推進貴州國家儲備林PPP項目建設(shè)論略

李昌貴 謝朝木 龍利金

一、貴州國家儲備林PPP項目建設(shè)基本情況

按照政府引導(dǎo)、市場運作、平臺承貸、合理布局、持續(xù)經(jīng)營等要求，2018年，貴州省編制了《貴州省國家儲備林項目建設(shè)方案》，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林項目1098萬畝，項目總投資為604.42億元，并在2019年5月獲國家林草局批復(fù)。在規(guī)劃建設(shè)的80余個國家儲備林項目中，畢節(jié)市和盤州市擬全部采用PPP模式進行。其中，畢節(jié)市項目營造林規(guī)模280萬畝，建設(shè)苗圃基地0.56萬畝，林區(qū)公路1600公里和林業(yè)科技（智慧林業(yè)）項目1項。項目總投資242億元，擬申請銀行貸款194億元，自籌資本金48億元。截至2020年4月2日，畢節(jié)市已完成項目建設(shè)基礎(chǔ)工作。其中，一期項目建設(shè)規(guī)模145.3萬畝，擬投資130億元。項目由市級統(tǒng)籌，采用“1+8”的PPP融資模式推進。2019年10月前，畢節(jié)市發(fā)改委等相關(guān)部門批復(fù)了項目可行性研究報告（1+8）、PPP項目實施方案、物有所值報告、財政承受能力報告；2019年11月，畢節(jié)市國儲林（一期）PPP項目通過財政部審核，進入國家PPP項目庫；2019年12月以來，開展了社會資本方資格預(yù)審報名和招標工作，受新冠肺炎疫情因素影響，2020年3月12日，畢節(jié)只完成了項目社會資本方招標和PPP合同談判等工作，與市農(nóng)投公司、市旅投集團、市政公司聯(lián)合體簽署了投資協(xié)議和PPP合同；在項目可研審查方面，同年2月14日，國開行總行、省分行通過召開移動辦公會議，以大方縣可研為例，結(jié)合貸款審批要求進行了討論，充分肯定了一期項目，認為“總體上畢節(jié)市可研報告比較規(guī)范，專業(yè)性較強，特別是技術(shù)方案細致”。同時提出了需補充說明項目建設(shè)用地、土地流轉(zhuǎn)方式和費用計算、土地流轉(zhuǎn)價格、支持體系、技術(shù)方案、收入成本測算、市場分析等意見；3月27日，省國開行貸款審議委員會已通過大方、黔西兩縣國儲林一期PPP項目，各授信8億元，并同意近期先分別落地1億元，后續(xù)根據(jù)項目需求投放。至此，投資12.07億元的大方縣國儲林一期項目和投資11.85億元的黔西縣國儲林一期項目成功落地。截至2020年7月初，畢節(jié)共獲批64億元，放款16.3億元。盤州國家儲備林PPP項目總投資36.39億元，授信29億元，放款22.8億元。

二、當(dāng)前貴州省國家儲備林PPP項目建設(shè)存在的主要問題

國家儲備林既是對“綠水青山就是金山銀山”理念的生動詮釋，又是助推脫貧攻堅的重要抓手。新形勢下推進國家儲備林項目落地實施，有效助推脫貧攻堅，必須有效解決項目資本方洽談進展慢、項目建設(shè)平臺弱小、地方財政出資困難、落地實施進度緩慢等幾個關(guān)鍵問題。

一是資本方洽談進展慢。由于國家儲備林項目投資大、公益性強，投資回收慢，操作環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、工作量大，潛在社會資本方深入了解后普遍認為項目建設(shè)點多面廣，靠一家企業(yè)難以完成項目施工和后續(xù)管護及運營，需與本地企業(yè)組成項目聯(lián)合體作為潛在社會資本方，增加了洽談工作量。如畢節(jié)市項目涉及全市八縣（區(qū)）和兩個管委會，項目投資242億元，為全國投資最大的國儲林PPP項目。中成集團為深入了解項目，聘請中國林科院作為顧問赴畢考察后又到外省區(qū)考察，其投資決策耗費3個多月，在未能與市農(nóng)投公司達成組成聯(lián)合體協(xié)議后便退出項目。雖與市政府簽訂了合作協(xié)議，也只是“只談戀愛不結(jié)婚”，項目合作沒有成效，從而增加了該市國儲林項目新一輪洽談的工作量。

二是項目建設(shè)平臺弱小。國家儲備林項目打破以往由林業(yè)部門一家對項目進行建設(shè)的模式，采取平臺公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶的方式建設(shè)項目。項目具體通過林業(yè)主管部門下設(shè)的平臺公司實施，相關(guān)企業(yè)、村集體、林農(nóng)等各類市場主體則通過土地流轉(zhuǎn)、林木收儲、入股經(jīng)營等形式參與項目建設(shè)，通過構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制共同推動項目與市場接軌。因地方財力不一，部分市屬國有企業(yè)負債率較高盈利能力較弱，導(dǎo)致項目建設(shè)平臺所展現(xiàn)出的競爭力也出現(xiàn)大小之分，實力弱小的平臺公司則是既無建設(shè)動力，也無投入能力。如畢節(jié)市農(nóng)投公司、旅投集團、政建投公司組成的項目聯(lián)合體，除大方、黔西外，未與其他六縣（區(qū)）政府企業(yè)及時組建SPV項目公司，一定程度上影響了銀行對項目的審批和授信進度。

