中國特色宏觀調(diào)控如何更好地發(fā)揮政府作用*

陳彥斌

中國特色宏觀調(diào)控的特點主要體現(xiàn)在以下六個方面:第一，中國宏觀調(diào)控兼顧長期目標(biāo)與短期目標(biāo)。中國是在“五年規(guī)劃”等中長期發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行宏觀調(diào)控的，從而短期穩(wěn)增長目標(biāo)能夠與調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、防風(fēng)險、惠民生等中長期發(fā)展目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，在穩(wěn)定短期經(jīng)濟(jì)波動的基礎(chǔ)上促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級。第二，中國宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)總需求管理與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的協(xié)調(diào)配合，即供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在長期中從根源上解決結(jié)構(gòu)性失衡問題，總需求管理政策對沖短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)下行壓力;而西方國家的宏觀調(diào)控主要是以凱恩斯主義的總需求管理為核心。第三，宏觀調(diào)控策略可以兼顧規(guī)則與相機(jī)調(diào)控，而現(xiàn)代宏觀理論通常建議采用規(guī)范化的宏觀調(diào)控模式。第四，調(diào)控主體多元化。除央行和財政部外，國家發(fā)展改革委、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等政府部門都在宏觀調(diào)控中發(fā)揮了重要的作用。第五，中國宏觀調(diào)控工具較為豐富。除財政政策和貨幣政策之外，用于宏觀調(diào)控的政策還包括價格政策、產(chǎn)業(yè)政策，以及與產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系緊密的區(qū)域政策、土地政策和投資政策等。與發(fā)達(dá)國家更多運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控不同，中國則更多地依賴于財政政策。第六，中國宏觀調(diào)控更加注重政策協(xié)調(diào)，這與西方國家尤其是歐洲相對謹(jǐn)慎地使用政策協(xié)調(diào)形成了明顯對比，歐洲國家的主要顧慮在于擔(dān)憂貨幣政策和財政政策協(xié)調(diào)會破壞央行的獨立性，從而推高長期通脹率。那么，在中國特色宏觀調(diào)控實施過程中，如何才能更好地發(fā)揮政府的作用呢?

一、宏觀調(diào)控策略可以兼顧規(guī)則與相機(jī)抉擇，但前提是要有規(guī)則

按規(guī)則實施的宏觀調(diào)控指的是政策制定者事先為各種情況制定應(yīng)對措施，并承諾嚴(yán)格遵守所設(shè)定的規(guī)則。而相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控指的是政策制定者在事件發(fā)生時自由地做出判斷并選擇合適的應(yīng)對措施。近年來，中國、美國和歐洲國家均采用了兼顧規(guī)則與相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控策略。2008年全球金融危機(jī)前，實施通脹目標(biāo)制國家的成功經(jīng)驗使得宏觀調(diào)控應(yīng)遵循單一規(guī)則成為了主流的觀點。但是在危機(jī)之后，人們認(rèn)識到單一盯住通脹不足以同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的目標(biāo)，宏觀調(diào)控應(yīng)該保持一定的靈活性。美國正是因為采取了相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控方式，才能對危機(jī)的爆發(fā)做出迅速的反應(yīng)，防止了危機(jī)的持續(xù)惡化，也避免了再次出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)大蕭條。宏觀調(diào)控遵循相機(jī)抉擇也符合當(dāng)前中國的實際情況。由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和國際環(huán)境更加復(fù)雜嚴(yán)峻，宏觀調(diào)控需要進(jìn)一步提高及時性和靈活性，而不能僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長或是物價穩(wěn)定。

