財政赤字功能新認識及適度化路徑探討

中國財政科學研究院 白景明

2009～2020年，一般公共預算赤字額從9500億元增至3.76萬億元，增長了2.9倍，同期一般公共預算收入增長1.6倍。(1)本文數據若無特殊說明，均來自歷年《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》。2019年，赤字額占全國一般公共預算收入比重已達14.5%，其中，中央為20.5%，地方為9.2%。2020年一般公共預算赤字額已相當于2006年一般公共預算收入總額。短期內赤字規模如此急劇擴張可以說世所罕見。對此，人們普遍認為是反周期使然，風險不大，還可再加碼。但是，從理論和實踐兩個角度來看，赤字擴張都屬非常之舉。就前者而言，有編制預算應堅持黃金法則之說；就后者而言，各國特別是中國都出現過高速經濟增長時期赤字連年增長情況。當前我國的赤字增長就是在經濟增長率6%左右背景下形成的。顯然，赤字擴張絕非單純反周期所致，背后自有深層次原因。因此，現在有必要認真研究赤字規模為什么會不斷擴張這一問題。當前“十四五”即將開啟，對赤字擴張成因有一個全面清醒的認識，既有助于合理制定中長期財政規劃，也有助于理性運用赤字手段調控經濟運行、推動社會事業發展，更有助于管控財政風險。

認識財政赤字規模擴張成因應持系統性思維原則。也就是說解釋赤字成因要對赤字形成的全過程有完整了解，要從支出需求擴張的基本壓力入手分析問題。否則，極易陷入簡單強調某一因素的作用而忽略全局境地。目前，人們大多認為赤字擴張僅是為了逆周期調節，實際上就是陷入了“只見樹木不見森林”的境地。

一、赤字預算的編制

赤字預算簡單說就是支大于收的預算。了解赤字預算的編制首先應搞清楚什么是財政赤字。我國的財政赤字準確說是一般公共預算赤字。因為我國政府有一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算四本預算。《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)規定只有一般公共預算可以有赤字。財政赤字簡單說是財政收支差額，也被稱為硬赤字，但實際核定口徑比較復雜。我國目前的財政赤字額核定公式是：赤字額=支出總額-收入總額=(一般公共預算支出+補充預算穩定調節基金)-(一般公共預算收入+從其他預算調入資金+使用結轉結余資金)。可見，赤字額多少不僅與當期一般公共預算收入有關，還與結轉結余資金和其他預算收入有關。這實際上又表明以下三點。一是一般公共預算赤字是四本預算狀況的綜合反映。如果從其他預算調入一般公共預算的收入額多，則說明其他預算收支狀況較好；反之亦然。二是結轉結余資金增減直接影響當期赤字狀況。三是超收影響赤字。近年來，雖然一般公共預算收入增長率下行，但年年有超收，這又做大了預算穩定調節基金的盤子。預算穩定調節基金調入一般公共預算形成收入反過來又減緩了赤字增長壓力。例如，2020年，中央從預算穩定調節基金調入5300億元，中央財政赤字為2.78萬億元，前者占后者比重高達19%，實際上是減少了19%的赤字。

赤字預算的編制有特定制度安排。直白說，赤字多少要依規而定，不是想定多少就定多少。所謂依規就是要按照預算管理法規走固定程序，采用科學的方法，秉持合理的原則來核定。赤字額核定屬總預算管理范圍。一般公共預算總預算由收入預算和支出預算兩部分組成。收入預算是預算收入的預計數。一般公共預算收入包括稅收收入和非稅收入兩部分。稅收額多少主要決于經濟運行狀況和稅制兩大因素。非稅收入則主要取決于制度安排。編制收入預算首先要預測經濟增長率，以此為依據推算稅收總額。編制收入預算時還要分稅種預測收入，測算各稅種收入時還要考慮相關經濟指標情況，如物價變動率、產業結構狀況以及稅制改革取向等。支出預算要核定支出總額和各類支出預計限額數，所謂限額是指按既定支出標準原則上不得突破的數值。目前，我國支出預算主要是按功能分類編制。現行一般公共預算支出按功能分為33大類，其中，主體部分是24類，包括一般公共服務、教育、衛生、健康、社會保障和就業、節能環保、農林水事務等。可見，支出預算是給各類公共產品供給配置資金，支出總額反映的是對當期公共產品供給總量的資金配置，支出結構反映的是對當期公共產品供給結構的資金配置。支出預算編制的主要依據是經濟社會發展規劃、支出管理制度、宏觀政策取向以及執政理念等。顯然，與收入預算相比，支出預算主觀性強。具體講，就是更多地取決于基本制度安排，如各項法律要求；取決于政府是否要擴大公共產品供給規模、提升公共產品質量水平、調整公共產品供給結構，是否要實施逆周期調節政策。