三是地方財政出資困難。國家儲備林項目不同于傳統(tǒng)意義上的國家財政撥款建設(shè)林業(yè)項目，需地方政府匹配20%資本金，通過向國家開發(fā)性金融機構(gòu)貸款來建設(shè)。貸款期限一般為25—30年，貸款利息為4.9%。事實上，國家儲備林項目是一個經(jīng)營性項目，通過市場化操作、精細化管理，推進林業(yè)項目提質(zhì)增效。在政府本身負債較高、地方財力有限、脫貧攻堅壓力較大的情況下，大部分建設(shè)單位卻無力足額匹配項目建設(shè)所需資本金，導(dǎo)致銀行放貸進度緩慢。如，畢節(jié)市截至2020年6月初，除大方、黔西兩縣的項目已通過省國開行貸委會授信評審?fù)猓溆嗫h（區(qū)）社會資本方需進一步完善對項目可行性缺口部分的增信擔(dān)保工作，需進一步對接落實省綠產(chǎn)基金作為項目資本金才能進入授信和放貸程序。

四是落地實施進度緩慢。在不同的地域，國家儲備林項目有著不同的建設(shè)方式。如在較為平坦的國有林場，由于涉及的林農(nóng)較少，可采用平臺公司直接建方式進行，該做法在廣西和福建的國有林場較為普遍。在貴州偏遠山區(qū)，由于項目大部分在集體林地上建設(shè)，落地實施涉及林地流轉(zhuǎn)和林木收儲工作，需第三方評估機構(gòu)介入，需與村集體或農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)和收儲合同。因工作量大，不能快速確定項目實施方案。部分地方出現(xiàn)項目預(yù)算執(zhí)行率偏低，項目進度緩慢、部分林地流轉(zhuǎn)資金沒有及時發(fā)放，出現(xiàn)閑置；部分則存在著金融機構(gòu)對政策掌握不夠精準，指導(dǎo)不到位等情況。在政策掌握方面，納雍縣新房鄉(xiāng)政府主要負責(zé)同志則對項目政策理解錯誤，林業(yè)站負責(zé)同志對全鄉(xiāng)項目實施范圍、土地類型等說不清。

五是項目融資渠道單一。《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》指出，“要創(chuàng)新和推廣國家儲備林投融資機制和模式，發(fā)揮財政資金引領(lǐng)帶動作用和開發(fā)性政策性金融積極作用，形成財政金融政策合力”“推廣PPP融資新模式，進一步拓展多元化融資渠道，引入多樣化融資工具，吸引社保基金、養(yǎng)老基金、商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等各類機構(gòu)投資者參與國家儲備林項目建設(shè)，逐漸形成多元化的市場融資結(jié)構(gòu)”。從項目實踐看，發(fā)揮其杠桿導(dǎo)向作用，貴州在“鼓勵社會資本參與建設(shè)國家儲備林”吸引社會投資，調(diào)動社會資本從事林業(yè)建設(shè)的積極性有待提升。目前只與國開行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、省金控集團幾個金融機構(gòu)簽訂了《全面支持貴州林業(yè)改革發(fā)展合作協(xié)議》或達成合作意向。從融資結(jié)構(gòu)看，項目建設(shè)還未形成多元化的市場融資結(jié)構(gòu)。

三、對推進貴州省國家儲備林PPP項目建設(shè)的建議

為充分發(fā)揮國家儲備林項目建設(shè)，助推脫貧攻堅和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，“把疫情耽誤的時間搶回來，把疫情遭受的損失補回來”，按時高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，達成項目建設(shè)預(yù)期目標，本文認為，可從以下幾個方面加快推進項目建設(shè)。

一是加快明確專業(yè)化社會資本方。貴州省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對國家儲備林項目高度重視。其中，省委副書記、省長諶貽琴批示：“國家儲備林建設(shè)意義重大，要加強對接，細化措施，確保項目化、實物化落地落實，取得顯著效果。”為貫徹落實省委、省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對國家儲備林項目的有關(guān)指示批示精神，地方政府要切實履行國儲林項目的主體責(zé)任，首要任務(wù)就是切實做好項目社會資本方采購工作。要落實專人專班，固定專班人員，通過集中辦公，及時匯報，一心一意搞好國家儲備林項目招商工作。要強化任務(wù)調(diào)度，通過調(diào)度來分析問題，研判形勢，商討對策，全力以赴抓好項目招商選商工作。要創(chuàng)新項目洽談方式，推行不見面招商工作，采取連線洽談、線上服務(wù)等模式開展項目招商。召開遠程視頻洽談會，用PPT展示項目優(yōu)勢進行招商洽談，既依法依規(guī)不違背招商程序，又避開了新冠肺炎疫情下無法見面洽談的影響，及時對接了招標采購社會資本方。

