企業(yè)年金激勵(lì)政策與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制
——澳大利亞超級(jí)年金的經(jīng)驗(yàn)與啟示

山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院 李亞軍

基金項(xiàng)目：2020年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)一體化整合路徑與支持政策研究”(No.20BRK027)。

人口老齡化條件下，產(chǎn)出是養(yǎng)老金制度經(jīng)濟(jì)生存能力和財(cái)務(wù)可持續(xù)的中心議題(巴爾，2006)。養(yǎng)老金改革需要從促進(jìn)產(chǎn)出以抵消人口老齡化客觀沖擊角度考慮。微觀上需要提供繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，宏觀上建構(gòu)養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)的良性互動(dòng)和相互促進(jìn)機(jī)制。我國(guó)從20世紀(jì)90年代就確立了建立多支柱養(yǎng)老金體系的目標(biāo)，但20多年來(lái)第二支柱的企業(yè)年金發(fā)展并不理想，面臨參與率過(guò)低、覆蓋面擴(kuò)大趨勢(shì)減緩甚至停滯且難以惠及越來(lái)越多新就業(yè)形態(tài)人口的難題。這些難題反過(guò)來(lái)又制約了第一支柱養(yǎng)老金降費(fèi)和控制待遇水平的改革。因此，如何提高企業(yè)年金參與率和繳費(fèi)積累收益率，不僅涉及企業(yè)年金制度本身，而且關(guān)系到多層次養(yǎng)老保障體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

澳大利亞是養(yǎng)老金制度探索的先驅(qū)，長(zhǎng)期被認(rèn)為是開(kāi)創(chuàng)性社會(huì)實(shí)驗(yàn)的實(shí)驗(yàn)室(Hammond，1913)。1991年，澳大利亞通過(guò)《超級(jí)年金(擔(dān)保)法案》。由此，澳大利亞成為最早建立強(qiáng)制性企業(yè)年金(超級(jí)年金)制度的國(guó)家之一，也是將企業(yè)年金作為多支柱養(yǎng)老保障體系主體的國(guó)家之一。本文從強(qiáng)制繳費(fèi)策略、稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)，以及年金基金治理、投資、監(jiān)管機(jī)制等方面考察澳大利亞改革績(jī)效及存在的問(wèn)題，并為完善我國(guó)企業(yè)年金激勵(lì)政策和基金保值增值總結(jié)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、澳大利亞養(yǎng)老金體系與養(yǎng)老基金類(lèi)型

(一)“三支柱”養(yǎng)老金體系

澳大利亞的養(yǎng)老金體系分三個(gè)支柱。第一支柱為一般稅收融資的家計(jì)調(diào)查型公共養(yǎng)老金，待遇給付條件為居住至少滿(mǎn)10年、年齡至少66歲(按每?jī)赡晏岣?.5歲，到2023年7月1日提高到67歲為止)。待遇定額發(fā)放，目前全額水平分別為單身944.3澳元/兩周，夫妻若分別領(lǐng)取則每人711.8澳元/兩周、夫妻若聯(lián)合領(lǐng)取則1423.6澳元/兩周。(1)https://www.superguide.com.au/accessing-superannuation/age-pension-rates.2015年后家計(jì)調(diào)查采取按照公允規(guī)則(deeming rules)折算，當(dāng)公允資產(chǎn)價(jià)值低于下限時(shí)獲得全額養(yǎng)老金，當(dāng)高于上限時(shí)喪失資格。在上下限之間，隨著家計(jì)調(diào)查公允資產(chǎn)價(jià)值上升，待遇水平按比例削減。(2)澳大利亞社會(huì)服務(wù)部網(wǎng)站，https://www.servicesaustralia.gov.au/individuals/services/centrelink/age-pension/how-much-you-can-get/assets-test/assets#assetstestlimits。澳大利亞的第一支柱養(yǎng)老金是在老年人陷入困境情況下的目標(biāo)定位型養(yǎng)老救助制度，相對(duì)歐洲福利國(guó)家而言比較吝嗇，具體表現(xiàn)為待遇水平和實(shí)際覆蓋率較低。有學(xué)者測(cè)算，澳大利亞單身和夫妻聯(lián)合申領(lǐng)全額養(yǎng)老金待遇分別僅為男性平均工資的28%和41%，而且只有50%左右的老年人可以獲得全額待遇，25%左右的老年人可以獲得部分待遇，另外25%老年人因?yàn)槌^(guò)家計(jì)調(diào)查資產(chǎn)上限而失去資格(Agnew，2013)。第二支柱為強(qiáng)制超級(jí)年金(superannuation guarantee)。1991年通過(guò)的《超級(jí)年金(擔(dān)保)法案》，強(qiáng)制要求雇主為其超過(guò)一定收入水平的雇員向批準(zhǔn)設(shè)立職業(yè)養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)繳費(fèi)，并規(guī)定最初的費(fèi)率為工資的3%～4%，且要求在2002年前逐步將費(fèi)率提高到9%。該法案在2003年修訂后規(guī)定，費(fèi)率在2025年前進(jìn)一步提高到12%，但由于種種原因，2014年澳大利亞政府連續(xù)兩次暫時(shí)凍結(jié)了繳費(fèi)提高計(jì)劃，目前的費(fèi)率為9.5%(Coates et al.，2020)。此外，強(qiáng)制性超級(jí)年金并沒(méi)有強(qiáng)制雇員繳費(fèi)。第三支柱包括自愿性超級(jí)年金和其他個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。政府通過(guò)稅收優(yōu)惠激勵(lì)第二支柱和第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展。

(二)積累型養(yǎng)老基金類(lèi)型與發(fā)展現(xiàn)狀

超級(jí)年金基金按經(jīng)營(yíng)目標(biāo)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性?xún)深?lèi)。從覆蓋成員看，可以分為面向公司、行業(yè)、一般社會(huì)成員的基金和面向公共部門(mén)的基金。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)看，分為審慎監(jiān)管局(APRA)監(jiān)管的行業(yè)基金、公司基金、公共部門(mén)基金、零售基金、小型基金；稅務(wù)辦公室(ATO)監(jiān)管的自我管理基金。其中，前四類(lèi)為委托人超過(guò)4個(gè)的“大型基金”。除公共部門(mén)超級(jí)年金外，其他基金在建立時(shí)均允許雇主自由選擇類(lèi)型。行業(yè)基金最初只面向參加本行業(yè)聯(lián)合會(huì)的雇主，2005年以后立法允許雇主選擇向本行業(yè)外的基金繳費(fèi)，同時(shí)允許行業(yè)基金向非本行業(yè)雇主開(kāi)放；公司基金通常由一個(gè)或多個(gè)大型雇主面向自己雇員發(fā)起；公共部門(mén)基金發(fā)起人是聯(lián)邦、州和地區(qū)三級(jí)政府機(jī)構(gòu)或政府控股企業(yè)；零售基金是面向所有雇主的集合年金。零售基金是唯一一種營(yíng)利性基金，其他為非營(yíng)利性基金(見(jiàn)圖1)。除部分公共部門(mén)超級(jí)年金外，其他均采取繳費(fèi)積累制、市場(chǎng)化信托運(yùn)營(yíng)模式。