概言之，財政收入多少取決于經濟運行勢態和收入制度兩個因素，且前者分量更重；財政支出多少取決于公共產品需求偏好和供給政策，前者具有持久剛性擴張特點，后者則具有持久彈性約束傾向。

可見，赤字預算是收入預算和支出預算不對稱的表現，背后的根本性因素是收入有限性和支出需求無限性之間的矛盾。具體講，就是收入的市場客觀約束和支出的主觀擴張偏好間的對立。

既然如此，分析我國赤字擴張的成因就應從收支矛盾入手展開，而不是從赤字擴張有沒有空間角度去研究問題。否則，就走入了隨意擴張赤字無害的認識誤區。

二、我國財政赤字額連年攀升的根本原因

從2009年起，我國實施新一輪積極的財政政策，其后財政赤字額連年攀升至2020年的3.76萬億元高位。據此，人們普遍認為赤字緣起刺激經濟增長，仿佛如果經濟增長率不下調，赤字就不會擴張了。其實不然。從統計數據看，改革開放至今四十多年只有4年沒有赤字，其中大部分年份經濟增長率在8%以上。1984年經濟增長率高達15.2%，系改革后最高值，當年赤字額為58億元。20世紀90年代，經濟增長率峰值是14.2%(1992年)，當年赤字額為258.8億元。21世紀頭十年，經濟增長率峰值是14.21%(2007年)，財政收入增長率高達32.4%(改革后最高值)，但仍有2000億元赤字。其后赤字額總體上持續攀升，2010年經濟增長率為10.6%，當年赤字額破萬億元。這說明財政赤字屬常態現象。當然，總體上看，經濟增長率低的年份赤字額大；反之，則少些。特別是近十年，經濟增長率下調至6%的水平，赤字額升至數萬億元。由此可見，赤字增長并非簡單由拉動經濟增長所致，背后有更深層次原因。

既然如此，什么是財政赤字發生的深層次原因？從學理角度看，赤字預算是一種制度安排，其內在邏輯是財政收支矛盾。財政收支中的收是為了支，而支出完全是制度安排，具體是公共產品供給制度的派生物，公共產品供給的數量和質量要求決定支出額度。當一個國家公共產品供給制度已定時，財政支出就具有剛性，無論收入狀況如何都必須保證既定的公共產品供給承諾。因此，即便是在公共產品供給水平不變的條件下，也會出現赤字預算，因為收入狀況不依支出需求而定。當公共產品供給要抬高水平時，政府就要調整收入籌措策略，就要在增加稅費和赤字預算兩個制度選項中做出選擇。因此，概言之，赤字的深層次原因首先是政府提供公共產品時產生的資金短缺。這種資金短缺大致有四種情況：一是預算收入總額滿足不了現行穩定性支出需求；二是公共福利制度發生重大變革抬高支出標準或擴大支出范圍導致支出需求擴張但預算收入不能相應擴張；三是公共產品供給結構沒有發生重大變化，因發生特殊事件(如戰爭)導致支出需求激增，但預算收入不能相應增加；四是在支出需求總額相對穩定條件下，預算收入大幅減少。第二次世界大戰后，歐洲高赤字國家的赤字主要是公共產品供給制度發生變動引起支出政策大幅調整所致。從各國實踐看，一般情況下，當預算收入增長較快時，支出需求增長更快，因為抬升公共福利水平需求無止境且隨意性強。在預算收入小幅增長或相對穩定條件下，支出需求仍會快速增長。政府為化解社會矛盾，往往會選擇赤字預算。我國情況更為復雜，改革開放后各個階段的赤字有特定成因。

