以制度建設(shè)推動鄉(xiāng)村治理的探索

胡 淵

黨的十九大報告提出，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。20世紀(jì)80年代中央決定在農(nóng)村推行村民自治，增強了基層民主，最大限度地吸納了鄉(xiāng)村精英參與村務(wù)管理。通過探索鄉(xiāng)村治理法治化，以村規(guī)民約的形式為鄉(xiāng)村治理提供制度支持，可以解決許多政府難以解決的問題，也平衡了行政權(quán)力與鄉(xiāng)村自治之間的關(guān)系。現(xiàn)今在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，眾多治理問題凸顯，村民自治章程缺乏、村規(guī)民約零碎不全，都導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的治理無“據(jù)”可依。對鄉(xiāng)村治理者沒有明確的法制上的約束，若是治理者缺乏法治意識，治理就容易演變成個人意志的專斷行為。除此之外，實行法治化治理，約束村民的日常行為，改變往常不良行為模式，自然會產(chǎn)生一些抵觸的力量。面對這些問題，可通過探索制度的建設(shè)及其運行，推動鄉(xiāng)村治理上升到一個新的臺階。

一、目前我國鄉(xiāng)村治理的困境

自鄉(xiāng)村實行自治以來，就需面對自治與法治之間的關(guān)系，鄉(xiāng)村可以通過村民大會制定村規(guī)民約，但這樣的規(guī)約不能與國家法律相沖突。另外，隨著鄉(xiāng)村處理事務(wù)的復(fù)雜化，農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)村治理者減少了與村民情感聯(lián)絡(luò)的內(nèi)生動力；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的治理方式已疲于應(yīng)對。日常村務(wù)治理之中，盡管有一定規(guī)則，但它卻時常“遲到”或“早退”——治理的過程、村規(guī)民約的制定等等，都有這樣那樣的違法現(xiàn)象。

（一）村規(guī)民約不完善

首先，村規(guī)民約的制定主體不合法。《村民自治法》并沒有授予村民代表大會制定村規(guī)民約的權(quán)力，村規(guī)民約的制定主體只能是村民大會。而在現(xiàn)實中，不少村的村規(guī)民約要么根本就沒經(jīng)會議通過，要么只通過村民代表大會。而村規(guī)民約生效的條件是經(jīng)由村民大會的多數(shù)人投票通過。其次，村規(guī)民約的內(nèi)容不完善。不少村規(guī)民約的內(nèi)容往往只包含了村務(wù)治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明等一些方面，有些還把不相關(guān)的內(nèi)容也包括在內(nèi)，并沒有對村務(wù)進(jìn)行細(xì)致的劃分和全面的規(guī)定。規(guī)約中存在重義務(wù)、輕權(quán)利現(xiàn)象，其中大量的文字都是規(guī)定了村民所要遵守的義務(wù)，而很少列明村民的權(quán)利。在村民的利益被侵犯后，村民可以通過哪種方式維護(hù)自身的利益，在許多村規(guī)民約中都沒有得到體現(xiàn)。

（二）村兩委濫用權(quán)力

在缺乏有效監(jiān)督的情況下，部分鄉(xiāng)村治理者的權(quán)力使用不規(guī)范。比如，通過經(jīng)濟(jì)手段拉取選票，當(dāng)選以后，對于村民需要辦理事務(wù)時，要“懂事”“會來事”，繼而從中牟取利益。通過手中的權(quán)力將選舉的時候“失去”的經(jīng)濟(jì)資源“聚攏”回來。除此之外，諸如公章保管不善，甚至某些鄉(xiāng)村管理者的家人也有管理公章的實際權(quán)限，對自己熟識的人，就給予“特殊照顧”，不熟悉的人，就按程序辦事。諸如此類，都是目前鄉(xiāng)村治理中存在的問題。一方面，鄉(xiāng)村治理者違背村規(guī)民約，可能會對其他村委人員或是村民的利益造成損害；另一方面，村委人員違反規(guī)則，失去了良好的帶頭作用，失信于民，從而為村規(guī)民約的執(zhí)行帶來巨大的困難。

（三）村規(guī)民約執(zhí)行難

首先，從村民的角度來看，要改變往日的行為習(xí)慣，并非那么容易。比如，村民收入來源渠道有限，而濫辦酒席就成了他們最快集聚到資金的一種方式。隨著村集體經(jīng)濟(jì)的興起，工作、生活方式的變化，對鄉(xiāng)風(fēng)文明的更高追求，都需村民盡快趕上時代的步伐。當(dāng)村規(guī)民約與村民的利益、習(xí)慣相互碰撞時，就對村兩委的治理能力提出了更高的要求。其次，從治理者的層面來看，規(guī)約的制定，較少有村民的參與，沒經(jīng)投票通過就發(fā)布執(zhí)行。一般說來，村規(guī)民約容易執(zhí)行的地方，村民往往積極參與了制定過程，對村規(guī)民約的認(rèn)同度也較高。另一方面，村委人員治理積極性的缺乏，日常的規(guī)約執(zhí)行力有不逮，有力的村兩委成員成為急切之需。