圖1 澳大利亞超級(jí)年金分類(lèi)

2009～2019年，超級(jí)年金基金總資產(chǎn)從10598億澳元增長(zhǎng)到28787億澳元，增長(zhǎng)了171.6%。截至2019年6月底，28787億澳元超級(jí)年金基金資產(chǎn)中，APRA和ATO監(jiān)管的基金總額分別為19248億澳元和7476億澳元，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管的公共部門(mén)私人養(yǎng)老基金和商業(yè)人壽保單余額資產(chǎn)分別為1855億澳元和1484億澳元。此外，基金數(shù)目從2009年的40.4萬(wàn)個(gè)上升到2019年的60.2萬(wàn)個(gè)?；饠?shù)目增長(zhǎng)主要來(lái)源是小型基金(SMSFs)，從399281個(gè)增加到599678個(gè)；而APRA監(jiān)管的基金數(shù)目從4486個(gè)下降到1967個(gè)，其中4個(gè)委托人以上的大型基金減少228個(gè)，小型基金減少2238個(gè)。(3)APRA,Annual Superannuation Bulletin, June 2019 (Issued 31 January 2020),P.6.大型和小型超級(jí)年金基金數(shù)目反向變化的原因是前者主要面向員工小于20人或營(yíng)業(yè)額不足1000萬(wàn)澳元的小微企業(yè)，(4)https://www.ato.gov.au/business/super-for-employers/paying-super-contributions/small-business-superannuation-clearing-house/.重點(diǎn)在擴(kuò)面；后者主要面向大中型企業(yè)，主要通過(guò)提高集中度增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

二、超級(jí)年金積累制度基礎(chǔ)與激勵(lì)政策

(一)制度基礎(chǔ)

1.工薪福利制度。

超級(jí)年金基金市場(chǎng)化投資的基礎(chǔ)是積累機(jī)制。作為福利體系和退休收入保障體系的重要組成部分，超級(jí)年金積累受這兩個(gè)體系的制度安排影響。澳大利亞作為自由福利體制國(guó)家，“意外”地建立了強(qiáng)制雇主繳費(fèi)的超級(jí)年金制度，這主要源于該國(guó)“工薪福利資本主義” 傳統(tǒng)。所謂工薪福利并非指基于工薪稅(費(fèi))建立養(yǎng)老保障體系，在這個(gè)意義上，澳大利亞與其他福利國(guó)家差異不大。澳大利亞的特色是該國(guó)傳統(tǒng)上將收入保障和社會(huì)保護(hù)作為“工資問(wèn)題”，而不是國(guó)家福利支出問(wèn)題。其表現(xiàn)為通過(guò)覆蓋廣泛且水平較高的最低工資制度，實(shí)現(xiàn)工資壓縮(wage compression)，使大多數(shù)人可以依靠工作獲得保障；通過(guò)工薪協(xié)議和仲裁制度將養(yǎng)老金改革作為工資制度的附屬物進(jìn)行。1986年，工薪仲裁制度開(kāi)始實(shí)行與收入掛鉤的雇主提供的計(jì)劃，形成了超級(jí)年金的雛形(卡斯?fàn)査梗?010)。1992年，通過(guò)憲法修正并不斷向所有工薪者擴(kuò)展，超級(jí)年金制度建立。工薪福利傳統(tǒng)是強(qiáng)制性超級(jí)年金制度立法通過(guò)的基礎(chǔ)。而超級(jí)年金的強(qiáng)制性則保證了較高繳費(fèi)率和覆蓋面擴(kuò)大，推動(dòng)了基金規(guī)模快速擴(kuò)張。

2.特殊的多支柱養(yǎng)老保障體系。

按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞是少數(shù)沒(méi)有強(qiáng)制繳費(fèi)(稅)型第一支柱的國(guó)家之一。這為第二支柱的超級(jí)年金留下了更大的繳費(fèi)空間。且澳大利亞第一支柱的公共養(yǎng)老金采取嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查規(guī)則以及相對(duì)吝嗇的待遇水平，使國(guó)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄需求更大。潛在的養(yǎng)老積累儲(chǔ)蓄需求為建立強(qiáng)制雇主繳費(fèi)的超級(jí)年金以及繳費(fèi)水平的提高提供了條件。

(二)激勵(lì)政策

1.稅收優(yōu)惠。

稅收優(yōu)惠是最普遍的養(yǎng)老金積累激勵(lì)政策，超級(jí)年金繳費(fèi)和投資收益按15%的優(yōu)惠所得稅率征收；超級(jí)年金積累賬戶(hù)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金賬戶(hù)(退休收入流)時(shí)，低于10萬(wàn)澳元的資產(chǎn)免稅，超出部分分為多個(gè)收入段征稅，其中最低段按15%優(yōu)惠稅率征收。此外，不同領(lǐng)取年齡和領(lǐng)取方式享受稅收優(yōu)惠程度也有差異(OECD，2018)?！?017～2018財(cái)年稅收統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的調(diào)查研究顯示，繳費(fèi)產(chǎn)生的稅收減免額(deductions)的平均值和中位值分別為14307澳元和15000澳元；養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取產(chǎn)生的稅收抵免額(offsets)的平均值和中位值分別為3151澳元和2630澳元；投資階段除個(gè)人稅收優(yōu)惠外，超級(jí)年金實(shí)體也享受一定的所得稅優(yōu)惠，2017～2018財(cái)年超級(jí)年金營(yíng)運(yùn)收益1937.4億澳元，其中518.3億澳元免征所得稅。(5)https://www.ato.gov.au/About-ATO/Research-and-statistics/In-detail/Taxation-statistics/Taxation-statistics-2017-18/.

2.對(duì)低收入者配比繳費(fèi)。

根據(jù)2003年《超級(jí)年金法案》第54條第(2)款，政府對(duì)參加超級(jí)年金計(jì)劃的低收入者給予配比繳費(fèi)激勵(lì)，該政策在2007年后擴(kuò)展到自雇者。政府給予配比繳費(fèi)的資格條件是71歲以下、不低于強(qiáng)制繳費(fèi)費(fèi)率、總收入低于門(mén)檻收入(2017～2018財(cái)年為不超過(guò)51813澳元)且來(lái)自就業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的收入不少于10%、擁有超級(jí)年金賬戶(hù)資產(chǎn)不超過(guò)門(mén)檻值(2017～2018財(cái)年為不超過(guò)160萬(wàn)澳元)。政府配比繳費(fèi)比率最高為50%，且免稅(OECD，2018)。截至2018年6月底，享受政府配比的繳費(fèi)人數(shù)為376398人，總金額為1.21億澳元。其中，享受一年配比繳費(fèi)的人數(shù)和金額分別占87.5%、86.2%，享受兩年及以上的人數(shù)和金額都很低(見(jiàn)表1)。這表明配比繳費(fèi)吸引和幫助了低收入者向超級(jí)年金計(jì)劃繳費(fèi)，同時(shí)也控制了財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

