遼寧省國(guó)土綜合整治布局的思考

周群

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 ， 遼寧沈陽(yáng) 110032）

當(dāng)前，國(guó)土綜合整治是補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改進(jìn)農(nóng)田生態(tài)功能的一種有效途徑，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，積極推進(jìn)國(guó)土綜合整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，已經(jīng)成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。

原國(guó)土資源部2016年下發(fā)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》，為當(dāng)前國(guó)土綜合整治活動(dòng)指明了方向：堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約集約用地制度，落實(shí)藏糧于地和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以保障糧食安全為首要目標(biāo)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)；以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，推動(dòng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求，大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項(xiàng)目、資金支持，助力脫貧攻堅(jiān)；以改善生態(tài)環(huán)境為根本要求，大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用。

一、遼寧省國(guó)土綜合整治的目標(biāo)

進(jìn)入新發(fā)展時(shí)期，深入推進(jìn)遼寧省五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)，以保障糧食生產(chǎn)安全為目標(biāo)，規(guī)范農(nóng)業(yè)發(fā)展空間秩序，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；以新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)宜居鄉(xiāng)村為載體，大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造，構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；通過(guò)國(guó)土綜合整治，大力實(shí)施青山、碧水等重大生態(tài)工程，優(yōu)化“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間布局，建設(shè)美麗新遼寧。

二、遼寧省國(guó)土綜合整治存在的問(wèn)題

1.耕地質(zhì)量不高，質(zhì)量提升困難

全省中低等地占比較大，坡耕地比重較大，面積約63萬(wàn)公頃，耕地質(zhì)量偏低，坡耕地比重較大，是水土流失的主要策源地，農(nóng)田水利及配套設(shè)施不完善，全省農(nóng)田有效灌溉面積不足30%，現(xiàn)有灌排設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量低，高強(qiáng)度的利用致使耕地地力呈下降趨勢(shì)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，整治資金投入降低

近年來(lái)，受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)影響，加之老工業(yè)基地自身需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)主體結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)不合理匹配，遼寧省經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)均低于全國(guó)平均水平。受此影響，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等資源消耗費(fèi)稅大幅降低，財(cái)政預(yù)算安排用于以農(nóng)用地、建設(shè)整理為主的國(guó)土綜合整治政府性投資也逐年減少。雖然一直在鼓勵(lì)社會(huì)投資，但政策紅利不明顯，少量的社會(huì)投資和金融資本，解決不了全省國(guó)土綜合整治資金需求。

3.生態(tài)環(huán)境脆弱，補(bǔ)充耕地難度加大

遼寧省未利用地主要分布在沿海平原區(qū)和西部低山丘陵區(qū)。西部地形地貌以低山丘陵為主，相間分布有河谷平地，植被覆蓋率低，質(zhì)量較差，水土流失嚴(yán)重，且受科爾沁沙地的影響，本區(qū)由東北至西南走向長(zhǎng)約600千米的狹長(zhǎng)地帶形成了全省生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)，不宜開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地；沿海平原區(qū)土壤鹽堿化嚴(yán)重，且分布集中，改造為農(nóng)用地的難度較大，且受南部海水影響，沿海地區(qū)存在不同程度的海水倒灌損毀農(nóng)田現(xiàn)象，這些都會(huì)給土地整治、補(bǔ)充耕地增加難度。

4.土地退化和破壞嚴(yán)重

遼寧省第四次土壤侵蝕遙感普查成果顯示，全省水土流失面積約420萬(wàn)公頃，占土地總面積的28.9%；全省因生產(chǎn)建設(shè)造成挖損、塌陷、壓占等破壞土地面積近2萬(wàn)公頃，人為加劇了水土流失；根據(jù)第五次荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，遼寧現(xiàn)有沙化土地面積約51萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土總面積的3.45%，主要分布在西北部；沈陽(yáng)市、錦州市、葫蘆島市、撫順市、鞍山市等工業(yè)城市和金屬礦山周邊區(qū)域農(nóng)田污染嚴(yán)重，土壤重金屬含量嚴(yán)重超標(biāo)。營(yíng)口市、大連市、錦州市、盤錦市等沿海地區(qū)存在不同程度的海水倒灌損毀農(nóng)田現(xiàn)象。

三、改進(jìn)國(guó)土綜合整治的建議

1.堅(jiān)持工作基本原則不動(dòng)搖

堅(jiān)守耕地紅線，提高耕地質(zhì)量；堅(jiān)持節(jié)約集約用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；堅(jiān)持綠色發(fā)展，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用；尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益；推動(dòng)改革創(chuàng)新，整合各項(xiàng)資源，健全土地綜合整治市場(chǎng)化機(jī)制。

2.任務(wù)落實(shí)扎實(shí)推進(jìn)土地整治

以嚴(yán)格保護(hù)耕地為核心，繼續(xù)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為宗旨，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治；以提高土地集約節(jié)約利用為出發(fā)點(diǎn)，積極開(kāi)展城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地整治；以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目的，進(jìn)一步加大土地生態(tài)環(huán)境的整治力度；以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，切實(shí)保障土地綜合整治實(shí)施。

3.遼寧省國(guó)土綜合整治戰(zhàn)略

以推進(jìn)區(qū)域國(guó)土整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為核心，以中部平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)整治區(qū)、西部低山丘陵綜合整治區(qū)、東部山區(qū)生態(tài)保護(hù)整治區(qū)、沿海平原城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合整治區(qū)為差別化整治區(qū)，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著、補(bǔ)充耕地任務(wù)全面落實(shí)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治規(guī)范開(kāi)展、生態(tài)環(huán)境整治有效推進(jìn)、土地整治制度和能力建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)等五大目標(biāo)為主要任務(wù)，以中部平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)工程、遼西北中低等地提質(zhì)改造重點(diǎn)工程、遼東南景觀農(nóng)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)工程、遼西精準(zhǔn)扶貧農(nóng)村建設(shè)用地整理重點(diǎn)工程、遼東煤炭基地土地復(fù)墾重點(diǎn)工程、交通水利工程沿線復(fù)墾重點(diǎn)工程、遼中南城市群低效用地再開(kāi)發(fā)重點(diǎn)工程、遼東半島城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地整治示范工程、傳統(tǒng)村落保護(hù)性整治工程等九項(xiàng)工程為抓手，實(shí)施“政府主導(dǎo)、部門合作、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的差別化國(guó)土綜合整治政策。