20世紀80年代是改革啟動期，改革取向是打破高度集權的計劃經濟體制，加大市場調節力度。為此，中央向地方放權，允許多種經濟形式并存，改革經濟管理體制，開始引進外資。在這種背景下，財政既要維持計劃經濟體制運行所要求的支出，又要為市場取向性改革承擔成本，所以，當時基本建設支出占總支出比重年均高達26%，價格補貼支出占比升至11%，基本建設支出中有近60%投向工業部門。這實際上是維持計劃經濟體制運轉的支出，價格補貼支出成為當時支出中的第三大項，意在減緩市場取向性的價格改革帶來的震蕩，增強消費者應對計劃價格向市場價格轉變引起的價格上漲承受力。同時，企業虧損補貼占財政收入比重逐步上升，1989年高達20%，其重要成因是承擔國有企業走向市場的“學費”。這壓低了收入增長率。同期，教科文衛支出占總支出比重又從12.9%升至18.2%。這種新舊體制并存和社會發展雙重壓力使中國不得不走上赤字預算道路。此外，當時的分權化改革又強化了部門的收入籌措權，預算外資金收入占預算內資金收入的比重從53%升至94%，擠壓了預算收入增長空間，人為增強了赤字擴張壓力。因此，這段時間赤字額增長了2倍。可見，赤字的形成既有改革和發展成因，也有制度成因。但總體上看，當時的赤字預算主要是推動改革所致。

20世紀90年代是改革后財政赤字增長最快時期。1990～1999年，赤字額從146.4億元增至1743.5億元，增長了10.9倍。之所以如此，主要成因有以下三點。一是黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制后，市場化改革全面推開并向縱深推進，特別是價格雙軌制并為市場價單軌，同期固定資產投資規模在前五年急劇膨脹。這兩個因素強力推高物價。1992～1996年，消費物價年均增長率突破10%，其中，1993～1995年年均高達18.6%。高物價雖然抬高了財政收入增長率，但更抬高了支出增長率，1992～1996年赤字額凈增了1倍，步入500億元平臺。二是財政收入占國內生產總值(GDP)比重下滑至12%，1994～1996年三年甚至落到10%的水平。但支出需求剛性擴張勢態漸強，1994年推出的分稅制改革和稅制改革并不能快速緩解收支矛盾，只能靠增加赤字來解燃眉之急。三是實施積極的財政政策。1998年初，經濟增長顯現疲弱勢態，同時亞洲爆發金融危機并波及全球，引起總體外需下滑。為此，我國采取積極的財政政策擴大內需穩增長，當年調整預算增發1000億元長期國債，收入全部用于基礎設施建設，中央財政赤字由年初預算的460億元增至960億元。1999年再增發1200億元長期國債用于基礎設施建設和固定資產投資，同時調整收入分配政策，增支540多億元，惠及8400萬人。所以，赤字額激增至1743.5億元。至此，中國的赤字額步入千億元級平臺。

2000年，我國GDP突破10萬億元。2002年，黨的十六大召開，提出了全面建設小康社會的目標。2003年召開的黨的十六屆三中全會又提出五個統籌的發展模式，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然的發展、統籌國內發展和對外開放。由此，我國更加注重經濟和社會發展之間的平衡與互動，開始重構公共產品供給體系，把提升農村公共服務水平均衡和區域間公共服務水平列為工作重點。2003年，黨中央提出了科學發展觀這一重大戰略思想。2007年，黨的十七大把科學發展觀寫入黨章。科學發展觀強調，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續發展，根本方法是統籌兼顧。以此為依據，我國正式推進實施基本公共服務均等化戰略。因此，解決“三農”問題成為工作重點，提升城市民生保障水平也列為重點工程。在這一背景下，財政支出快速膨脹，2000～2010年年均增長率近18%，為改革后增長最快時期。當時財政收入狀況也是改革后的黃金期，年均增長率接近20%。盡管如此，赤字規模反而不斷擴張，中央財政赤字占GDP比重從20世紀90年代的不足2%升至2.5%。2009年赤字額高達9500億元，占當年財政收入比重約14%。2004～2008年年均為23%，從結構角度看，支出膨脹點是基本公共服務。2000～2006年，教科文衛事業費增長1.7倍，社會保障補助支出增長3倍，撫恤和社會福利救濟費增長3.2倍。2007～2010年，民生保障支出加速增長，其中，醫療衛生支出年均增長率將近34%，環境保護支出為30%，社會保障支出約為20%，農林水支出為33%。這說明當時財政收入高增長條件下的赤字膨脹主因是基本公共服務支出急劇膨脹。