表1 政府超級(jí)年金配比繳費(fèi)情況

三、超級(jí)年金基金與資本市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系

(一)超級(jí)年金基金與資本市場(chǎng)

養(yǎng)老基金幾十年不用考慮流動(dòng)性問(wèn)題，是發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值和實(shí)施市場(chǎng)價(jià)值的本源性資金。養(yǎng)老基金一般委托養(yǎng)老金公司、投資公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。這些機(jī)構(gòu)投資者具有很強(qiáng)的低風(fēng)險(xiǎn)偏好，追求穩(wěn)定收益且換手率較低，有利于降低資本市場(chǎng)投機(jī)比率并將市場(chǎng)引向長(zhǎng)期價(jià)值投資理念。反過(guò)來(lái)，資本市場(chǎng)的健康發(fā)展也為養(yǎng)老基金保值增值提供了基礎(chǔ)。在養(yǎng)老基金和資本市場(chǎng)均發(fā)達(dá)的國(guó)家，養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了相互促進(jìn)和良性互動(dòng)。鄭秉文和孫守紀(jì)(2008)對(duì)澳大利亞、冰島和瑞士的實(shí)證研究顯示，實(shí)行強(qiáng)制性積累型養(yǎng)老基金的上述三個(gè)國(guó)家，其養(yǎng)老基金的發(fā)展深度(占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重)與股票市場(chǎng)規(guī)模、股票市場(chǎng)換手率存在顯著的協(xié)整關(guān)系或格蘭杰因果關(guān)系，澳大利亞養(yǎng)老基金和公共債券市場(chǎng)規(guī)模之間也存在顯著的格蘭杰因果關(guān)系。

超級(jí)年金基金與資本市場(chǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系也可以用居民持有的投資資產(chǎn)結(jié)構(gòu)反映。1995～2019年，澳大利亞居民持有的養(yǎng)老金資產(chǎn)從2952.8億澳元增加到3.27萬(wàn)億澳元，占金融市場(chǎng)價(jià)值的比例從77.1%提高到94.8%(見(jiàn)圖2)。如此規(guī)模的長(zhǎng)期價(jià)值型基金入市推動(dòng)了資本市場(chǎng)的健康發(fā)展。同時(shí)，居民持有養(yǎng)老金資產(chǎn)比例的上升也反映了資本市場(chǎng)保值增值能力對(duì)投資者的吸引力不斷增強(qiáng)。

圖2 1995～2019年澳大利亞居民持有超級(jí)年金基金資產(chǎn)占總投資資產(chǎn)的比例

資本市場(chǎng)的制度和政策也會(huì)影響超級(jí)年金計(jì)劃的結(jié)構(gòu)。理論和實(shí)踐都證明繳費(fèi)確定積累型基金與資本市場(chǎng)價(jià)值投資理念高度契合，因此在市場(chǎng)化投資競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展更快。1995～2019年，繳費(fèi)確定積累型超級(jí)年金基金從1978.6億澳元增加到2.67萬(wàn)億澳元，占金融市場(chǎng)價(jià)值的比例從51.6%提高到77.5%，而同期現(xiàn)收現(xiàn)付和混合型超級(jí)年金基金雖然從974.2億澳元增加到5942.1億澳元，但增長(zhǎng)率遠(yuǎn)低于繳費(fèi)確定積累型超級(jí)年金，占金融市場(chǎng)價(jià)值的比例從25.4%下降到17.2%。

(二)超級(jí)年金基金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

自1991年《超級(jí)年金(擔(dān)保)法案》實(shí)施以來(lái)，尤其是2003年重新修訂后，超級(jí)年金基金與資本市場(chǎng)相互依賴(lài)、相互促進(jìn)作用日趨明顯。一方面，澳大利亞超級(jí)年金制度的積累制、完全個(gè)人產(chǎn)權(quán)和私人基金管理特征，使超級(jí)年金基金成為資本市場(chǎng)重要的機(jī)構(gòu)投資來(lái)源。機(jī)構(gòu)投資者傾向于價(jià)值投資，有利于促進(jìn)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。2004～2019年，超級(jí)年金總資產(chǎn)從6139億澳元增長(zhǎng)到28787億澳元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例從71%提高到148%；凈資產(chǎn)從3084億澳元增長(zhǎng)到18717億澳元，占GDP的比例從36%提高到96%。另一方面，發(fā)育良好的資本市場(chǎng)、有效率的投資管理公司和適合的監(jiān)管與支持政策為超級(jí)年金保值增值提供了條件。2004年以來(lái)，除2008～2009年金融危機(jī)期間外，超級(jí)年金基金的投資收益率均為正值，絕大多數(shù)年份投資收益率遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(見(jiàn)表2)。

表2 2004～2019年澳大利亞超級(jí)年金基金資產(chǎn)積累情況

從全球視角看，澳大利亞是全球7大養(yǎng)老金市場(chǎng)之一。Willis Towers Watsons發(fā)布的《全球養(yǎng)老資產(chǎn)研究2019》(Global Pension Assets Study 2019)調(diào)查顯示，2018年，澳大利亞的養(yǎng)老金資產(chǎn)總額為1.866萬(wàn)億美元，約占全球的4.6%，僅次于美國(guó)、日本、英國(guó)，位列第四；養(yǎng)老金資產(chǎn)占當(dāng)年GDP的131%，僅次于荷蘭，位列第二。從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，2008～2018年澳大利亞養(yǎng)老金資產(chǎn)以本幣衡量的平均增長(zhǎng)率為9.9%，僅次于智利和墨西哥，位列第三；而以美元衡量的平均增速高達(dá)10.2%，位列被調(diào)查的22個(gè)主要養(yǎng)老金市場(chǎng)第一；澳大利亞養(yǎng)老金資產(chǎn)各項(xiàng)指標(biāo)排名都較2008年有所提高(見(jiàn)表3)。從上述比較分析可以看出，澳大利亞超級(jí)年金發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈現(xiàn)更強(qiáng)的良性互動(dòng)關(guān)系。

表3 2008年和2018年全球視角下澳大利亞養(yǎng)老基金資產(chǎn)與部分國(guó)家對(duì)比情況

四、澳大利亞超級(jí)年金治理與運(yùn)營(yíng)

