中央企業國有資產評估管理問題與對策探析

■張煒鈺

（中電科投資控股有限公司）

引 言

資產評估在國有企業改革發展中發揮著重要的價值門檻作用,是防止國有資產流失的關鍵環節。隨著國資監管的不斷深入，經濟行為與資產評估定價問題相伴產生，資產定價是否公允客觀直接關系到國有股東權益能否在交易中得到充分保障。如何進一步加強國有企業資產評估管理工作、切實保障國有權益，充分發揮資產評估的價值發現和價值監督功能，成為目前中央企業管理人員需要考慮的主要問題。

1 企業國有資產評估管理分析

1.1 管理制度分析

在20世紀八九十年代，并購浪潮涌現，資產評估機構作為客觀、獨立、公正的評定估算第三方應運而生。隨著改革開放和社會主義市場經濟的不斷發展，市場化程度逐漸加深，國有資產的結構布局發生了較大變化。國有企業混所有制改革、境外收購、員工股權激勵、收購非國有企業產權、非貨幣資產出資等經濟行為逐年遞增，方案設計愈發復雜，國有資產的價值判斷越來越重要。

為加強企業國有資產評估管理，我國陸續出臺了多項行政法規，1991年《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號）確立了我國資產評估工作的基本依據。此后，監管部門陸續出臺了多部政策性文件，如《企業國有資產評估管理暫行辦法》（國資委令第12號）、《關于加強企業國有資產評估管理工作有關問題的通知》（國資委產權〔2006〕274號）、《關于企業國有資產評估報告審核工作有關事項的通知》（國資產權〔2009〕941號）、《關于規范中央企業選聘評估機構工作的指導意見》（國資發產權〔2011〕68號）、《企業國有資產評估項目備案工作指引》（國資發產權〔2013〕64號）、《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委、財政部令第32號）等。通過多項制度與政策修訂，我國企業國有資產評估管理制度體系逐步搭建。

1.2 管理機制分析

隨著國家機關組織結構的逐步調整，資產評估管理機制發生較大改動，主要圍繞監管主體和監管模式兩個維度發生了變化。第一，從國有資產監管來看，監管主體已從國有資產管理局轉變為財政部、國資委雙主體分類監管機制，監管模式由申請核準制轉變為核準備案制。第二，從資產評估行業監管來看，監管主體已從政府監管轉變為政府與行業協會雙層監管，監管模式轉變為行政監管與自律監管有機結合。

在現行國資監管體系下，企業國有資產評估項目執行核準備案制。經國資委批準的經濟行為事項涉及的資產評估項目由國資委備案或核準，由國務院國資委所出資企業及其各級子企業批準的經濟行為事項所涉及的資產評估項目由中央企業負責備案。通過管理機制的調整，進一步落實了監管“放、管、服”總體原則，主管部門資產評估備案權限下放至中央企業，重心轉移到監督檢查與評估管理，提高了對央企集團的審核要求與備案責任。中央企業在國有資產評估備案工作過程中，需根據相關資產評估備案指導要求，從評估報告內容、評估報告形式、評估目的、評估方法和評估結論與經濟行為的適配性等多維度對資產評估報告進行綜合審核。

2 企業國有資產評估備案核準制的管理意義

對于中央企業來說，國有資產流轉涉及的十三類經濟行為需要進行資產評估，如：與產權變動相關的改制、合并分立解散、增資減資、產權轉讓等行為；與資產處置相關的資產轉讓、非貨幣資產出資、資產租賃等行為；與非國有單位相相關的收購非國有單位企業產權、接受非國有單位出資、抵債、置換等行為。實施企業國有資產評估備案責任制，要求中央企業肩負起企業國有資產的監督管理職責，承擔國有資產評估活動中的監督工作和所面臨的各種風險問題。

隨著主輔分離持續發展，產權多元化發展速度進一步加快，企業之間的重組并購進程不斷推進，國有資產整體流轉頻率以及流轉額度得到了明顯提升。在國有產權流轉環節中，資產評估作為經濟行為的定價參考依據發揮著重要作用，同時也成為防范國有資產流失的重要“防火墻”。為此，中央企業必須了解資產評估備案工作的責任和風險因素，通過制定科學規范的管理制度，進一步夯實基礎工作，增強對國資監管風險點的敏感性，貫徹落實國資監管各項規定，切實做好國有資產監督管理的“守門人”。

3 企業國有資產評估管理實務問題

我國資產評估服務屬于近幾年新誕生的服務行業，在當下實際發展過程中依然存在多種問題。立足于實務層面分析，中央企業在實施資產評估工作、推進備案管理過程中通常留有以下幾類問題：