2012年以后，中國特色社會主義建設進入新時代。此時，總體改革目標是實現國家治理體系和治理能力現代化，要化解的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。同時，經濟發展走高質量發展道路。

這些戰略安排歸根結底就是要抬升公共產品供給水平，并擴大公共產品供給規模。具體講，國家治理體系和治理能力現代化要求公共產品供給更加遵從公眾意志；化解社會主要矛盾要求調整公共產品供給結構，加大扶貧、社會保障和就業、醫療衛生等生存類公共產品供給投入；高質量經濟發展模式則要求加大節能環保、科學技術等投入。這必然形成財政支出需求快速擴張曲線。

正是在這種背景條件下，我國出現了支出擴張先導型財政赤字規模膨脹。2013年赤字額為1.2萬億元，2016年突破2萬億元，2020年突破3萬億元。2016年和2017年赤字率達3%，2020年在3.6%以上。從支出結構角度看，支出規模擴張重點主要是生存類公共產品支出和發展類公共產品支出，其中前者膨脹最快。例如，社會保障和就業支出2013～2018年從1.45萬億元增至2.7萬億元，占一般公共預算支出比重從10.3%升至12.2%。又如，醫療衛生與計劃生育2013～2018年從8279.9億元增至15699.7億元，占一般公共預算支出比重從6%升至7.1%。同期，節能環保支出也以超出總支出增長率1倍的速度增長，從3435億元增至6297億元。另一方面，當期重點發展類支出快速增長，保持超過總支出增長率的增長速度，如教育支出2013～2018年從22001億元增至32222億元，城鄉社區事務支出從11165億元增至22700億元。尤為突出的是2017年以后一些重點民生支出呈現跳躍式增長。2017年，財政對企業職工基本養老保險基金的補助增至4641億元，對城鄉居民基本醫療保險基金的補助增至3471億元，扶貧支出增至3429億元。2018年，這三項支出繼續擴張，分別增長14.1%、27.2%、49.5%。2019年，財政對社會保險基金的補貼又增至1.93萬億元，占一般公共預算支出的比重為9%；2020年，社會保險基金收入中財政補貼收入增至21628億元。中央財政補助地方專項扶貧資金增長18.9%，2020年該項資金增至1461億元，連續五年每年增加200億元。

有必要指出，上述重點民生項目的支出規模膨脹如此之快首先導源于制度取向，但非制度性因素也有不可逆的推動作用。其中最為突出的是人口因素。我國的人口狀況具有規模龐大和人口老齡化加速兩大特征。公共產品供給首先與人口狀況掛鉤。因為每個符合條件的人不管其繳納多少稅費都可享受平等的公共產品供給。我國有14億人口，單是義務教育在校生就突破2億人，基本醫療衛生要覆蓋所有人，貧困人口數千萬人，低保人員近7000萬人，如此等等。從結構上看，老齡人口已達2.7億人，預計未來5年將超過美國人口總數。這些因素使中國面臨著嚴峻的財政支出擴張壓力。社會保障和就業、醫療衛生兩項支出的急劇膨脹，是應對人口狀況的突出表現。這也意味著判斷支出擴張要尊重社會因素的客觀性。

與前三十年不同，2013年后財政運行的背景是經濟增長正處換擋期，經濟增長率從過去年均10%左右調整至當前6%左右。國內大體量產業擴張率下調，部分產業出現了產能過剩情況，如鋼鐵、化工、鋁業等，消費從排浪式增長轉為板塊輪動型增長，大體量增長動能如汽車、房地產、互聯網等出現階段性需求相對飽和。國際上貿易保護主義抬頭，發達經濟體和新興經濟體之間的競爭加劇，新興經濟體之間的市場競爭也在強化。因此，減稅降費成為歷史性必然選擇。與國外相比，我國的減稅降費強度大，2013～2017年累計3萬億元，2019年一年即達2萬億元，其中減稅額占當年稅收總額比重已超過10%。減稅降費作為制度性減收與經濟增長率下調帶來的市場性減收疊加在一起使財政收入增長率深度回調。這拉大了收支缺口，迫使赤字額急劇膨脹。換言之，剛性支出增長與收入下滑疊加在一起構成了赤字增長的強勁壓力。2009年以前，赤字增長率逐步趨緩關鍵因素是收入增長率能夠保持在兩位數。從目前情況看，歷史很難再現。2020年新冠肺炎疫情對國家經濟沖擊較大，第一季度經濟增長率為-6.8%，其后下降幅度雖有所收窄，但形勢依舊不容樂觀。與此相關聯，財政收入驟然萎縮，截至2020年8月，全國稅收下降7.6%。依此趨勢看，全年稅收負增長已成定局。但同時財政支出壓力反而增強，一方面生存類公共產品支出需求有增無減，另一方面經濟下滑帶來了新的反周期性支出需求增長，如就業扶持支出、政府投資支出等。這再度拉大了收支缺口，迫使赤字率升至3.6%以上。