(一)超級(jí)年金審慎人監(jiān)管框架與投資策略

任何養(yǎng)老基金的治理運(yùn)營(yíng)都與國(guó)家監(jiān)管政策密切相關(guān)。養(yǎng)老基金的監(jiān)管規(guī)則一般分為審慎人規(guī)則(prudent person rule)和資產(chǎn)組合數(shù)量合規(guī)規(guī)則(quantitative portfolio regulation)。審慎人規(guī)則是源于普通法系國(guó)家的一種信托投資方式，即受托人如同管理自己的資產(chǎn)一樣管理受托養(yǎng)老基金。審慎投資的邏輯是資產(chǎn)組合分散化和廣義資產(chǎn)負(fù)債匹配，風(fēng)險(xiǎn)收益管理的重點(diǎn)是養(yǎng)老基金資產(chǎn)本身。資產(chǎn)組合數(shù)量合規(guī)規(guī)則源于大陸法系，嚴(yán)格限制資產(chǎn)組合中特定資產(chǎn)的數(shù)量，審查特定資產(chǎn)配置比例的合規(guī)性。實(shí)證研究顯示，就養(yǎng)老金政策的關(guān)鍵目標(biāo)而言，審慎人規(guī)則更適合養(yǎng)老基金，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)，養(yǎng)老基金公司和管理養(yǎng)老基金的壽險(xiǎn)公司都應(yīng)實(shí)施審慎人規(guī)則(OECD，2007)。

在澳大利亞，盡管證券投資委員會(huì)、稅務(wù)辦公室也參與超級(jí)年金的監(jiān)督與規(guī)范工作，但審慎監(jiān)管局承擔(dān)了大部分的規(guī)范職責(zé)。稅務(wù)辦公室主要負(fù)責(zé)自我管理型超級(jí)年金監(jiān)管。審慎監(jiān)管局與證券投資委員會(huì)、稅務(wù)辦公室簽署諒解備忘錄，并定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，形成制度化的監(jiān)管信息共享機(jī)制，降低監(jiān)管重復(fù)及合規(guī)成本。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)《超級(jí)年金(監(jiān)管)法案》的審慎人規(guī)則監(jiān)管超級(jí)年金主體的治理和運(yùn)營(yíng)，長(zhǎng)期投資機(jī)構(gòu)一般會(huì)將審慎人規(guī)則與廣義資產(chǎn)負(fù)債管理一并使用。

(二)超級(jí)年金基金治理

《超級(jí)年金(監(jiān)管)法案》規(guī)定成立公募基金或?qū)嶓w必須符合審慎監(jiān)管局規(guī)定的“核準(zhǔn)受托人”(registrable superannuation entity，RSE)標(biāo)準(zhǔn)。除自我管理型超級(jí)年金、退休儲(chǔ)蓄賬戶(hù)(retirement saving accounts，RSAs)外，所有管理超級(jí)年金的實(shí)體和部分公共部門(mén)超級(jí)年金計(jì)劃必須設(shè)立信托治理基金，以實(shí)現(xiàn)提供退休待遇這一超級(jí)年金唯一或第一位目標(biāo)。

《審慎治理標(biāo)準(zhǔn)》(Prudential Standard Governance)對(duì)超級(jí)年金基金信托治理進(jìn)行了具體規(guī)范。根據(jù)最新《審慎治理標(biāo)準(zhǔn)SPS 500》，受托人要遵守責(zé)任機(jī)制、獨(dú)立性、受托委員更新、專(zhuān)業(yè)、勤奮、審慎、透明、全面監(jiān)管的準(zhǔn)則?！秾徤髦卫順?biāo)準(zhǔn)SPS 500》要求超級(jí)年金基金實(shí)體必須達(dá)到最低的適合標(biāo)準(zhǔn)、具備充足的資源、風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、完善的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)、服務(wù)外包系統(tǒng)及審慎監(jiān)管局要求的其他標(biāo)準(zhǔn)。超級(jí)年金基金的治理架構(gòu)包括受托委員會(huì)(該機(jī)構(gòu)中雇主和雇員代表數(shù)量一樣，為保證決策審慎性，至少要有1名獨(dú)立董事)、高級(jí)管理人員、審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等。

(三)超級(jí)年金資產(chǎn)配置

養(yǎng)老金計(jì)劃投資決策的操作層面表現(xiàn)為基金資產(chǎn)在各類(lèi)可投資資產(chǎn)之間的配置。在審慎人規(guī)則下，超級(jí)年金資產(chǎn)配置以選擇最優(yōu)資產(chǎn)組合為目標(biāo)，實(shí)行戰(zhàn)略性資產(chǎn)配置。即從長(zhǎng)期考慮，根據(jù)計(jì)劃發(fā)起人的風(fēng)險(xiǎn)容忍度設(shè)置股票、債券、現(xiàn)金等資產(chǎn)的占比，采取有效戰(zhàn)術(shù)，提高基金收益。在治理和運(yùn)營(yíng)中表現(xiàn)為對(duì)長(zhǎng)期適宜資產(chǎn)配置決策定期進(jìn)行連續(xù)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，并隨著計(jì)劃發(fā)起人和資本市場(chǎng)情況變化進(jìn)行修正。

超級(jí)年金基金投資機(jī)構(gòu)采取積極的投資策略，它們以追求投資收益率為主要目標(biāo)，以流動(dòng)性和安全性為控制風(fēng)險(xiǎn)的保障目標(biāo)。超級(jí)年金資產(chǎn)配置的戰(zhàn)略性體現(xiàn)為以下五個(gè)特點(diǎn)。第一，高收益資產(chǎn)占比較大。2019年國(guó)內(nèi)外股票和國(guó)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)占比分別為46.8%、8.5%，較高的權(quán)益類(lèi)資產(chǎn)配置比例為實(shí)現(xiàn)基金高收益率奠定了基礎(chǔ)。第二，適度保持流動(dòng)性資產(chǎn)。2019年現(xiàn)金和固定收益資產(chǎn)占比分別為9.8%、21.6%，較低的流動(dòng)資產(chǎn)配置要求有利于提高基金總體收益率。第三，將一定比例資金配置到基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)沖基金等另類(lèi)資產(chǎn)，分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利。第四，在國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)配置資產(chǎn)。2019年國(guó)外資產(chǎn)配置比例為33.3%，這既有利于克服國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)規(guī)模不足問(wèn)題，也可以盡可能分散風(fēng)險(xiǎn)，避免或降低資本市場(chǎng)波動(dòng)造成的損失，分享世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。第五，資產(chǎn)配置的動(dòng)態(tài)性。流動(dòng)性資產(chǎn)由現(xiàn)金、國(guó)內(nèi)外固定收益資產(chǎn)組成，該類(lèi)資產(chǎn)的配置由2008年的24.9%上升到2019年的31.4%；國(guó)內(nèi)資產(chǎn)配置則由2008年的71.6%下降到2019年的66.5%(見(jiàn)表4)。

表4 2008年和2019年超級(jí)年金資產(chǎn)配置情況 單位：%

從國(guó)際比較看，澳大利亞養(yǎng)老基金中權(quán)益類(lèi)資產(chǎn)配置戰(zhàn)略相對(duì)積極。第一，具有高收益、高風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)益類(lèi)資產(chǎn)和其他資產(chǎn)占比相對(duì)較高。權(quán)益類(lèi)資產(chǎn)占43.7%，位列參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家第三，比參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家平均水平高21個(gè)百分點(diǎn)；其他資產(chǎn)(包括貸款、土地和建筑物、未分配保險(xiǎn)合同、對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金、結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品、其他共同基金)占28.1%，位列參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家第八，比參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家平均水平高13個(gè)百分點(diǎn)。第二，票據(jù)和債券類(lèi)資產(chǎn)僅占14.6%，僅高于波蘭，位列參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家倒數(shù)第二，比參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家平均水平低30個(gè)百分點(diǎn)。第三，澳大利亞將持有現(xiàn)金而非傳統(tǒng)的債券作為保持待遇給付流動(dòng)性的主要工具。2018年現(xiàn)金和存款占資產(chǎn)總額的13.7%，位列參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家第二，比參與統(tǒng)計(jì)的OECD國(guó)家平均水平高6個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)圖3)。