一是所選評估機構不符合相關資質要求，整體執業水平存在較大差距。比如：某些評估報告當中存在不恰當的推卸責任表述、存在前后數據不一等低級錯誤；評估方法、評估參數、對比案例的選取不夠合理，導致評估結論與市場價值偏離較大等。

二是被評估單位干涉評估機構獨立執業，造成評估結果有失客觀公允。比如：被評估企業以及評估單位之間提前設置評估值，先定價、后評估；被評估企業干涉評估與專項審計的獨立判斷，故意調高或降低評估值等。

三是被評估單位缺乏評估備案意識，先經濟行為后評估、甚至不評估。比如：在產權轉讓、資產轉讓或資產出租等處置國有資產的經濟行為中，為提前鎖定意向方，企業先行簽訂交易協議，未經評估即鎖定意向價格，在一定程度上對國有資產定價依據不充分。

四是評估過程缺少有效監管，在評估備案管理中缺少有效的初審環節，審核責任全部積壓在央企集團總部，無法將責任分解落實到各級子企業。比如：子企業僅履行形式審核即報送央企集團評估備案，大量評估備案項目積壓在央企集團總部，由于總部機構人力有限，無法對每個項目做到實質審核，導致評估備案項目缺少嚴格審查，存在審查風險。

五是評估結果公示范圍過窄，未能充分發揮廣大員工的監督權力。比如：對于非商業敏感項目，企業對評估結果的公示范圍僅限于公司管理層，而非全體員工，限制了廣大員工發表意見的途徑，阻礙了獲取不同意見的渠道。

4 企業國有資產評估管理對策

4.1 加強中央企業資產評估管理制度建設，形成工作依據

資產評估是一項政策要求特別強，技術水平要求很高的綜合性領域。為了進一步加強資產評估的監督管理，提升評估備案審核質量，中央企業應該建立健全資產評估管理制度，明確工作細則要求，加強子企業評估項目監督檢查及工作指導。

目前，大部分中央企業為了落實國家資產評估政策，相繼設計了制度規范，而在實際操作中，部分子企業由于缺少專門人員和機構，缺乏制度指導、重視程度不夠，致使資產評估管理審核存在疏漏。因此中央企業應該跟緊國資監管改革風向標，強調政策引領，不斷優化完善企業內部制度，確保制度建設核心環節不掉隊。重點從以下方面著手：

一是所有三級以下單位資產評估備案需設置二級初審，將初步審核責任分解落實到各子企業，建立問責機制，做到有章可循、有跡可追。

二是在設置歸口管理部門基礎上，建立重大項目聯合審查機制，由財務、規劃、投資、資產、紀檢監察與法務等多個部門會審，從財務、投資、管理、法律等多個維度充分挖掘潛在風險，制定防范措施。

三是搭建公共信息平臺發布評估項目，增加信息透明度，建立評估機構公開投標選聘機制，對所有評估項目執行評估機構執業質量考評與動態調整機制，防控被評估單位與評估機構的利益輸送。

四是規范資產評估備案流程以及報告審核程序，充分發揮專家審核功能，擴大評估公示范圍，加強資產評估過程的監督管理。

4.2 強化業務培訓，提升評估管理隊伍綜合素質

優秀的專業隊伍是提升資產評估管理質量的關鍵，能夠有效預防各種違規問題的發生，避免資產評估管理工作環節缺失問題，保證監督工作的合理性。因此，中央企業應該結合當下資產評估管理質量參差不齊的實際情況，宣貫評估備案流程及審核要點、講解相關政策法規，以及合規性等內容的培訓等，提升評估管理隊伍的專業素養。同時通過積極利用資產評估行業優秀資源，組織各領域評估專家進行技術經驗分享，打造一支專業有素的國有企業資產評估管理隊伍，全方位提升國有企業資產評估管理水平。

4.3 進行全面檢查，保障資產評估獨立、客觀、公正

隨著國資委將資產評估管理備案相關權限下放，相關責任和風險也同時轉移到中央企業，為此需要各央企在資產評估管理過程中，適當分解相關責任和風險，進行有效下移，在二級單位和資產占有單位中對資產審核進行嚴格把關。央企集團應對資產評估報告初審及整個評估過程進行有效檢查，對重大資產評估項目進行事前報告、過程監督以及事后檢查等工作。在評估機構的選擇、評估水平、評估方法選擇、評估流程等方面是否存在違背職業規范以及評估準則的現象，檢查最終的審核報告是否滿足相關規定要求，保證資產評估的客觀性、獨立性和公正性，確保國有資產安全[1]。