中國式地方金融的亂象與治理創新*

劉志偉

一、監管失范下的地方金融亂象

近年來，民間融資迎盛宴，影子銀行泛濫，各種各樣的金融機構資產管理產品、小額貸款公司、融資擔保公司、典當行及互聯網金融等新興金融組織或業態如雨后春筍，可謂是對中國金融亂象的集中表達。值得注意的是，中國金融亂象的發生與地方金融的深化發展存在極大關聯，并體現為地方金融本身的亂象和與地方金融交叉的亂象。

(一)地方金融本身的亂象

地方金融本身的亂象，首先表現為地方金融發展中的民間借貸與非法集資亂象。從孫大午案到長城機電案，再到吳英案；從溫州、鄂爾多斯民間金融危機到四川融資擔保行業“地震”，再到P2P網絡借貸的不斷“暴雷”。諸種案件、風險事件無不表明地方金融亂象叢生。其次是地方政府控制或參股轄區內地方法人金融機構和干涉其他地方性金融組織或業態中的違法違規行為。

地方金融發展得益于地方政府推動，但這也為地方金融亂象埋下了隱患。究其根本在于，地方政府對地方金融發展的事實性助推，經常導致地方金融發展缺乏法律支撐，甚至還直接違背法律、法規、部門規章或規范性文件。盡管并不是所有地方金融發展的背后都有地方政府的影子，但大部分地方金融發展或多或少都與地方政府支持、默認有關。更為嚴重的是，部分被定性為非法集資的活動，事前還曾得到地方政府的明確支持。如云南泛亞有色金屬交易所起初是由昆明市政府批準成立的大宗有色金屬交易服務企業，昆明市還制定了專門的監管規范，但因稀有金屬交易清淡，交易所便嫁接了具有非連續性交易特征的“日金寶”，此舉已然違反金融監管法律規范。

進一步從對轄區內金融機構資金流向的干預看，地方政府經常要求或慫恿轄區內金融機構為地方政府融資平臺融資。典型實例是，2009年河北省農村信用聯社以行政命令方式強制所轄134家縣級信用合作社違法違規為地方政府融資平臺提供項目資金。事實上，地方政府對轄區內金融機構的干預或對其參股金融機構的控制直接扭曲了金融資源配置，并且，各金融機構為地方政府及其所屬國有企業融資的活動極有可能導致財政風險的金融化傳遞。

(二)與地方金融交叉的亂象

地方金融觸發的其他金融亂象，集中表現為民間資本為股票交易場外配資、銀行信貸資金變相流入民間金融市場等，并且兩者間還存在連通性——隨著地方金融的擴張性發展，銀行信貸資金通過各種渠道變相流入地方金融市場；而地方金融市場資金則通過多元化的場外股票配資方式進入資本市場，甚至還出現了更復雜的貨幣資金流通的混合交叉，這直接增加了金融亂象辨識與治理的難度。

第一，銀行信貸資金變相流入非正規金融市場。過渡性金融管制導致正規與非正規金融市場相互割裂，并經常出現兩個市場貨幣資金價格“斷裂”的現象，即正規金融市場貨幣資金價格明顯低于非正規金融市場。這必然會促使金融投機者為獲取貨幣資金“價差”，將從正規金融市場獲得的資金投資于非正規金融市場，如從商業銀行獲得信貸支持的大型或國有企業將信貸資金投資或出借給地方性金融組織或業態，而地方性金融組織或業態又利用該資金成為非正規金融領域的貸款者。

第二，民間資本參與場外配資。場外配資資金主要來源于民間配資公司、傘形信托、互聯網+P2P配資等新興金融組織或業態。整個場外配資市場規模約1.7萬億～2萬億元左右，其中民間配資公司全國約為10000家，總體規模約1萬億～1.5萬億元左右；主要來源于銀行理財資金的傘形信托資金規模約為7000億～8000億元左右，而互聯網+P2P配資等新興商業模式所提供的資金規模不大。

第三，銀行業金融機構與第三方合作開展助貸業務。(1)助貸業務是指助貸機構通過自有系統或渠道篩選目標客戶群，在完成自有風控流程后，將較為優質的客戶輸送給持牌金融機構、類金融機構，經持牌金融機構、類金融機構風控終審后，完成發放貸款的一種業務。具體可參見《北京市互聯網金融行業協會關于助貸機構加強業務規范和風險防控的提示》。隨著P2P網絡借貸不斷“暴雷”和平臺個人投資者不斷減少，網絡借貸平臺積極與銀行業金融機構合作發展助貸業務以尋求轉型。值得注意的是，數量眾多的助貸機構，不僅客觀上缺乏有效的風險控制能力、完善的內部控制規范，而且為擴大導流規模、增加服務收費，往往還有意降低授信審查標準、違規提供擔保、承諾剛性兌付，甚至還與借款人惡意串通騙取貸款。因此，助貸機構的能力缺失及道德惡性，使銀行業金融機構經常面臨貸款無法被收回的風險，并最終表現為外部風險向銀行業金融機構傳導、擴散。

