迅速工業化和趕超的目標。

這個傳統的“超級國家工業體制”的核心特征是：

第一，國家對一切資源，主要是對原材料(包括農業和礦產資源)和人力資本(包括技術資源和勞動力資源)實行嚴格的國家控制和統一調配，導致資源配置的超級國家化。

第二，國家對一切價格(原材料價格、人力資本價格和產品價格)進行嚴格的控制。

第三，工業生產計劃和企業行為受到國家的強大的支配，指令性計劃和非指令性計劃的適用范圍根據宏觀經濟發展狀況和資源稀缺程度以及行業性質而定。指令計劃不是不可以變的，而是要根據宏觀經濟增長的實際情況，以及各個行業的資源稀缺程度來定。實際上，1949～1976年的計劃在不斷調整、不斷變革，從而使中國的計劃呈現出一種“彈性的計劃特征”。

第四，在中央和地方關系方面，中央在工業化啟動時期和社會主義計劃經濟時期起到主導性作用，中央是計劃的主要制定者，資源的主要配置者，也是宏觀調控的主要實施者。中央和地方之間的關系的演變，體現為“收”和“放”的循環，這一循環的周期，取決于工業化的階段、宏觀經濟增長狀況、財政狀況、行業的性質以及國家的工業布局。

計劃經濟下工業管理體制的形成和演變的背后是地方和中央的博弈行為。地方總是在向中央爭取更多的政治資源和經濟資源，爭取更多的財政金融支持，爭取更多的計劃指標(原材料、企業建立和企業用工)，從而導致擴張沖動。中央允許地方的博弈和談判行為的道理在于，地方博弈實際上是計劃經濟下傳遞市場信息的一種手段，地方通過博弈行為向中央傳達了大量關于地方經濟發展供求的信息，從而有利于中央的正確的計劃決策。這是傳統工業體制下工業布局調整的基本依據。

地方和中央之間的矛盾，往往體現為“條條”(中央各部委)和“塊塊”(地方)的矛盾。工業生產中的跨行業產業鏈和供應鏈，要求各個“條條”必須有暢通的信息，隨時根據價格調整計劃；然而“條條”之間往往存在著信息障礙，這阻礙了跨行業產業鏈和供應鏈的順暢運作，從而導致企業作為微觀主體難以實現產出的最大化，也導致地方的工業生產難以實現地區產出的最大化。打破“條條”之間和“塊塊”之間的割據是實現經濟順利發展和工業化順利推進的核心，但在傳統體制下，“條條”之間和“塊塊”之間的割據是難以破除的?！皸l條”和“塊塊”在資源分配和計劃實施上產生了大量的矛盾，于是傳統體制的變革總是在“塊塊”與“條條”權力分配之間徘徊。

第五，預算軟約束是傳統體制下主要的體制特征。在預算軟約束下，地方總具有擴大投資的沖動，以實現更多的政治目標和經濟目標。地方的投資饑渴癥在傳統體制下具有兩面性作用：就積極的一面而言，有利于各個地區的比學趕超，有利于地區之間的競爭體制的形成，從而有利于實現工業化中的競爭體制；就消極的一面而言，地方投資饑渴癥導致地方投資規模的盲目擴張和投資效率的低下，是傳統體制下經濟周期波動的主要根源。(18)科爾內曾對社會主義經濟中這種長期存在的擴張沖動與投資饑渴進行過詳細的討論。參見[匈]亞諾什·科爾內：《短缺經濟學》(上卷)，經濟科學出版社1986年版，第197頁。

預算軟約束在企業層面體現為企業的投資沖動和投資饑渴癥，企業在擴張過程中總是要向主管部門爭取更多的資源以滿足擴張的內在沖動，而不關心企業的效率。因此，在傳統體制下，企業在技術創新層面雖然有時具有較高的效率，產生了較多的技術創新成果，然而總體而言，其勞動生產率卻難以大規模提高。預算軟約束和投資饑渴癥，導致企業關注規模擴張甚于關注技術進步和效率提升。但我們也不能否認在傳統體制下技術創新的優勢，這種體制的優勢在于可以通過大協作的方式來實現技術的大規模趕超，這種大協作可以打破地區界限、學科界限以及人事管理的各種障礙，實現人力資本的最大限度整合，這正是資本主義體制難以比擬的體制優勢。