綜上所述，可以得出以下三個基本結論。

第一，我國發生財政赤字的大部分年份都是經濟和財政收入高增長期。在經濟增長率超過10%、財政收入增長率超過20%的年份都有赤字。這充分說明中國的財政赤字有特殊性，屬于典型的支出超強擴張拉動型赤字。

第二，我國的財政赤字在不同經濟發展階段具有不同的調控功能。20世紀80年代是經濟起飛階段。此時財政赤字所起作用是助推經濟制度變革。20世紀90年代初中期和21世紀頭8年處于加速增長期。此時經濟過熱，財政赤字所起作用更多的是提升經濟發展平穩度。20世紀90年代末期和2009年以后的財政赤字所要發揮的作用之一是拉動經濟增長。概言之，在應對經濟周期方面，中國的財政赤字不是簡單的逆周期調節工具，而是深度把控經濟運行方向和節奏的政策工具。

第三，進入21世紀，中國的財政赤字明顯轉型。財政支出擴張針對的是確保基本公共服務擴圍提標。頭十年財政收入年均增速接近20%，使政府有資本不斷提升基本公共服務保障水平。2010年以后中國成為全球第二大經濟體，雖然財政收入增速下調至一位數，但增量規模大，如2018年一般公共預算收入增量相當于2000年全年一般公共預算收入總額。這使政府有能力持續推進基本公共服務均等化戰略，有能力調整支出結構加大扶貧、環保等支出。當經濟增速持續下調時，依然堅持擴大基本民生保障支出規模，赤字增量與這一規模擴張額度保持了高度協調性。這充分說明中國的財政赤字屬于公共福利擴張型赤字。從國際經驗看，這種赤字極具不可逆性，意味著中國今后的財政赤字規模勢必持續擴張。

三、關于未來財政赤字走勢的判斷

在歷經了四十多年的改革開放后，我國經濟社會發展格局發生了根本性變化。未來的財政運行使這一變化繼續深化。原有的改革思路和發展模式將更加激烈地撞擊現行財政制度安排，有促使財政赤字持續增加的態勢，這極有可能出現如下幾個因果鏈條。

