完善中國社區分類治理的總體思路和具體舉措

李紅娟 胡杰成

從社區分類治理的基本情況出發，創新不同類別社區治理模式和治理手段，對不同結構類型的社區居民提供個性化服務，針對不同類型社區的問題提供有針對性的解決路徑，實現社區服務的精準化。

一、總體思路

構建有效的社區分類治理的標準，即“如何分類”。社區分類治理首先要明確分類的標準和依據，才能針對不同的類別特征以及存在的問題，提供精準治理方案。社區分類治理，需圍繞不同人群的需求特征，以人為本提供相應的社區治理舉措。

找準分類治理的對象，即“治什么”。社區分類治理需要找準分類治理的對象，就是治理的客體是什么，即解決“治什么”的問題。要使社區分類治理實現與模式創新精準契合，著重把握社區自治和社區共治之間的邊界。對不同類型社區內的矛盾沖突等問題進行更為具體化、精細化的探究，則必須首先對城市社區進行分類研究，這樣，才有可能針對性地提出更契合社區實際的沖突解決方法或治理策略。

完善分類治理的路徑，即“如何治”。因地制宜、因異制宜、因人制宜，是社區分類治理的核心思想，針對不同地區、不同類型、不同人群特征的社區存在的重點突出問題，有針對性地進行治理。

二、具體舉措

(一)合理利用和整合社區治理資源

合理利用和整合社區治理資源，需要政府、社會組織以及市場多方位的合作與協同，從整體上統籌推進社區資源有效配置。通過對政府內外部功能進行整合，明確社區治理主體的權責邊界，形成社區治理主體優勢互補、功能疊加，治理結構完整、精簡的整體性治理體系，以更好地優化設計社區資源分配方案和提高社區資源利用效率。

明確社區治理主體地位和權責邊界。明確政府、社區組織、中介機構和其他社會組織的功能，理順政府和居委會的權利關系，自上而下明確社區“兩委”、社區自治組織與政府之間的權力和責任范圍。街道等政府部門明確職能定位，確立社區居委會自治的合法地位，正確處理政府與社區的合作關系，從直接干預變為間接引導，深化負面清單改革任務，不能將應由政府職責范圍內的行政性事務及社區資源能力無法承接的其他事務交由社區代辦或辦理。

整合社區資源，提高資源配置效率。充分挖掘社區內外資源，統籌和高效利用好社區資源。強化規劃設計，建立健全社區資源共享、成本分攤的制度體系，形成規范化約束。提高統籌安排。政府組織、引導和推動企業、社會資本進入社區，進行社區資源整合。借助社區統一服務平臺，將社區資源有效共享，整合政府、社區、社會各類資源，協調社區之間的資源，打破資源分配不均衡笊籬。

(二)提升農村社區公共服務供給能力

農村社區治理工作需要注重加強基礎公共服務供給保障，完善農村社區的治理服務供給短板，提高社區治理服務能力水平，完善社區治理的現代化信息服務體系，通過創新治理模式、典型示范，逐步建立符合農村農業實際發展特點和農村居民現實需要的農村社區治理路徑。加快和完善農村社區治理法律制度體系建設，加快城鄉社區統籌發展和社區治理一體化，使農村社區治理有法可依。通過法律制度建設，明確農村社區治理的主體權責和邊界，明確農村社區“誰治理”“治什么”“怎么治”，保障農村社區居民的合法權益。

健全農村社區社會治安防控體系，推動社會治安防控力量下沉，加強農村群防群治隊伍建設。深入開展農村基層掃黑除惡專項斗爭，依法加大對農村非法宗教、邪教活動打擊力度，嚴防境外滲透。搭建社區便民服務平臺，強化居民文化教育。探索“集體非農建設用地入市流轉”的土地開發利用新模式，推進集體股份合作公司經營模式多元化，促進農村社區集體經濟由單一“租賃型”向“投資型”“管理型”“服務型”經濟轉型發展。加快提高農村社區綜合服務設施覆蓋率，統籌利用好村級集體經濟收入、政府投入和社會資金，整合利用村級組織活動場所等現有設施和場地，綜合采取新建配套、改建擴建、資產劃轉、購置租賃等方式，加快推進農村社區綜合服務設施建設。加強農村社區公共服務綜合信息平臺建設。促進城鄉社區服務項目和服務標準有機銜接，切實推動城鄉社區基本公共服務均等化。

多措并舉提高社區治理水平。依托村民會議、村民代表會議、村民議事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。全面建立健全村務監督委員會，健全務實管用的村務監督機制。加強鄉村人民調解組織建設，建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處機制。建立道德激勵約束機制，積極發揮新鄉賢作用，提升農村社區德治水平。在實現農村社區自治組織與集體經濟組織多元化、信息化治理的同時，實現社區治理“自治、法治、德治”融合。