圖3 部分國(guó)家養(yǎng)老基金資產(chǎn)配置情況(2018年或以前數(shù)據(jù))

(四)超級(jí)年金運(yùn)營(yíng)績(jī)效

1.投資收益。

超級(jí)年金的投資收益績(jī)效總體上比較理想。2008～2019年，除2008～2009年金融危機(jī)導(dǎo)致虧損外，其他年度收益率均為正，而且有8個(gè)年度的收益率高于7%，遠(yuǎn)高于通貨膨脹和GDP的增速。從長(zhǎng)期看，雖然金融危機(jī)導(dǎo)致2008～2012年五年平均收益率持續(xù)下降，并在2012年降為-0.8%，但由于從2010年已經(jīng)開(kāi)始贏利，因此2012年后五年和十年平均收益率呈上升趨勢(shì)。截至2019年6月底，超級(jí)年金基金的五年和十年平均投資收益率分別高達(dá)7.3%、7.9%，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老基金保值增值的目標(biāo)(見(jiàn)表5)。

表5 2008～2019年澳大利亞超級(jí)年金超期投資收益情況

由于風(fēng)險(xiǎn)和收益之間存在顯著正相關(guān)性，因此絕大多數(shù)學(xué)者采用的指標(biāo)總是將風(fēng)險(xiǎn)和收益聯(lián)系起來(lái)考慮風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的收益。夏普指數(shù)是常用的一種指標(biāo)，是資產(chǎn)組合的平均超額收益(即投資收益率超過(guò)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)國(guó)債收益率的部分)與資產(chǎn)組合的標(biāo)準(zhǔn)差之比，并反映單位風(fēng)險(xiǎn)所獲得的超額回報(bào)。如表5所示，審慎人投資策略獲得了較高的超額風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)。以2019年的五年夏普指數(shù)為例，該年度指數(shù)為2.70，這意味著資產(chǎn)組合的投資績(jī)效高于國(guó)債，承受1單位風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)取得270個(gè)基準(zhǔn)點(diǎn)的超額收益。近年來(lái)，超級(jí)年金投資的夏普指數(shù)呈現(xiàn)不斷提高趨勢(shì)。例如，2014～2019年，超級(jí)年金的五年平均收益率比同期限國(guó)債收益率高5.38～7.21個(gè)百分點(diǎn)，推動(dòng)夏普指數(shù)從1.17提高到2.70。因此，從風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后收益看，超級(jí)年金基金投資策略較好地實(shí)現(xiàn)了收益和風(fēng)險(xiǎn)平衡，使繳費(fèi)積累能夠在可控風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果。

2.運(yùn)營(yíng)成本。

在APRA規(guī)定的范圍內(nèi)，超級(jí)年金的管理費(fèi)從基金中提取。廣義上運(yùn)營(yíng)成本包括行政管理費(fèi)用、運(yùn)行費(fèi)用和投資費(fèi)用。行政管理費(fèi)用指受托實(shí)體自身提供服務(wù)產(chǎn)生的成本；運(yùn)行費(fèi)用指基金運(yùn)行中咨詢(xún)費(fèi)、退出管理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、外包服務(wù)費(fèi)以及宣傳營(yíng)銷(xiāo)等費(fèi)用；投資費(fèi)用指在基金中抽提的用于市場(chǎng)投資的費(fèi)用。2019年，委托人超過(guò)4個(gè)的超級(jí)年金基金的三項(xiàng)費(fèi)用分別為38億澳元、18億澳元和30億澳元。從費(fèi)用負(fù)擔(dān)看，共收取費(fèi)用88.5億澳元，絕大部分是向雇主收取或由基金儲(chǔ)備承擔(dān)，占比分別為90.68%和7.81%；從費(fèi)用流向看，約57億澳元用于購(gòu)買(mǎi)外部服務(wù)或服務(wù)外包，20億澳元用于內(nèi)部服務(wù)。(6)APRA, Annual Superannuation Bulletin, June 2019 (Issued 31 January 2020), PP.14-15.

超級(jí)年金是積累型個(gè)人賬戶(hù)制度。高昂的運(yùn)營(yíng)成本是個(gè)人賬戶(hù)制受到的重要詬病。自超級(jí)年金建立起，各類(lèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體就不斷尋求各種方法控制和降低運(yùn)營(yíng)成本。2004～2019年，委托人超過(guò)4個(gè)的超級(jí)年金基金運(yùn)營(yíng)成本總體呈下降趨勢(shì)，從占總資產(chǎn)的0.96%下降到0.60%。主要原因是基金合并和資金規(guī)模擴(kuò)大產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并由此帶來(lái)行政管理與運(yùn)行費(fèi)用的下降。投資費(fèi)用占總資產(chǎn)的比率變化較少，在0.23%～0.27%之間波動(dòng)，主要原因是該費(fèi)用主要取決于資產(chǎn)規(guī)模，而不是投資收益(見(jiàn)圖4)。

圖4 2004～2019年澳大利亞大型超級(jí)年金基金行政管理與運(yùn)行費(fèi)用、投資費(fèi)用占總資產(chǎn)比例

五、超級(jí)年金基金市場(chǎng)化投資存在的問(wèn)題

(一)提前領(lǐng)取

從超級(jí)年金支柱本身看，領(lǐng)取時(shí)間越晚、積累和投資時(shí)間越長(zhǎng)，個(gè)人收益越大。但由于公共養(yǎng)老金制度與超級(jí)年金制度協(xié)同性不足，導(dǎo)致低收入者在退休前領(lǐng)取超級(jí)年金待遇成為理性選擇。公共養(yǎng)老金是家計(jì)調(diào)查型制度，超級(jí)年金待遇被列入調(diào)查資產(chǎn)范疇，會(huì)影響公共養(yǎng)老金待遇資格及待遇水平。目前，超級(jí)年金最低領(lǐng)取年齡為55歲，而公共養(yǎng)老金為66歲。對(duì)低收入者而言，理性選擇是55歲領(lǐng)取，并盡可能用于退休前11年的消費(fèi)，從而提高退休后領(lǐng)取公共養(yǎng)老金待遇的機(jī)會(huì)和水平。雖然2024年超級(jí)年金最低領(lǐng)取年齡將提高到60歲，但退休年齡也將提高到67歲，仍然有7年的時(shí)間差。在公共養(yǎng)老金家計(jì)調(diào)查條件下，只要有領(lǐng)取時(shí)間差，必然存在激勵(lì)提前領(lǐng)取超級(jí)年金的扭曲機(jī)制，進(jìn)而削弱超級(jí)年金補(bǔ)充公共養(yǎng)老金制度、保障老年人退休收入的目標(biāo)。