二、對鄉(xiāng)村治理困境的原因分析

缺乏法治方式的引入，傳統(tǒng)的治理方式無疑讓鄉(xiāng)村治理者擁有更多自主權(quán)力。在鄉(xiāng)村自治中引入法治，意味著要對治理者自身作出限制，這會導(dǎo)致其對法治方式的排斥。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對良好村風(fēng)的要求，通過村規(guī)民約的指引作用，要改變村民生活方式，就帶來了新規(guī)則與舊習(xí)慣之間的摩擦。所以，村委治理人員法治意識欠缺、缺乏行之有效的制度、約束與激勵措施的缺位，都是目前鄉(xiāng)村治理困境的原因所在。

（一）治理人員法治意識欠缺

鄉(xiāng)村治理人員，大多延續(xù)從前的人員構(gòu)成，年齡較大、較少接受專業(yè)的法律知識訓(xùn)練。筆者統(tǒng)計了貴陽市修文縣148名村支書及村主任，40歲以上者119人，占比80%。高中學(xué)歷18人，占比12%，專科學(xué)歷51人，占比34%，初中學(xué)歷者占據(jù)了主體。鄉(xiāng)村治理者普遍學(xué)歷不高，法治意識不強，欠缺對程序性問題的重視，導(dǎo)致了在鄉(xiāng)村事務(wù)的處理過程中，易忽視規(guī)則的作用，而且也難以制定出良好的制度。即便在一些規(guī)約施行較好的鄉(xiāng)村，村規(guī)民約的制定中仍然存在一些明顯的違反國家法律的現(xiàn)象。法治知識的缺乏，導(dǎo)致了村干部在治理鄉(xiāng)村的過程之中，不熟悉國家法律的規(guī)定，制定出的規(guī)則或是治理中的行為違背法律也沒發(fā)覺。

（二）缺少一套行之有效的制度

村規(guī)民約中的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致了制度的有效性大打折扣。法律條文一般具有假定條件、行為模式、法律后果這三個部分。而在村規(guī)民約中，對違反規(guī)約后果的規(guī)定這方面是缺乏的，較多是“提倡”“不得”這樣的表述，而沒有清晰地表明行為到什么程度算違背約定，應(yīng)該承擔(dān)什么后果。另外一個重要原因在于民主性的缺乏。有些村規(guī)民約是在村委會內(nèi)部商議就制定出來，村民參與程度不高。他們自身的利益訴求沒能通過規(guī)約體現(xiàn)出來，難免會引發(fā)村民的抵觸。

（三）村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未成熟，治理方式力有不逮

農(nóng)村的治理方式顯得單一，很多村的集體經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來，治理模式并無太多創(chuàng)新，缺乏現(xiàn)實的條件將經(jīng)濟(jì)激勵、約束手段引入到治理過程。單一化的治理模式，要扭轉(zhuǎn)村民亂棄垃圾、濫辦酒席等往日生活習(xí)性，往往難以取得令人滿意的效果。村里集體經(jīng)濟(jì)還沒壯大的時候，鄉(xiāng)村治理經(jīng)費也要靠縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支援。資金的短缺，治理人員的激勵不足，自然對治理效率有所影響。對村民來說，村集體經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展，村民經(jīng)濟(jì)條件沒有得到提升，生活條件沒有得到改善，長期生活在困頓之中，一些“旁門左道”便會衍生，濫辦酒席便由此而生。但鄉(xiāng)村人員流動性仍然相對較弱，“撈一把就走”的做法顯然行不通。此外，缺乏經(jīng)濟(jì)手段對村民進(jìn)行約束，直接的罰款，或是利用村委權(quán)力限制村民辦事，往往缺乏柔性，難以兼顧人情。

三、以制度建設(shè)推動鄉(xiāng)村治理的探索

在鄉(xiāng)村的治理中，村民的參與熱情是實現(xiàn)村治的基礎(chǔ)，他們的素質(zhì)、能力、參政的熱情決定了最終的治理效果。而能調(diào)動起村民積極性的，是有能力解決他們迫切問題的鄉(xiāng)村治理者。對廣大農(nóng)村來說，急需解決經(jīng)濟(jì)上的問題，使生活水平得到提升，甚至是脫離貧困。針對鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的種種問題，除了選派得力的駐村隊伍，加強基層黨建以外，還應(yīng)大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，為村民帶來經(jīng)濟(jì)效益。通過一套合法、合理的制度，將各種治理方式納入制度之中，以制度的建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

（一）創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)制度，為鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)

若一個村的經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展、制度不夠合理，難以增加集體經(jīng)濟(jì)、為村民提供更多就業(yè)機會與福利待遇，那么，在治理的過程中，治理者缺乏激勵、村民缺乏認(rèn)同，都會給治理帶來難題。所以，利用集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)合制度上的建設(shè)，解決這一難題，為鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)。