(三)促進城中村社區公共服務均等化

城中村社區治理不是簡單的社區事務管理和治安環境的優化，城中村許多問題的根源，來自于城鄉體制的隔閡、戶籍待遇的分離、收入分配的懸殊、權益保障的缺失、城鄉有別的科教文衛基礎保障等。其中，非戶籍人口特別是外來務工人員不能享受“同城待遇”“均等化待遇”是一個不容忽視的原因。通過改革體制機制、完善配套制度政策、提高均等化服務水平、優化生活環境及提高治安管理能力等，是當前破解城中村社區治理的突破口，也是創新流動人口管理和服務體制的重點。

加快推進外來人口公共服務待遇均等化。政府通過加大財政投入、創新社會管理機制，在教育、醫療、文化等公共服務領域逐步拉平、縮小戶籍人口與外來人口之間的差距，促進公共服務均等化。建立政府為主導、調動多種社會力量積極參與的“引導式服務”，讓流動人口享受“柔性管理”。在城中村流動人口聚居地建設農民工公寓和專門針對農民工的公共租賃房項目，完善圖書室、活動室、健身房和商業配套設施建設。創新社區管理工作模式，打破社區內不同人群間的隔閡，促進外來人口與本地社區居民深度融合。

提升回遷安置社區環境條件。從被安置村民的需求和利益出發，循序漸進地推進回遷安置社區的轉型發展，最大限度地維護社區的和諧穩定，促進安置村民真正適應和融入城市生活。一方面要加強對硬件設施的投入力度，另一方面要加強在人力方面的管理和投入。健全以個人為主、村集體補助、政府補貼的保障資金籌措機制，加強安置居民社會保障專項資金的監督管理，使安置居民能夠享受到附著在戶籍上的各項福利政策，包括教育、就業、醫療、養老等，促進安置居民在社會保障制度上的有效銜接。針對拆遷改造遺留問題導致的治理困境，從前期的拆遷改造到后期回遷治理都要履行好監督管理責任。優化社區服務，提高安置社區自治水平，逐步建立和完善黨組織領導下基層政府、社區自治組織、社會力量、社區居民共同參與的社區治理格局，不斷探索創新回遷安置社區的管理模式。

(四)健全商品房社區的物業管理制度

完善創新社區治理結構，改革社區物業管理制度。引導和培育社區自我管理，建立健全社區業主委員會、居委會、物業管理公司相關管理規章制度，明確居委會、業委會、物業管理公司三者之間的社區治理邊界，打造三委聯合協同治理格局。賦予業主委員會在前期物業管理中的主體地位，充分發揮業務委員會事前參與和監督權。完善物業管理市場化選用機制，破除開發商和物業公司建管合一的體制，鼓勵和扶持更多的專業物業公司參與社區治理。重建物業市場的競爭機制，營造良好的物業服務市場環境。

強化業主社區權益保護。商品房社區物業矛盾糾紛的根源和實質是侵害和剝奪業主享有的共有和共同管理權利權益。公共服務是政府的基本職責，在社區養老、保障、救濟、矯治等方面，應切實保障這些服務的覆蓋和遞送，并實現供給和需求的有效對接和匹配。以落實和保護業主共有物業產權為切入點和落實點，制止和糾正侵害業主共有資產資源的行為。創新物業費的收取和劃撥機制，完善業主委員會監督機制，強化業主的消費者和產權人主體地位。加強商品房社區管理信息和服務信息系統的標準化建設，通過市場化購買服務的方式，深度挖掘并合理利用相關大數據信息在社區治安、救助、交通管理等方面的價值。

(五)加快老舊社區基礎配套設施改造

老舊社區更新改造是一項系統性和綜合性工程，需要以品質化改造為目標，充分整合現有資源，做好頂層設計。重點從更新完善基礎設施配套和提升社區服務和管理兩個層面推進老舊社區治理現代化。提高對老舊小區改造的重視程度，加強宣傳引導作用，減少改造工作阻力，提高公民參與社區管理的意識。組織社區居民成立改造小組，收集意見，對改造方案進行公示，接受來自全社區的建議。政府對老舊社區的供電、供水、供暖、排水、排污、通信等基礎設施進行更換升級，完善老舊社區的系統配套工程。加快公共交通與公共停車場發展，通過加密老舊小區與車站之間、公交和地鐵之間的連接，合理配置地鐵站周邊的公共停車場和自行車存放點，緩解主城區和老舊小區停車難、停車亂問題。設立專門的社區改造小組，由專業人員利用專業知識對小區進行改造，并積極配合政府部門和物業公司的工作。