宏觀調(diào)控策略可以兼顧規(guī)則與相機(jī)抉擇，但前提是要有規(guī)則。一方面，如果沒有固定和可信的政策規(guī)則，相機(jī)抉擇的調(diào)控方式會出現(xiàn)動態(tài)不一致性。公眾會根據(jù)政策制定者事先宣布的規(guī)則形成預(yù)期，公眾形成預(yù)期之后，政策制定者就有較大的激勵改變之前宣布的規(guī)則。如果沒有對政策制定者事先承諾的規(guī)則實施強(qiáng)有力的約束，動態(tài)不一致性就會造成宏觀調(diào)控的失效。另一方面，相機(jī)抉擇客觀上也還存在不足之處，特別是相機(jī)抉擇容易錨定過多目標(biāo)，除了會導(dǎo)致時間不一致性之外，還會因政策工具數(shù)不足從而導(dǎo)致調(diào)控效率下降問題。特別是在中國當(dāng)前復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢下，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、防風(fēng)險等均被列入貨幣政策目標(biāo)，中國在進(jìn)行相機(jī)抉擇時應(yīng)當(dāng)尤其謹(jǐn)慎。基于這兩點理由，兼顧規(guī)則與相機(jī)調(diào)控等宏觀調(diào)控策略符合當(dāng)前國情，也有國際經(jīng)驗支持，但是要有規(guī)則作為宏觀調(diào)控運(yùn)行的基本前提，當(dāng)偏離規(guī)則時應(yīng)該有明確清晰的理由。

二、加強(qiáng)預(yù)期管理，從而提高政策的可信度并降低政策的不確定性

預(yù)期管理是指通過溝通降低政策制定者與公眾之間的信息不對稱性，從而有效引導(dǎo)公眾預(yù)期，提高政策調(diào)控的效率。近年來，中國的宏觀調(diào)控政策更加重視預(yù)期管理。國家“十三五”規(guī)劃指出，要改善與市場的溝通，增強(qiáng)可預(yù)期性和透明度，使得宏觀調(diào)控更好地起到引導(dǎo)預(yù)期的作用。但在實踐中，中國宏觀調(diào)控預(yù)期管理還存在不足和可以改進(jìn)之處。就貨幣政策而言，還可以提高貨幣政策的透明度、改善貨幣政策的前瞻性指引。就財政政策而言，因為發(fā)布的預(yù)算文件較少且信息不全面，使得財政預(yù)算透明度偏低;因為地方隱性債務(wù)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得財政風(fēng)險透明度較低;因為預(yù)期目標(biāo)設(shè)定不合理和指標(biāo)口徑的問題，使得赤字率目標(biāo)的前瞻性指引效果還有待提升。

加強(qiáng)預(yù)期管理有助于提高政策的可信度，從而有助于更好地發(fā)揮政府作用和提高宏觀調(diào)控效率。基于Lucas提出的理性預(yù)期假說，新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只有未預(yù)期到的貨幣政策才是有效的。然而，20世紀(jì)90年代以來，新凱恩斯主義否定了“政策無效命題”。新凱恩斯主義認(rèn)為，一方面，由于存在工資和價格黏性，預(yù)期物價水平的上升不會立即引起工資和價格水平同等程度的變化，因而預(yù)期到的政策也會影響經(jīng)濟(jì)周期。另一方面，由于信息不對稱的存在，公眾一般無法形成理性預(yù)期，因而對未來政策預(yù)期的引導(dǎo)能夠提高政策效率。正是出于這種考慮，發(fā)達(dá)國家央行越來越重視提高貨幣政策的透明度，例如，美聯(lián)儲會在官網(wǎng)公布其進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析時所使用的具體經(jīng)濟(jì)模型，以及貨幣政策決策過程中的詳細(xì)投票情況;同時也強(qiáng)調(diào)使用前瞻性指引的貨幣政策來引導(dǎo)公眾預(yù)期，這一預(yù)期管理手段在2008年全球金融危機(jī)后常規(guī)貨幣政策工具失效時尤其受到重視，例如，美聯(lián)儲、日本央行和英格蘭銀行在這期間均采取了前瞻性指引的貨幣政策，以提振公眾信心。這些預(yù)期管理舉措有利于提高政策的可信度和政策效率。