第一，以人為本的發展模式要求基本公共服務支出增勢不減。黨的十八大提出“堅持以人為本、執政為民”。從我國的實際情況看，以人為本具體講就是要讓全體人民都能更好地享受到經濟增長收益，實現方式是強化政府再分配功能，提升基本公共服務水平，切實保障人民的生存權和發展權。目前，我國雖為全球第二大經濟體，但人均GDP剛到1萬美元，不僅遠低于發達經濟體，而且低于諸如俄羅斯、阿根廷等新興經濟體。如果2020年經濟負增長，人均GDP又會低于1萬美元。同時，人均基本公共服務保障支出更是低于發達經濟體乃至部分新興經濟體，因此，我國未來最艱巨的任務或者最迫切需要解決的問題是如何優化公共福利體系，進而堅定全國人民走中國特色社會主義道路的信心。然而要看到，提高14億人的基本公共服務水平是史無前例的難題。具體分析，財政支出勢必形成以下幾個擴張點。一是財政對社會保險基金補助支出將高速增長。21世紀初起我國進入老齡化社會，目前60歲以上人口已達2.7億人，其中1.7億人為65歲以上人口。未來五年老齡人口數將突破3億人，其后還將加速增長。我國屬于養老金替代率較高國家，且又建立了退休人員基礎養老金逐年增長機制。這些因素對養老保障構成了強勁支出增長壓力。近年來，一般公共預算支出中養老保障支出快速增長，2019年已突破1.8萬億元，年增加額近2000億元。從人口老齡化加速趨勢和養老保障制度情況看，2020年以后增加額應在2500億元以上。特別是降低企業養老保險繳費率之后，養老保障水平又不得降低，這實際上形成了新的收支缺口，要求加大一般公共預算對社會保險預算的補助力度。二是醫療衛生支出將高增長。保證14億人享受基本醫療和公共衛生服務是中國特色社會主義制度優越性的突出表現。這要求財政持續加大投入。2013～2018年，醫療衛生與計劃生育支出從8279.9億元增至15699.7億元，增幅90%，分別超出教育支出44個百分點、科技支出27個百分點、交通運輸支出72個百分點、社會保障和就業支出3個百分點。未來人口老齡化加速、公共衛生體系優化、醫療保障水平抬升和醫療保險繳費增速下調四大因素將迫使醫療衛生支出高速增長。近年來，財政對城鄉居民基本醫療保險基金的補助跳躍式增長，已近5000億元。今后增長強度不會減弱，因為在適齡人口數量增加的條件下保障水平還要提升。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，對我國公共衛生體系建設提出了更高要求。因此，未來一段時間內，公共衛生支出投入增長率將會高于近幾年8%的水平。三是教育、節能環保、扶貧等支出仍將持續擴張。截至目前，我國各類在校生2億多人(含學前教育)。從20世紀90年代起教育支出進入高增長時期，近十年年均增速超過8%，占GDP比重已達4%。未來我國青少年人口數增速會下調，但絕對數還會增加。2億多人的在校生人數短期內不會跌破。按占GDP比重4%推算，今后年度教育支出將在4萬億元以上。如果考慮到要加大學前教育和職業教育投入因素，未來五年教育支出要突破4.5萬億元。同時，節能環保壓力和扶貧壓力不會減弱。如按年均10%增速推算，未來五年兩項支出合計將突破1.5萬億元。總體看，未來五年上述幾項剛性必保支出之和將超過13萬億元。如果把城鄉社區事務、農林水、公共安全、交通運輸中與人的生存密切相關部分考慮進來，必保支出將超過25萬億元，如果再把國際形勢擠壓下的國防支出、經濟調控所需的投資支出、推動創新能力提升的科技支出等的增長率考慮進來，一般公共預算的支出需求基本盤將超過30萬億元。也就是說不管收入多少，30萬億元的支出屬必保支出。如果收入跟不上，必須靠發債融資彌補支出。

第二，財政收入增長乏力。2020年一般公共預算收入負增長已成定局。截至2020年8月，全國一般公共預算收入同比下降7.5%；其中，全國稅收收入同比下降7.6%，非稅收入同比下降7%；稅收收入中的增值稅下降15.2%，企業所得稅下降5.3%，國內消費稅下降5.7%。就此趨勢看，全年稅收同比將下降5%～7%。從國內外經濟運行格局和稅收政策取向看，與2019年同期相比，2021年稅收仍將負增長。因此，稅收總額基本盤將回落到15萬億元左右。未來五年，一般公共預算收入總額將呈低水平平穩運行勢態，不排除持續萎縮可能。原因主要有以下三點。一是稅制改革把增值稅和個人所得稅兩個主體稅種的收入增長制度空間大大壓縮。二是經濟增長下行壓力漸強將抑制總體稅源擴張，即使大宗商品價格深度下調后回到平穩上漲軌道，也不會大幅推高稅收增長率。因為產業結構轉變持續推進已改變了中國的稅收行業分布格局。三是政府行政事業性收費改革極大地規范了非稅收入制度。近年來，一般公共預算收入中的國有資本經營收入持續高增長，累計已達數萬億元。這實際上是國有企業留利充頂當期收入。但這些留利有限，加之后續留利增長后勁漸弱，由此可見，今后非稅收入增長空間將大大收縮。綜合來看，一般公共預算收入未來將在16萬億元左右，把從政府性基金預算、預算穩定調節基金和結轉結余調入收入考慮進來，一般公共預算收入總量將在18萬億元左右。據此并結合前面支出基本盤匡算，一般公共預算收支缺口將達7萬億元左右。