無論是民間資本為股票交易場外配資，還是銀行信貸資金變相流入民間金融市場，抑或是銀行業金融機構與第三方合作開展助貸業務，都或多或少違反了金融監管法律規范。因而，原銀監會主席尚福林曾言，要嚴厲禁止銀行業從業人員直接參與民間借貸活動或充當銀行信貸資金和民間借貸活動的“資金掮客”，尤其要防范銀行資金直接或變相流入民間借貸領域。《關于清理整頓違法從事證券業務活動的意見》，則積極對未經允許從事證券業務的活動進行全面清理整頓。此外，浙江銀保監局還下發《關于加強互聯網助貸和聯合貸款風險防控監管提示的函》，要求銀行業金融機構做好助貸、聯合貸款中的風險防控。

值得注意的是，盡管地方政府對地方金融風險暴露起到了助推作用，地方金融也衍生或觸發了其他金融風險的集聚，但亂象發生從根本上還是源于金融抑制下資產價格扭曲、資源供需不匹配、包容性不足等問題。質言之，正是利率、匯率等引導資源配置基準價格扭曲、金融市場準入過度管控、金融資源供需不均衡等，才導致了民間積累的大量資金通過影子銀行滿足那些難以獲得資金之中小企業或國家限制資金流入之行業的融資需求。然而，這又因正規、非正規信貸市場分割導致資金流通環節過多，繼而帶來企業融資成本上升。因此，地方金融亂象的有效治理，首先需要完成金融抑制向金融深化的合理有序轉換，而金融深化改革的重點則是對貨幣資金有效配置的基準價格(利率、匯率、無風險債券收益率等)的市場化推進，更具競爭性、包容性的多元化金融服務體系的構建等。然而，出于防范金融風險、維護金融穩定考慮，中國金融深化改革措施的推行要求我們對既行金融監管結構進行變革，而與金融深化發展相適應的新型金融監管結構之構建，不僅要從橫向層面優化“一行二會”以及與其他中央金融監管機構間的關系，更重要的是要合理界分中央與地方間的金融監管職責與風險處置責任。

二、地方金融難被監管的“不能與不愿”

地方金融的深化發展使“舊有的帶有金融抑制痕跡的金融管制措施被逐漸拋棄和修正，但是對銀行行為進行有效監管的法律框架以及自由化的金融體系所需的其他法律環境卻沒有及時建立”，并集中體現為地方金融深化發展的客觀“現實”與內含金融監管權力結構安排的金融法律“規范”間的緊張關系。當然，現實與規范間緊張關系的產生，或源于既有金融法律規范及其所規定的權力結構安排沒有能力對地方金融創新發展之事實作出預見性安排，抑或是權力配置部門在進行金融監管權力結構安排時雖已預見但主觀上不愿安排或客觀上沒有能力安排。

(一)既有金融監管能否統攝地方金融

既有金融監管能否統攝地方金融并對其有效監管，首先取決于對內含監管權力安排之既有金融法律規范的理解，而對既有金融法律規范的理解需通過法律解釋解決。對既有金融監管能否將地方金融囊括其中的解釋又需從文本、體系、目的等解釋角度對有關金融監管權的法律規定進行分析。按照金融業基本法律以及全國人大常委會決定之規定，中國人民銀行、證監會、銀保監會以及國家發展和改革委員會財政金融司、財政部金融司等中央部門對整個金融業實行自上而下的集中性垂直監管，而地方政府尚未在法律、行政法規層面獲得實質性金融監管之授權。值得注意的是，中央金融監管機構所監管的金融邊界究竟在哪里？按照《立法法釋義》對《立法法》第8條“金融基本制度”的闡釋理解，(2)《中華人民共和國立法法釋義》，金融是各種金融機構之間以及它們與公民、個人或者其他組織之間，從事的貨幣發行、信貸、結算、信托、保險、票據貼現、匯兌往來、證券交易等活動。主要從事信貸業務的地方性金融組織或業態必然屬于“金融”。然而，《立法法釋義》對“金融基本制度”的闡釋更大程度上是從學理角度對“金融”本身屬性、范圍的釋明，事實上也是從客觀而非主觀角度對“金融”的理解，并沒有考慮到國家主觀層面金融政策的制定實施。