1.通過分配制度，為村民帶來福利。在鄉(xiāng)村地區(qū)，集體主義氛圍濃厚，村民的歸屬需求強烈。通過村集體合作社、引入外來公司的做法，推廣“三變”改革，村民分享出土地、勞力資源，或是通過分紅，或是通過務(wù)工，獲得一定報酬。探索建立保障、獎勵制度，設(shè)立專門公共賬戶，為村民提供失業(yè)、養(yǎng)老等保障，發(fā)放節(jié)日福利，對考上中學(xué)、大學(xué)的新生給予獎勵，為和諧鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)。

2.完善集體經(jīng)濟(jì)支出制度，為治理者提供激勵。大多鄉(xiāng)村，只有村支書、村主任是由縣財政提供工資，村兩委的其他成員并沒有薪酬。缺乏經(jīng)濟(jì)上的激勵，對其他村兩委的成員來說，勢必會影響其工作積極性。通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，建立公共賬戶，設(shè)定分配制度，從其中支出部分資金作為村務(wù)開支，用以激勵鄉(xiāng)村治理人員，同時，開支明細(xì)向村民公開，接受村民監(jiān)督。

3.建立信用制度，通過利益關(guān)聯(lián)增強約束作用。建立村民信用制度，列明遵守或違反村規(guī)民約的信用分?jǐn)?shù)增減規(guī)則，將村民在集體經(jīng)濟(jì)中的分紅比例與村民信用分?jǐn)?shù)掛鉤。同時，利用集體賬戶中的部分資金，用以獎勵年終信用得分較高者。這種方式，避免了單純罰款式懲罰的簡單粗暴，讓鄉(xiāng)村的治理更具彈性。

（二）規(guī)范治理制度，為鄉(xiāng)村治理提供支持

鄉(xiāng)村自治，具有一定自由的空間，也必須符合國家法律的規(guī)定。對自治章程和村規(guī)民約，應(yīng)在程序上、內(nèi)容上進(jìn)一步完善，以讓基層自治與國家法治相互融合。

1.構(gòu)建正當(dāng)村規(guī)名約制定程序。一是明確制定的主體，村規(guī)民約的制定主體只能是村民會議，而不是村民代表大會。根據(jù)《村委會組織法》，村民代表會議不能代替村民會議制定村規(guī)民約。二是村規(guī)民約應(yīng)反映基層民主。在制定過程中，應(yīng)廣泛征求村民意見，協(xié)調(diào)不同村民、團(tuán)體的利益，最終體現(xiàn)在制度之中，并經(jīng)由村民會議的多數(shù)人投票通過。

2.完善合理內(nèi)容設(shè)置。為使村規(guī)民約更具執(zhí)行力，其內(nèi)容設(shè)置應(yīng)符合“法”的基本精神。一是，應(yīng)將村委的權(quán)力與義務(wù)納入自治章程或村規(guī)民約規(guī)定中。通過可操作程序，督促村委行使自身的權(quán)力、履行自身的義務(wù)、承擔(dān)自身的職責(zé)。二是，明確規(guī)定違反村規(guī)民約的不利后果。在村規(guī)民約中，應(yīng)體現(xiàn)出村委或村民違反村規(guī)民約后的應(yīng)對措施，而不應(yīng)泛泛地用“應(yīng)當(dāng)”來進(jìn)行引導(dǎo)。三是，完善可用的救濟(jì)措施。明確規(guī)定可以找誰，或是調(diào)解機構(gòu)、當(dāng)?shù)卣⒎ㄔ旱龋幻鞔_怎么找，如尋找協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)遵循的程序、向當(dāng)?shù)卣暝V的方法、如何到法院起訴等，以作指導(dǎo)。

（三）完善約束制度，使權(quán)力運行不超界限

缺乏監(jiān)督機構(gòu)，鄉(xiāng)村治理者的權(quán)力沒有得到限制，就易造成濫用。所以，完善監(jiān)督制度，將具體的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)在制度之中，是促進(jìn)治理權(quán)力得到有效運行的方法。

1.完善村內(nèi)監(jiān)督制度。設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，如監(jiān)督委員會，下設(shè)“村務(wù)”“財務(wù)”“黨務(wù)”“文明”等監(jiān)督小組，各個監(jiān)督小組成員通過村民代表會議選出，負(fù)責(zé)對村委行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，給違法者以監(jiān)督意見，并定期公布監(jiān)督結(jié)果。村民大會和村民代表大會切實履行自身職責(zé)，對于權(quán)力的運行進(jìn)行監(jiān)督。此外，對于不合法、不合理的行為，村民可以向村兩委提意見，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映、舉報、投訴，可以向法院提起訴訟等。并將這些監(jiān)督方式體現(xiàn)在制度的設(shè)置之中，向村民——告知。

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案制度。目前的法律規(guī)定，村規(guī)民約或者村民自治章程，需要備案到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往只備案，不審查。所以，在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的監(jiān)督制度，通過機構(gòu)的設(shè)置，選派專業(yè)的法律人員，對村規(guī)民約的合法性、合理性問題進(jìn)行審查，并提出修改建議。同時可把這項工作績效納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員年終的考核，以更好督促在崗人員履行職責(zé)。