第三，赤字自循環壓力。所謂赤字自循環是指發債彌補赤字后，債務還本付息列入財政支出引起的增支反過來又形成赤字增加。我國為彌補赤字，發債產生的利息列入一般公共預算支出。從2009年起實行積極的財政政策至2020年已11年，此間財政赤字不斷增長，債務規模相應急劇擴張。我國彌補赤字的政府債務10年內品種占主導地位，還本付息壓力近年來漸增。因此，一般公共預算中支出債務付息比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2017年為23.6%，2018年為18%，分別超出當年支出總額增速16個和10個百分點。2019年，中央財政債務付息支出占中央本級支出的比重為13%，2020年已升至15%，支出絕對額達5399.4億元，在中央本級各項支出中排第二位。在付息支出規模擴張過程中，其他剛性支出又不能減少，只能靠增加赤字來解決，結果是債務規模和付息規模越來越大，形成赤字擴張自循環。

上述情況表明，未來我國赤字將呈長期化趨勢，如何管控赤字相應成為必須認真研究的重大問題。管控赤字涉及認識和操作兩大層面多個方面的問題。

在認識層面有兩個問題需要討論解決。

第一，如何看待赤字的性質。改革過程中我國學術界曾開展赤字有害還是有益的討論。實踐中，赤字常態化的客觀存在使人們不再擔心赤字會發生多大破壞作用，特別是當前經濟下行壓力增強，增加赤字反周期更成為主流觀點。從赤字的形成過程看，赤字本質上就是政府收入籌措的有償化，赤字越多，國家財政支出的債務化程度越高。可見，使用赤字解決支出問題理應慎重，其關鍵原因是有償化籌措政府收入人為加大了公共產品供給成本，實際上是加大了當代人和后代人的負擔。所以，不要把赤字看作是“良藥”，赤字只能說是困難時期的高成本解困手段。事實上，即便說赤字是“良藥”，是藥三分毒，最好不用藥。既然如此，采用赤字手段時，就要權衡利弊和承受力時間分布，尋求成本收益最大化之策。

第二，不要夸大赤字的作用。凱恩斯主義強調可運用赤字手段刺激經濟。這一觀點確實豐富了宏觀經濟學，但對經濟理論和決策理念的影響已顯現出過度化傾向，仿佛財政赤字可以力挽狂瀾快速拉動經濟增長，好像財政赤字就是為拉動經濟增長而生。其實不然。一個國家或一級財政赤字規模都不可能過大。從經濟增長拉動角度看，財政赤字形成的財政支出占總需求比重各國實踐上大多不會超過10%，大部分情況是在5%以內。由此看來，財政赤字只能說是小幅助推經濟增長。如果從結構角度分析問題，假如財政赤字派生的財政支出大部分是流向消費而不是投資，那么，經濟增長拉動力就更低。發達經濟體經濟增長率從20世紀末至今普遍低于3%，在赤字高峰期時赤字率普遍超過3%，同期年均經濟增長率反而低于2%。究其原因，主要是赤字規模持續擴張源于公共福利支出需求特別是社會保障支出需求擴張所致。我國的統計數據也表明，赤字增長率高的時期經濟增長率反而低。例如，2009～2020年赤字率波動性增長抬升至3%以上，但經濟增長率反而緩步下調，其主要原因也是赤字形成的支出大多流向消費。可見，凱恩斯主義提出的政策主張有效性同各個經濟流派的政策主張一樣，都是有限的。我們不能陷入凱恩斯主義不能自拔，否則，就會誤入長期運用財政赤字拉動經濟增長背負巨額債務難以回頭的“歧途”。換言之，我們一定要從財政的基本職能出發去認識財政赤字的功能，要看到財政歸根結底是公共產品供給的資金配置過程。財政赤字源于公共產品供給需要，調節經濟增長是派生作用，不可能成為主導作用。凱恩斯主義的政策主張是在公共福利制度改革尚未推進條件下提出的，只能說是應對工業化條件下的經濟波動的短期措施，沒有理由被奉為可長期堅持的金科玉律。