(二)無(wú)意多賬戶(hù)與丟失賬戶(hù)

作為市場(chǎng)化投資基金，將繳費(fèi)集中于一個(gè)賬戶(hù)有利于提高收益，降低管理費(fèi)用。但由于《超級(jí)年金(擔(dān)保)法案》錨定的是雇主而非雇員本身，雇主考慮的是依法建立或參加一個(gè)超級(jí)年金，并為其繳費(fèi)，不太關(guān)注所有權(quán)屬于個(gè)人的賬戶(hù)。當(dāng)個(gè)人更換工作時(shí)，企業(yè)傾向新建一個(gè)賬戶(hù)而非轉(zhuǎn)移合并舊賬戶(hù)，因此出現(xiàn)了大量雇員無(wú)意識(shí)持有多個(gè)賬戶(hù)的現(xiàn)象(見(jiàn)圖5)。無(wú)意多賬戶(hù)不僅會(huì)降低超級(jí)年金賬戶(hù)基金的投資效率(隱性成本)，而且還會(huì)帶來(lái)額外保險(xiǎn)費(fèi)和管理費(fèi)用支出(顯性成本)。根據(jù)澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)研究顯示，2017年約1000萬(wàn)個(gè)賬戶(hù)屬于無(wú)意多賬戶(hù)，約占賬戶(hù)總數(shù)的1/3。生產(chǎn)力委員會(huì)的測(cè)算結(jié)果顯示，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)一個(gè)典型全職工人而言，持有多個(gè)賬戶(hù)可能侵蝕其退休賬戶(hù)終生資產(chǎn)的6%(約5.1萬(wàn)澳元)。更糟糕的是，收入越低，被侵蝕的概率和程度越高。從全國(guó)看，持有多個(gè)賬戶(hù)還會(huì)產(chǎn)生19億澳元的額外保險(xiǎn)費(fèi)和6.9億澳元的行政管理費(fèi)。因此，2017年全國(guó)無(wú)意多賬戶(hù)問(wèn)題帶來(lái)的額外成本高達(dá)26億澳元(Australian Government Productivity Commission，2018)。

圖5 澳大利亞擁有不同數(shù)目超級(jí)年金賬戶(hù)的人數(shù)占比(2018年6月)

與無(wú)意多賬戶(hù)現(xiàn)象有相同的制度原因，丟失賬戶(hù)(lost account)也是超級(jí)年金投資和管理存在的難題。所謂丟失賬戶(hù)指長(zhǎng)期不活動(dòng)(1年及以上)和失去聯(lián)系的超級(jí)年金賬戶(hù)。一旦被認(rèn)定為丟失賬戶(hù)，其資金將從投資轉(zhuǎn)向“合格展期基金”(eligible rollover fund，ERF)。簡(jiǎn)化賬戶(hù)改革以來(lái)，丟失賬戶(hù)數(shù)目已經(jīng)大幅下降，但總金額呈上升趨勢(shì)。2015～2019年，隨著基金總規(guī)模的擴(kuò)張，大型超級(jí)年金基金丟失賬戶(hù)的金額也相應(yīng)上升，從77.26億澳元上升到91.28億澳元；但同期丟失賬戶(hù)數(shù)目從63.8萬(wàn)個(gè)下降到32萬(wàn)個(gè)(見(jiàn)圖6)。

圖6 2015～2019年澳大利亞大型超級(jí)年金基金丟失賬戶(hù)情況

從2019年6月數(shù)據(jù)看，超級(jí)年金丟失賬戶(hù)占比為1.21%，資產(chǎn)金額占比為0.45%，損失并不大。生產(chǎn)力委員會(huì)估計(jì)2017年丟失賬戶(hù)的投資隱性損失和顯性成本約為1.51億澳元(Australia Government Productivity Commission，2018)。但這些損失大多由流動(dòng)性強(qiáng)、剛參加工作者和低收入者承擔(dān)。根據(jù)2019年6月的統(tǒng)計(jì)，上述群體參加的主要計(jì)劃為行業(yè)基金和零售基金，而這兩類(lèi)基金丟失賬戶(hù)數(shù)目占比分別為34.69%和55.94%，金額占比分別為25.08%和49.91%(見(jiàn)表6)。丟失賬戶(hù)的分布結(jié)構(gòu)不利于退休收入積累。

表6 超級(jí)年金丟失賬戶(hù)情況(2019年6月)

(三)年金化過(guò)低

年金化對(duì)個(gè)人而言是應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)和退休階段投資風(fēng)險(xiǎn)的有效工具，對(duì)基金公司而言則有利于增加投資資金總量。理論上，強(qiáng)制性制度有利于提高基金規(guī)模和年金化需求，可以降低購(gòu)買(mǎi)年金的價(jià)格。但實(shí)際情況是，由于與公共養(yǎng)老金家計(jì)調(diào)查、稅收優(yōu)惠政策不協(xié)同以及年金產(chǎn)品供給不足、價(jià)格高等原因，導(dǎo)致超級(jí)年金退休待遇年金化水平很低，而且不斷下降。APRA給出了年金化的三個(gè)指標(biāo)：賬戶(hù)數(shù)目占比(年金化領(lǐng)取的賬戶(hù)數(shù)/所有退休賬戶(hù)數(shù))、給付金額占比(年金化領(lǐng)取的賬戶(hù)資產(chǎn)總額/退休人員超級(jí)年金資產(chǎn)總額)和待遇金額占比(當(dāng)年領(lǐng)取年金化待遇總額/年金發(fā)放待遇總額)。如圖7所示，2015～2019年，以上三個(gè)年金化指標(biāo)均很低，都有不同程度下降。

圖7 2015～2019年澳大利亞超級(jí)年金待遇年金化情況

(四)系統(tǒng)性投資風(fēng)險(xiǎn)