健全老舊社區更新的居民參與機制。堅持先自治后整治、一院一策，充分尊重居民意愿，以建立院委會、住委會、家委會等自治組織作為啟動改造的前置條件，著力推進安防設施、公用設施設備、公共環境等硬件改造和水、電、氣、雨污分流等專項功能性改造，建立物業管理、維修資金管理長效機制。培養建立社區規劃師隊伍，充分發揮社區規劃師在老舊社區更新規劃及實施中的作用。提升社區“亂象政治”和管理服務水平。在政府部門主導下，鼓勵社區居民、駐區單位、社會組織等多元參與，推行“街長制”“巷長制”，重點整治老舊社區違規占道、車輛亂停、違法建設、工地亂象、架空線纜等問題。在無物業管理的老舊社區依托社區居民委員會實行自治管理。設立專門的工作小組，配合和支持政府部門和物業管理公司的工作。提高社區電子政務建設，打造智慧社區。

(六)創新升級產業型社區服務配套體系

社區治理以產城融合為導向，進一步科學規劃用地，完善產業布局，實現產業與空間協調。明確片區功能，引領大片區、小聚集及適度混合的空間有機生長。加強公共設施布局及建設，實現產業與服務契合。深化人才體制機制改革創新，集聚創新人才，提升社區人口素質，激發產業社區活力，為產業園區企業發展提供智力支撐，引領產業園區向人文社區發展。加強園區景觀和人文規劃，實現產業與人文融合。

大力發展產業社區服務平臺載體，從產業園區的產業結構、產業布局、周邊環境以及相關產業特點等角度進行深入分析、科學策劃，制定產業社區規劃和產業導入標準，提高社區的人口導入規模及產業專業化密度，打造產業社區配套服務平臺載體，提高產業社區的人口密度。結合產業園區主導產業情況，根據研發設計、貿易采購、生產制造、倉儲物流、金融咨詢等產業鏈環節，可以發展研發設計服務、專業技術服務、商貿物流服務、金融租賃服務、專業商務服務、人力資源服務、綜合行政服務七類生產性服務業，相應地可以規劃建設科技研發社區、產品展銷平臺、創投服務中心、職業培訓中心等服務載體，通過不同的載體導入不同的社區治理方式，優化產業社區治理路徑，提高產業社區治理效能。

嘗試和探索“企業+物管”和“政府+企業”的治理方式來推動產業社區治理工作，更好地服務企業、企業人、居民。充分發揮企業在市場中的作用，貼近社區居民生活、工作、學習等的需求，利用社會組織、企業自身條件等，向產業社區居民提供多方面的服務和信息，帶動居民積極參與社區治理工作，盤活產業社區人才及資源等來治理社區。政府在產業社區規劃、建設和完善基礎設施，提供公共服務等方面發揮作用，對新建產業社區和原有產業園區加強改造升級規劃的力度，對產業園區基礎設施配套加大資金、人力、物力的投入。發揮社會組織專業服務能力，為企業和企業員工提供便捷、優質的行政服務，提升公共服務和質量，向產業社區延伸政府的行政服務。引入社區治理各方力量，充分發揮其專業化服務功能，促進產業社區公共設施、產業配套、社會服務體系不斷完善。另外，還可通過發揮企業聯盟、社區社會組織等作用，推動產業社區內部的居民自治。

(七)提升外國人集中的社區的綜合治理能力

外國人集中的國際社區治理作為中國社區分類治理的一個重要內容，其治理的成效不僅關系著社區中外居民的幸福指數，而且關聯到國際關系的維護與和諧發展。國際社區居民對社區專業化服務和社區融合需求更大，因此需要從創新社區治理服務模式、搭建外國人綜合服務平臺、充分發揮中介組織專業化服務作用等方面，提升外國人集中社區的綜合治理能力。

外國人集中社區治理面臨著與普通社區不同的問題，在國際社區治理環節中應該包含基礎部分和附加部分，即社區治理共同性和國際社區治理特殊性兩部分，例如將“外語文字突出”及“特色餐館、商鋪等數量”等內容納入“體系”建構中。優化服務質量，建立專業化的服務運作模式，提供以人為本的服務項目，樹立人文關懷的服務理念。增強社區居民的文化認同。提升社區教育水平，健全社區教育機制，豐富社區教育內容。建設中外居民“共享型”的國際化社區，推動中外人士的社區融合，實現中外文化融情，從而將國際化社區建設的紅利輻射所有居民，推動占絕大多數的本地居民文明化程度的提升。

搭建專業化融入服務平臺，以街道家庭綜合服務中心服務部為主體組建專業服務團隊，引進社會工作專業人才，逐步實現多元流動人口融合工作組織領導、方案策劃、活動開展、效果評估的專業化。充分發揮社會組織作用，重視社區中個人、組織、部門等各類社區資源的優點，通過引入各類社會組織，為社區外國人提供包括在華生存、工作、適應等主題的專業化服務，促進外國人融入所居住社區。