雖然中國金融發展逐步從金融抑制向金融深化轉變，但金融政策依然具有較強的抑制性，這主要體現在對引導市場有效配置資源的基準價格、金融服務供給體系等層面。在金融深化過程中，地方金融發展逐步打破抑制性金融服務供給體系，但與之配套的金融監管結構卻未作出回應。值得注意的是，既有金融監管結構是在地方金融尚未得到深化發展時建立的，并沒有對地方金融發展作出監管上的考慮，這必然導致既有金融監管結構的效用因地方金融深化發展而降低；但《中國人民銀行法》中“防范和化解金融風險，維護金融穩定”的兜底規定則要求中國人民銀行對地方金融發展作出及時回應。同時，中國人民銀行分支機構因受自身監管力量缺乏、地方政府干涉等因素影響，也使地方金融監管的有效性大打折扣。因此，有關金融穩定的兜底規定，雖可確保地方金融尚未脫離既有金融監管范圍，但實踐中地方金融深化發展確已對既有金融監管結構的監管效果形成侵蝕。

(二)既有金融監管為何忽略地方金融

既有金融監管結構之所以未將地方金融納入監管范疇，究其根本在于既有金融監管結構確立的背景——那時中國正在或即將實行的是壟斷性金融服務供給體制，其對金融行業的市場準入除法律明確的標準外，還要結合金融市場競爭度、金融秩序安全維護等對申請者作出實質性判斷。對金融業市場準入的嚴格控制本質上是對既往金融抑制政策的延續，但金融抑制方式已經歷了從以獲取發展資金為目的的財政抑制向以維護金融穩定為目的的結構抑制轉換。事實上，對金融服務供給進行抑制性管理的理念與舉措決定了國家必將嚴格限制地方金融發展，當然這又進一步造成了地方金融發展的不足。如此一來，尚未獲得充分發展的地方金融便不會對其監管產生訴求，因而國家不會也不可能考慮地方金融監管。

第一，以獲取發展資金為目的的財政抑制需從財政與金融關系切入。從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，財政與金融的關系逐漸由“強財政—弱金融”向“弱財政—強金融”轉變，以財政分權為突破口的行政性分權則嚴重削弱了中央財政的汲取能力。當然，中央財政汲取能力的削弱也與經濟市場化緊密相關。更何況隨著改革的推進，國民收入分配結構也發生變化——國民經濟剩余由原先的國家單獨持有轉變為國家、企業和民間部門分散持有，國家控制經濟剩余的能力也便隨之降低。為了將迅速增加的非政府部門持有的資金及時有效地集中到政府手中以彌補政府可支配資金之不足，一個專門由國家控制并占據絕對壟斷地位的國有金融配置系統便成為必要。同時，為了讓非政府部門占有的資金更多地直接流向國有銀行資金賬戶，盡量壓縮非政府部門所持貨幣資金可投資金融產品的范圍也便成了必要管理舉措。基于此，國家開始改革大一統的金融體制，建立了以國有產權為主導的多元化金融體制，而國有金融制度安排最直觀的反映即體現為國家對金融組織的建立，其中最明顯的是二元銀行體制建立后國有銀行分支經營網點按行政轄區層層建立。如此一來，以國有產權為主導的金融體制直接排斥了地方金融的發展，幾乎未給地方金融留有任何發展空間，相應地也便不會對地方金融監管作出安排。

第二，以維護金融穩定為目的的結構抑制需從金融秩序穩定、金融安全維護切入。金融發展結構性抑制的典型即是對包容性、競爭性金融服務供給體系的排斥，這其中必然包括對地方金融發展的抑制。即使允許地方金融發展也必須在地方政府的管理、參與下展開，并且也僅限于城市商業銀行、城鄉信用社等類型不多的地方性金融組織。國家對地方金融發展的抑制直接使得地方金融監管不被需要，所以當時的金融監管結構不會也不可能將地方金融納入金融監管統攝范圍。

(三)既有金融監管能否預見地方金融

既有金融監管結構能否預見地方金融發展，應從金融監管結構部署者的主觀意愿與客觀能力切入，其具體表現為主觀上想預見地方金融發展但不能預見，或客觀上雖能預見但對其發展預見不足、客觀上有能力預見但主觀上不愿預見、主觀上想預見且客觀上有能力預見、主觀上不愿預見且客觀上沒能力預見四種類型。對應到中國語境下，具體應是哪種類型？實踐中，地方金融發展對既有金融監管結構造成沖擊已是不爭事實，這表明既有金融監管結構部署者客觀上并未結合地方金融發展及時對監管結構作出調整。既然如此，那么既有金融監管結構部署者未將地方金融發展納入考量范圍究竟是缺乏主觀意愿還是客觀能力？當然后者包括不具備預見能力和雖有預見能力但無實施能力兩種類型。