在有規(guī)則的前提下實施相機(jī)抉擇并加強(qiáng)預(yù)期管理，有助于降低政策的不確定性，緩解信息不對稱問題，從而為市場機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。微觀行為主體(家庭和企業(yè))的決策依賴于其所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其中很重要的一部分即為政策環(huán)境。政策不確定性的降低有利于緩解市場主體與政府以及市場主體之間的信息不對稱問題，從而減輕其對個體行為決策的扭曲，提高市場資源配置效率。例如，對企業(yè)來說，由于投資行為不可逆，當(dāng)面臨政策不確定性時，其往往推遲投資直到政策落地。已有眾多文獻(xiàn)研究了政策不確定性的微觀和宏觀經(jīng)濟(jì)影響，例如，Baker等利用綜合構(gòu)建的政策不確定性指標(biāo)的實證研究發(fā)現(xiàn)，不論是在微觀層面還是宏觀層面，政策不確定性的上升都意味著投資和就業(yè)下滑。政策不確定性的這一扭曲作用在中國尤其需要引起重視，因為投資仍然是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)的主要推動力，通過加強(qiáng)預(yù)期管理降低政策不確定性，有利于緩解信息不對稱問題，減少對企業(yè)投資行為的扭曲，從而可以為市場發(fā)揮資源配置作用提供良好的環(huán)境。

三、弱化產(chǎn)業(yè)政策宏觀調(diào)控職能，并推動產(chǎn)業(yè)政策從選擇性政策向功能性政策的轉(zhuǎn)變

必須承認(rèn)的是，產(chǎn)業(yè)政策在中國宏觀調(diào)控中能夠發(fā)揮一定的作用。由于中國經(jīng)濟(jì)長期處于追趕階段，因而政府能夠通過制定產(chǎn)業(yè)政策來吸取發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，引導(dǎo)中國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。但更需要強(qiáng)調(diào)的是，中國應(yīng)避免產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮過多的作用。事實上，盡管歐美國家多多少少存在產(chǎn)業(yè)政策，但一般均反對其行使宏觀調(diào)控的職能。這主要是因為，一方面，產(chǎn)業(yè)政策著眼于國家對產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性與前瞻性判斷，周期往往較長，與宏觀調(diào)控的短期定位相沖突。另一方面，產(chǎn)業(yè)政策容易以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實，導(dǎo)致尋租空間的產(chǎn)生，擾亂市場對資源的配置，加劇經(jīng)濟(jì)波動，從而降低宏觀調(diào)控的效率。鑒于此，中國也要謹(jǐn)慎使用產(chǎn)業(yè)政策，尤其避免其在宏觀調(diào)控中承擔(dān)過重的責(zé)任。而且，在確立財政政策和貨幣政策在宏觀調(diào)控中的主體地位的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步強(qiáng)化貨幣政策的主導(dǎo)地位。

在弱化產(chǎn)業(yè)政策宏觀調(diào)控職能的前提下，中國應(yīng)盡快實現(xiàn)從選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，以便更好地發(fā)揮政府作用，并為市場機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。與選擇性產(chǎn)業(yè)政策著眼于對特定產(chǎn)業(yè)的扶持不同，功能性產(chǎn)業(yè)政策旨在彌補(bǔ)市場失靈、完善市場功能、為所有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。黨的十八屆三中全會指出，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，并在明確政府的職責(zé)和作用時強(qiáng)調(diào)保障公平競爭、彌補(bǔ)市場失靈。因此，推動產(chǎn)業(yè)政策從選擇性政策向功能性政策的轉(zhuǎn)變，有助于更好地發(fā)揮政府作用，同時為市場發(fā)揮資源配置作用提供良好的環(huán)境。

總之，宏觀經(jīng)濟(jì)政策旨在使用宏觀政策工具平抑短期經(jīng)濟(jì)波動，中國特色宏觀調(diào)控體系還強(qiáng)調(diào)促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了更好地實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，既需要進(jìn)一步完善市場運(yùn)行機(jī)制，使市場在資源配置中起決定性作用，也需要進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系尤其是更好地發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控中的作用，這樣才能促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。