超級(jí)年金投資風(fēng)險(xiǎn)指運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)資產(chǎn)配置克服大規(guī)模宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。理論上，超級(jí)年金具有完全私人產(chǎn)權(quán)，采取市場(chǎng)化投資，個(gè)人具有投資選擇權(quán)，政府不必提供擔(dān)保。但考慮到澳大利亞第一支柱的公共養(yǎng)老金實(shí)際上是世界銀行界定的零支柱，而且家計(jì)調(diào)查又限制了其實(shí)際覆蓋率，強(qiáng)制超級(jí)年金實(shí)際上承擔(dān)了保障退休收入的主體責(zé)任，其運(yùn)營(yíng)績(jī)效也是影響公共養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的重要因素。因此，強(qiáng)制性超級(jí)年金具有相當(dāng)?shù)墓拆B(yǎng)老金屬性。但澳大利亞政府并未向超級(jí)年金制度提供一定程度的擔(dān)保，也沒(méi)有提供大型沖擊情況下的避險(xiǎn)渠道(如專(zhuān)用債券等)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)完全由個(gè)人承擔(dān)。如果在達(dá)到退休年齡時(shí)正好遭遇危機(jī)，賬戶(hù)基金將面臨巨大的損失，這將導(dǎo)致老年貧困率上升。研究顯示，在2008～2009年金融危機(jī)沖擊下，超級(jí)年金的虧損率分別為8.1%和11.5%(見(jiàn)圖8)，這導(dǎo)致2009年老年貧困率到達(dá)23.6%(OECD，2009)。雖然澳大利亞允許并鼓勵(lì)老年人延遲退休，但一方面危機(jī)期間老年人繼續(xù)就業(yè)機(jī)會(huì)下降，另一方面臨近退休投資損失的基數(shù)是整個(gè)職業(yè)生涯繳費(fèi)和投資的積累，彌補(bǔ)損失需要較長(zhǎng)時(shí)間，僅靠延遲退休政策難以抵消系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的影響。

圖8 1997～2009年澳大利亞超級(jí)年金投資收益率

(五)運(yùn)營(yíng)成本問(wèn)題

近年來(lái)，澳大利亞超級(jí)年金的管理費(fèi)用和投資費(fèi)用大幅下降，并推出低成本的“我的超級(jí)年金”新賬戶(hù)，但其仍是運(yùn)營(yíng)成本最高的國(guó)家之一。OECD的研究顯示(見(jiàn)圖9)，澳大利亞超級(jí)年金運(yùn)營(yíng)成本占總資產(chǎn)的比例高達(dá)0.8%，僅次于拉脫維亞、捷克、西班牙和愛(ài)沙尼亞。尤其是其管理費(fèi)用占總資產(chǎn)比例高達(dá)0.5%，僅次于愛(ài)沙尼亞、西班牙、新西蘭，位列第四(與墨西哥并列)。這其中的原因主要有：基金數(shù)量，尤其是小型基金數(shù)量過(guò)多，導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)；繳費(fèi)確定型基金比例占主導(dǎo)地位；高風(fēng)險(xiǎn)—高收益的國(guó)內(nèi)外權(quán)益投資比例相對(duì)較高；另類(lèi)投資(持有非上市公司資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)等)比例較高等(Australian Government Productivity Commission，2018)。需要指出的是，成本衡量必須與收益掛鉤，高收益必然與高成本對(duì)應(yīng)，超級(jí)年金的投資收益率在OECD國(guó)家中也名列前茅。因此，關(guān)于超級(jí)年金運(yùn)營(yíng)成本比例是否過(guò)高問(wèn)題仍然爭(zhēng)論激烈。

圖9 2016年部分OECD國(guó)家超級(jí)年金基金投資費(fèi)用和管理費(fèi)用占總資產(chǎn)比例

六、結(jié)論及對(duì)中國(guó)的啟示

人口老齡化導(dǎo)致老年撫養(yǎng)比上升，這要求養(yǎng)老金體系繳費(fèi)增加和積累效率提高以保證養(yǎng)老金體系財(cái)務(wù)可持續(xù)。澳大利亞通過(guò)優(yōu)化激勵(lì)政策，提升了超級(jí)年金制度的參與率和繳費(fèi)水平，通過(guò)繳費(fèi)積累市場(chǎng)化投資，推動(dòng)了超級(jí)年金基金積累與保值增值，為自愿提升繳費(fèi)提供了持續(xù)驅(qū)動(dòng)力。實(shí)踐顯示，兩類(lèi)措施互為因果、相互促進(jìn)。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊，市場(chǎng)化導(dǎo)致丟失賬戶(hù)與無(wú)意多賬戶(hù)、管理成本過(guò)高等問(wèn)題，澳大利亞推出了“我的超級(jí)年金”新賬戶(hù)，并對(duì)稅收優(yōu)惠和公共養(yǎng)老金家計(jì)調(diào)查進(jìn)行了優(yōu)化，提高了制度的擴(kuò)面張力和基金的增值與抗風(fēng)險(xiǎn)能力?？傮w來(lái)看，超級(jí)年金改革提高了積累型(生產(chǎn)型)養(yǎng)老金在養(yǎng)老保障體系中的比重，在降低第一支柱養(yǎng)老金(以再分配為主的基本養(yǎng)老金)的繳費(fèi)和待遇支付負(fù)擔(dān)的同時(shí)，為保障退休收入總替代率不變或上升提供了條件。澳大利亞超級(jí)年金改革為我國(guó)提供了以下幾點(diǎn)啟示。

第一，要從多支柱養(yǎng)老金體系系統(tǒng)性探索改革措施。作為基本養(yǎng)老金的補(bǔ)充，企業(yè)年金發(fā)展的可能空間受前者緊縮可行性的影響。反過(guò)來(lái)，基本養(yǎng)老金降費(fèi)和待遇控制是否可行，在很大程度上取決于企業(yè)年金對(duì)其的承接和補(bǔ)充作用發(fā)揮情況。兩個(gè)支柱改革互為因果、相互制約，因此選擇改革切入點(diǎn)的策略尤其重要。澳大利亞經(jīng)驗(yàn)顯示，優(yōu)化第一支柱基本養(yǎng)老金，控制待遇水平、降低繳費(fèi)是第二支柱超級(jí)年金發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，要從完善繳費(fèi)激勵(lì)、提升積累保值增值能力方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，保證第二支柱發(fā)展能夠承接第一支柱收縮置換出的繳費(fèi)空間，并保證整個(gè)養(yǎng)老金體系待遇不降低。我國(guó)已多次階段性降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率，從人口老齡化趨勢(shì)看，我國(guó)養(yǎng)老金體系總體降費(fèi)空間有限，將基本養(yǎng)老金降費(fèi)置換到企業(yè)年金制度十分必要。為此需要進(jìn)一步完善企業(yè)年金稅收優(yōu)惠、投資和營(yíng)運(yùn)及監(jiān)督管理政策，提升企業(yè)年金制度承接基本養(yǎng)老金降費(fèi)置換出的繳費(fèi)空間的能力和基金運(yùn)營(yíng)管理能力。

第二，從整個(gè)養(yǎng)老金體系視角完善企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是企業(yè)年金發(fā)展的重要激勵(lì)措施。在多支柱體系下，參保人關(guān)注的是稅收政策對(duì)養(yǎng)老金體系總待遇水平的影響，而非單獨(dú)考慮某一支柱養(yǎng)老金的邊際稅收優(yōu)惠程度。也就是說(shuō)，稅收優(yōu)惠導(dǎo)致企業(yè)年金收入的增加可能會(huì)使參保人失去獲得家計(jì)調(diào)查型基本養(yǎng)老金待遇的資格，反過(guò)來(lái)又制約了參保人的繳費(fèi)積極性。澳大利亞曾長(zhǎng)期存在養(yǎng)老金稅收政策不協(xié)同問(wèn)題。2015年1月1日，超級(jí)年金被納入社會(huì)福利家計(jì)調(diào)查公允規(guī)則進(jìn)行計(jì)算。在此規(guī)則下，如果資產(chǎn)收益超過(guò)公允收益，則按公允收益納入收入調(diào)查。該規(guī)則將超級(jí)年金收益從公共養(yǎng)老金待遇資產(chǎn)調(diào)查中全部或部分扣除，降低了個(gè)人因超級(jí)年金增值而被削減公共養(yǎng)老金待遇甚至喪失領(lǐng)取待遇資格的風(fēng)險(xiǎn)，有利于鼓勵(lì)繳費(fèi)和積極市場(chǎng)化投資。澳大利亞在養(yǎng)老金體系和稅收優(yōu)惠政策方面與我國(guó)差異較大，但其改革協(xié)同的理念值得借鑒。