二是打造有力的項目承貸主體。地方政府的建設(shè)融資平臺為推進項目發(fā)揮著重要作用。在推進國家儲備林建設(shè)PPP項目過程中，市（州）林業(yè)局屬于建設(shè)管理單位，地方政府的建設(shè)融資平臺具體負責(zé)貸款和項目實施，通過林業(yè)部門+平臺公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶的方式建設(shè)帶動群眾脫貧致富。而在金融機構(gòu)項目審批和放款過程中，對平臺公司的資質(zhì)審查較為嚴格，平臺公司須具備貸款主體資格。在較為偏遠的山區(qū)，由于地方林地多為集體林權(quán)，權(quán)屬分散，交易手續(xù)多，不利于抵押品的集中管理，而地方已有的融資主體負債率高、貸款能力低，且多數(shù)融資平臺未形成實體，難以達到金融機構(gòu)要求，就無法獲得貸款。為此，要盡快設(shè)立或完善具有一定競爭能力的儲備林投融資主體。對于已經(jīng)擁有平臺公司的建設(shè)縣（區(qū)），要進一步優(yōu)化實體，將債務(wù)與平臺公司剝離開來，便于平臺公司順利通過金融機構(gòu)資質(zhì)審查。

三是要加大財力投入籌集資本金。一方面，政府要盡可能匹配一定的專項資金作為項目建設(shè)資本金，推進項目進入貸款審批程序。另一方面，建設(shè)單位可密切聯(lián)系相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金，積極爭取資本金資金支持，落實項目資本金，在政策范圍內(nèi)，可發(fā)行專項債券作為項目資本金。項目建設(shè)單位要選擇優(yōu)質(zhì)社會資本方，抓緊洽談和落實項目資本金。此外，相關(guān)部門要督促指導(dǎo)各項目單位密切聯(lián)系省金控集團，積極爭取資本金資金支持，加快項目融資落地。地方要切實增強抓好項目建設(shè)的使命感和緊迫感，進一步統(tǒng)一思想，把抓好國家儲備林建設(shè)作為實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山、推進林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、助推脫貧攻堅的重要抓手，千方百計籌集資本金，推進項目落地落實。建設(shè)單位要積極與省林業(yè)局、金融機構(gòu)等單位對接，按時間節(jié)點要求，扎實推進各項工作開展，爭取貸款早日落實。

四是要加快推進項目落地實施。一方面，政府要做好宣傳發(fā)動工作，動員各地群眾參與國家儲備林項目建設(shè)。同時要加快推進第三方評估工作，針對林地流轉(zhuǎn)和林木收儲做好價格評估，指導(dǎo)國家儲備林項目主體按照評估價格進行收購。另一方面，在推進可研審批的同時，主管部門要指導(dǎo)項目實施單位抓緊編制國家儲備林建設(shè)項目實施方案，將項目進一步落細落實。業(yè)務(wù)部門要對項目實施方案進行嚴格審查把關(guān)，指導(dǎo)各單位對方案進行修改完善，盡快批復(fù)。同時督促已授信項目單位抓緊完善實施方案，加快實施進度。為積極應(yīng)對疫情影響，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，推動實現(xiàn)建設(shè)目標，要抓好項目機遇期和窗口期，在保障安全的前提下，動員企業(yè)和困難群眾復(fù)工復(fù)產(chǎn)，落實好育苗和補植工作。

五是要進一步拓寬融資渠道。要深化與開發(fā)性政策性銀行的合作，奮力撬動社會資本與金融資本，促進投資主體多元化。要采取將綠色產(chǎn)業(yè)基金用于國儲林項目社會資本金方式，有效解決市地方財政困難問題。要鼓勵社會資本參與項目建設(shè)，開發(fā)長周期低利率貸款，探索基金、信托、證券等多元融資方式支持項目建設(shè)，通過引入多樣化融資工具，吸引社保基金、養(yǎng)老基金、商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等各類機構(gòu)投資者參與國家儲備林項目建設(shè)，逐漸形成良好的投資競爭格局。同時積極向國家林草局爭取貸款3%的國家財政貼息，將項目實際貸款利率降到1.9%。在省財政允許的情況下，建議給予不低于1%的貸款貼息。可進一步考慮降低銀行授信門檻，采用第三方擔(dān)保的方式，對項目款項先行部分放貸。此外，要嚴格資金監(jiān)管。應(yīng)專款專用，嚴禁截留、擠占、套用、挪用項目資金，為后期進入?yún)⑴c國家儲備林項目的金融機構(gòu)創(chuàng)造良好的建設(shè)環(huán)境。