從操作層面看，可從如下三個方面入手管控赤字。

第一，優化一般公共預算和政府性基金預算的宏觀經濟調控功能定位。我國的預算體系包括四本功能各異的預算。《預算法》明確規定一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的預算且可以列赤字。關于政府性基金預算，《預算法》則規定是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算且該項預算須以收定支。這種功能定位實質上是要求一般公共預算以保障基本公共服務供給為首要任務兼顧反周期，或者說反周期可以體現在基本公共服務供給支出規模變動上，同時也要求政府性基金預算資金只能用于投資性支出。因此，一般公共支出預算赤字規模的變動首先依基本公共服務供給制度安排的需求而定。當經濟處于低迷狀態時，可以通過擴大基本公共服務供給、抬升供給標準來反周期。此時的赤字擴張本質上屬于公共福利改善，具有反推經濟增長作用。但任何一項公共福利水平一旦抬升都會居高不下。可見，如果把赤字擴張當作反周期的主要政策工具，最后勢必把財政支出推向無度擴張軌道。所以，在宏觀經濟調控方面，一般公共預算應定位在適度協同上。相比較而言，政府性基金預算可以更多地發揮反周期作用。首先，政府性基金預算支出的投資性支出具有需求擴張拉動率高的特征。因為投資前可通過購進原材料帶動上游產業發展后，再通過增加就業帶動消費擴張。其次，政府性基金預算支出規模變動彈性大。在經濟低迷時，可通過舉債融資超前發展拉動經濟增長。當前，大幅擴大專項債規模發展相關事業充分體現了這點。最后，政府性基金預算以收定支實際上比一般公共預算支出風險更低，更具內斂性。例如，當前擴大專項債規模發展項目，專項債要市場化發行，如果發不出去就不能發展項目且指標不結轉下年，這實際上就是一種風險控制機制，體現出政府性基金支出的內斂性。鑒于此，今后反周期調控經濟，應堅持主要依靠擴張政府性基金支出來拉動經濟增長，一般公共預算適度擴張刺激消費反推供給擴張的原則來定調財政政策。

第二，在預算編制環節明確列示赤字資金流向。目前，我國的赤字管理可以說相當粗放，突出表現在預算管理的相關法規中沒有明確規定赤字使用方向。《預算法》第三十四條規定，中央一般公共預算中必需的部分資金可以通過舉借國內外債務等方式籌措，其暗含的意思是可以列赤字，但未界定什么是必需的資金，具體到地方各級預算也只是說部分建設性資金可舉債融資，含義是可列赤字。但《預算法》通篇沒有解釋什么是財政赤字，更沒有說什么情況下可以列赤字。與之相對應，《中華人民共和國預算法實施條例》也就無從談起如何管理赤字。這種制度安排實際上表明赤字增長沒有明確的約束機制。必須看到，這不符合現代財政制度所強調的預算管理規范，理應改革。現在應該明確一個原則，即列赤字不違法但要說明理由、列示資金流向，否則就等于承認列赤字的隨意性。為此，今后列赤字應區分不同情況說明赤字成因，對支出不減但收入下降引起的赤字要具體說明收入下降程度和減收的理由；對支出增長收入下降或增量不夠引起的赤字，應具體說明支出增長的依據和結構。具體來講，就是要說明支出增長究竟是發生在部門預算上還是在政府預算上(如轉移支付增長)，這些增長究竟有哪些政策和制度變革依據。這實際上就是要通過講清資金流向來說明赤字的必要性和合理性。

第三，加強支出宏觀預測。《預算法》明確規定收支預測是各級預算編制的依據之一，但現狀是各級政府編制預算時往往重視收入預測輕視支出預測。因此，支出預算總是走不出基數加增長的“怪圈”。這使赤字額度的確定失去了具體支出核算基礎，因而也就無法向公眾解釋清楚赤字的成因和資金流向。長此以往，公共財政的公信力難免受影響。顯然，必須加強財政支出預測，做到這點應從支出總體格局變動分析。具體來講，就是要先從客觀因素約束出發對各類支出需求做出合理判斷，并以此為依據對支出總額和支出結構做出推斷。中央財政是總體支出政策的制定者和評價者。在這方面，中央財政應率先探索。我國即將進入“十四五”時期，總體來看，支出結構有必要做出戰略性調整。但這首先要以科學預測支出為依據，政策取向則居第二位。為此，中央財政應站位全局，并長期采用因素法對各項民生支出需求進行預測分析。例如，教育可選取適齡人口數、適齡人口區域分布、勞動力成本、教學設施維護價格等因素進行支出預測。又如，醫療衛生可選取人口總量、人口結構、各類疾病發生率、醫療費用價格、疾病發生區域分布等因素進行支出預測。其他類支出，如養老保障、環境保護、交通運輸、農林水事務等可依此模式開展支出預測。當這些類別支出預測做完后，就可找出支出總額變動底線，而這一底線恰好也是推測赤字變動的基本依據之一。總之，我們要通過加強支出預測來找尋赤字變動的必然性和客觀性，以避免盲目列赤字。