第三，采取差別化、漸進(jìn)性策略提高企業(yè)年金的參與率。澳大利亞超級(jí)年金最初主要面向正規(guī)就業(yè)者，法律強(qiáng)制雇主以雇員9%的工薪繳費(fèi)，對(duì)非正規(guī)就業(yè)者沒(méi)有硬性要求。隨著超級(jí)年金優(yōu)勢(shì)的顯現(xiàn)，非正規(guī)就業(yè)比例的提高，政府陸續(xù)推出了面向自雇人員、非正規(guī)就業(yè)和新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的自愿性超級(jí)年金計(jì)劃，最終實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。我國(guó)企業(yè)年金全部采取自愿性繳費(fèi)，這是企業(yè)年金擴(kuò)面難、難以承擔(dān)退休收入補(bǔ)充作用的關(guān)鍵原因。在基本養(yǎng)老金降費(fèi)后，應(yīng)抓住機(jī)遇，順勢(shì)通過(guò)立法或默認(rèn)自動(dòng)加入機(jī)制對(duì)簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的就業(yè)者實(shí)行準(zhǔn)強(qiáng)制加入制度，并將基本養(yǎng)老金降費(fèi)自動(dòng)轉(zhuǎn)入企業(yè)年金。同時(shí)采取稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策激勵(lì)非正規(guī)就業(yè)者自愿加入，并設(shè)立多繳多補(bǔ)機(jī)制，激勵(lì)個(gè)人提高繳費(fèi)率。

第四，制定企業(yè)年金市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)控制和成本控制宏觀管理政策。企業(yè)年金本質(zhì)是一種金融產(chǎn)品，其增值能力是應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊、保障退休收入的基礎(chǔ)。然而，企業(yè)年金又是多支柱養(yǎng)老保障體系的一部分，事關(guān)老年人的“保命錢(qián)”，風(fēng)險(xiǎn)和成本控制尤其重要。澳大利亞在促進(jìn)超級(jí)年金運(yùn)營(yíng)主體競(jìng)爭(zhēng)、提升盈利性、風(fēng)險(xiǎn)管理和成本控制方面提供了正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。具體來(lái)講，超級(jí)年金管理運(yùn)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)激烈，提高了基金總體盈利，但澳大利亞過(guò)于關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)主體過(guò)多，降低了單個(gè)基金公司的規(guī)模，不利于風(fēng)險(xiǎn)分散和運(yùn)營(yíng)成本控制。我國(guó)在企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)主體市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)，既要參考澳大利亞超級(jí)年金的競(jìng)爭(zhēng)政策，又要基于金融對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，控制過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和基金過(guò)度分散。同時(shí)，我國(guó)要避免澳大利亞完全將超級(jí)年金當(dāng)作市場(chǎng)產(chǎn)品，忽略其公共產(chǎn)品屬性的教訓(xùn)，提前建立應(yīng)對(duì)大型沖擊情況下的避險(xiǎn)渠道，如專(zhuān)用債券等。

第五，優(yōu)化企業(yè)年金治理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。企業(yè)年金基金是長(zhǎng)達(dá)幾十年的積累基金，其治理和運(yùn)營(yíng)應(yīng)基于戰(zhàn)略性、價(jià)值性投資，通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債匹配性、支付的穩(wěn)定性和退休時(shí)財(cái)富效用最大化目標(biāo)決定投資策略與資產(chǎn)配置，避免采用基于短期盈利最大化或風(fēng)險(xiǎn)最小化的數(shù)量化治理方式。同時(shí)，企業(yè)年金是一個(gè)終身養(yǎng)老財(cái)富管理機(jī)制，待遇年金化發(fā)放將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到基金管理機(jī)構(gòu)，是克服長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、保障老年人退休收入的有效工具。澳大利亞超級(jí)年金年金化發(fā)放比例過(guò)低，導(dǎo)致較高的高齡老人貧困率。對(duì)我國(guó)的啟示是，應(yīng)通過(guò)立法或經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施提高年金化領(lǐng)取比例，限制一次性待遇領(lǐng)取。這樣既有利于激勵(lì)企業(yè)設(shè)計(jì)生命周期投資和資產(chǎn)配置策略，克服長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，又有利于增加可投資的養(yǎng)老金基金規(guī)模，促進(jìn)養(yǎng)老金市場(chǎng)健康發(fā)展。

第六，加快信息技術(shù)應(yīng)用，便利企業(yè)年金賬戶(hù)轉(zhuǎn)移接續(xù)。澳大利亞超級(jí)年金在發(fā)展初期存在分散化碎片化問(wèn)題，不同類(lèi)型年金跨區(qū)、跨行業(yè)、跨企業(yè)轉(zhuǎn)移接續(xù)難度較大，出現(xiàn)了大量丟失賬戶(hù)和無(wú)意多賬戶(hù)。2013年，稅務(wù)局推出SuperTICK軟件，幫助基金公司糾正賬戶(hù)錯(cuò)誤的稅務(wù)號(hào)；以稅務(wù)號(hào)為標(biāo)識(shí)查找丟失賬戶(hù)，合并基金內(nèi)部屬于同一個(gè)人的賬戶(hù)；通過(guò)MyGov和SuperMatch兩個(gè)政府網(wǎng)站在線公布丟失賬戶(hù)等；對(duì)于無(wú)意多賬戶(hù)問(wèn)題，解決措施是將非活動(dòng)賬戶(hù)和丟失賬戶(hù)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)局自動(dòng)統(tǒng)一系統(tǒng)，匹配成功后，從合格展期基金(ERF)移出并與匹配的活躍賬戶(hù)合并。我國(guó)在信息技術(shù)領(lǐng)域較澳大利亞更發(fā)達(dá)，但在企業(yè)年金的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移接續(xù)方面面臨與超級(jí)年金發(fā)展初期類(lèi)似的問(wèn)題。因此，應(yīng)加快完善信息技術(shù)應(yīng)用的法律法規(guī)，推動(dòng)企業(yè)年金經(jīng)辦便利化，及時(shí)以統(tǒng)一的社會(huì)保障卡為依據(jù)尋找和合并個(gè)人賬戶(hù)，提高企業(yè)年金的吸引力，以及積累基金的保值增值和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。