第六，傳統體制下國有企業成為實現國家戰略的重要載體和工具，企業不再具有獨立的目標函數。在工業化啟動的時期，企業注重規模擴張是必然的，也是有利于快速工業化的，然而在工業化進入深度進展階段和騰飛階段時，效率的提升和技術進步成為比規模擴張更重要的目標函數。此時企業就需要更多考慮提升勞動生產率，而提高生產率意味著企業必須具有追求利潤的內在動機，這也就內在地要求在工業化的深度階段需要市場機制，因為只有在市場機制下，可以內在地產生一種壓力，使企業在競爭壓力下追求更高的生產率，從而在市場上可以獲得超額利潤，而沒有市場機制，則不會產生這種競爭壓力，也就不會產生企業追求高生產率的動機。

因此，要產生這種利潤動機，企業必須在一個較為完善的市場競爭環境下運作，且必須具備獨立的運營主體資格，自主經營、自負盈虧、自我發展、獨立運作。然而在傳統體制下，企業不具備獨立微觀主體的資格，不能自負盈虧、自主經營，這是傳統體制最深層的弊端所在。在工業化啟動時期這種弊端的消極后果體現得不夠明顯，然而到工業化加速時期，這種弊端的消極后果就更加明顯。

傳統體制下既然難以產生這種利潤動機，激勵機制就會缺失。傳統體制下的主要激勵機制就是政治動員，政治動員的前提是提高每個勞動者和企業經營者的政治覺悟，因此思想境界的提升和思想的統一在傳統體制下極為重要。抓革命和促生產是統一的關系。

群眾運動在早期工業化啟動時期具有特殊的重要意義。經濟趕超階段和工業化初期所動員的巨大勞動力和勞動熱情，是工業化啟動的前提條件。這與中國特殊的人力資本稟賦結構和特征有關。技術創新也得益于群眾運動，企業的技術革命往往是全員的技術創新，尤其是動員了普通工人的力量，這與最現代的企業創新機制不謀而合。“兩參一改三結合”不僅是一種政治表達，更是一種企業管理革新手段。

第七，傳統體制下必然出現“收—放—收”的治亂循環模式，“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”。其根源在于傳統體制下國家主導型資源配置模式、行政性宏觀調節模式以及公有制企業作為微觀主體缺乏獨立性。打破這種治亂循環，不能在計劃經濟體系內部解決，而只能靠市場化來解決。然而市場化的出現，并不是人的主觀意識的產物，而是一定歷史階段經濟發展的產物。因此我們可以看到，從50年代末期一直到80年代，都不斷出現收放治亂的循環，工業管理體制和國有企業制度也在“收”和“放”之間不斷調整，但這些調整僅僅具有“相機抉擇”的性質，屬于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的對癥式治療，而沒有根本解決治亂循環問題。

以上我們從不同角度系統總結和概括了傳統社會主義工業管理體制的七大核心特征。那么，這些體制特征的產生和演變是由什么決定的？筆者曾提出一個“后發大國工業化階段相關假說”，來對整個工業化過程中的中國工業管理體制的演變作出一個系統的邏輯一致的解釋(王曙光和王丹莉，2019)。這個假說簡單來說就是：后發大國的工業化進程和歷史發展階段，決定著整個國家的資源配置模式、宏觀調節模式和微觀主體獨立性這三個變量。換句話說，不同的發展模式和經濟運行模式，是與后發大國工業化的階段相關的。后發大國工業化意味著：第一，趕超；第二，快速工業化；第三，重工業化。而在工業化啟動時期、工業化加速時期、工業化基本完成時期，這三個不同的歷史階段決定著不同的經濟發展模式和動力機制，決定著國家的資源配置模式、宏觀調節模式，同時也決定著微觀主體獨立性的程度。在工業化的不同歷史階段，都要針對這個歷史階段的要求和目標，對體制進行適時的調整與變革，與時俱進是必然的選擇。這一方法論和立場前提，應該貫穿著整個中華人民共和國經濟史的研究，直到今天仍舊如此。