第一，從客觀能力看，首先是既有金融監管結構部署者有一定預見能力預知地方金融必然會隨金融深化逐步發展，但地方金融究竟會發展到何種程度、會以何種方式展現出來卻無法預知。即使既有金融監管結構部署者作出安排也未必能起到良好的監管效果，因為地方金融發展形態變幻多樣、層出不窮，不可能作出細致周全的安排。當然，既有金融監管結構部署者可作出原則性安排，以便為地方金融發展的監管預留空間。現實是，既有金融監管結構部署者未作出安排，此時問題已轉化到主觀意愿層面，其中的原委或許與金融監管執法能力不足有關。值得注意的是，金融監管執法能力的不足或缺失不能成為不對地方金融發展之監管作出安排的理由，因為即使是國家所認可金融組織或業態的創新發展也從未停止考驗金融監管者的執法能力。

第二，從主觀意愿看，既有金融監管結構部署者因受金融抑制政策影響而在主觀上不想對地方金融發展之監管作出安排。在金融抑制政策語境下，不管是財政性還是結構性抑制，國家根本不愿發展地方金融，也不想因地方金融發展而打破國家對金融的壟斷性控制，更不想因地方金融發展而影響金融穩定。既有金融監管結構部署者主觀上根本不愿看到地方金融獲得發展，因而也就未對地方金融監管作出安排。當然，之所以缺乏主觀意愿對地方金融監管作出安排，究其根本在于金融抑制的政策語境決定了國家不會主動發展地方金融。當然，限制地方金融發展也與金融監管結構部署者客觀上缺乏監管能力有關。

三、金融監管縱向結構的系統優化

地方金融深化發展改變了整個金融結構，傳統上以中央垂直監管為主的金融監管結構也應隨之調整，建立層級化、分散化的地方金融監管結構體系與之匹配。與地方金融深化發展相適應之金融監管結構體系的塑造，需將對地方金融進行監管的權力劃歸地方政府享有并行使。當然，在推進金融監管權縱向劃分的過程中，不能僅考慮中央與地方間的金融監管權關系，還要對地方金融監管權之“縱橫結構”配置給予關注——縱向層面上級與下級地方政府間的金融監管權配置和橫向層面同一地方政府不同金融監管機構間的金融監管權配置。

(一)中央與地方金融監管權限的重新調整

中央垂直金融監管機構因受監管能力、對象性質等因素影響，無法對所有金融業務或活動進行有效監管，所以需要地方政府參與到金融監管中來，即完成金融監管權在中央與地方間的分散化配置。值得注意的是，權力的分散化配置根源于權力的權利屬性或面向，而以權利為面向的權力配置須采用異權分割法則(3)同權分割法則與異權分割法則是權力結構化之權力分割的方式，集權模式與分權模式則是權力結構化之權力結構的外部形態。集權模式之下的權力分解所遵循的是同權分割法則(橫向權力分割法則)，而在分權模式下所遵守的是異權分割法則(縱向權力分割法則)。同時，“同權”與“異權”分割法則核心的差異即是，被分割的權力究竟是同質性的權力還是異質性的權力；同質性權力的分割即同權分割，異質性權力的分割即異權分割，其又可分為橫向層面的功能性分割和縱向層面的結構性分割兩類。按照異權分割法則的標準，行政權力可在中央與地方政府及其所屬行政部門之間進行分散化配置，并分別形成中央與地方政府之間的縱向權力結構和同級政府所屬不同職能部門之間的橫向權力結構兩種類型，其中，前者是結構性的分權而后者是功能性的分權。分割權力，因此金融監管權配置須從其權利面向出發，采用異權分割法則對金融監管權進行合理分割。如上所述，以金融服務的區域范圍為標準，金融可分為全國性金融和地方性金融，其中，全國性金融的監管權以全國性金融服務提供者和接受者的權利為面向，地方性金融的監管權則以地方性金融服務提供者和接受者的權利為面向。從權力的權利面向看，服務對象限定于區域范圍之地方性金融組織或業態的監管權應由地方政府金融監管機構享有并行使。當然，若地方金融的服務范圍超越地方政府轄區的管轄范圍，應采用“屬地監管”與“屬人監管”相結合的原則協同監管；而對于超越地方政府轄區范圍且涉及宏觀審慎監管的，應由中央宏觀審慎監管機構進行監管。直言之，地方金融之微觀審慎監管、行為監管原則上應由地方政府金融監管機構監管，此舉有助于提升地方金融監管的有效性；而對于可能涉及宏觀審慎監管的則應由中央宏觀審慎監管機構進行監管。因此，中央與地方金融監管權限的劃分具體落實到制度安排中，即體現為金融監管權限在中央與地方間的選擇性集中或者是分散。其中需要注意兩點：一是金融監管權在中央與地方間的選擇性集分因被監管對象的具體形態、屬性的差異而有所不同。如，中央及其所屬金融監管機構已采用政策、部門規章或其他規范性文件的方式，將部分地方性金融組織或者業態之監管權授予或委托地方政府享有并行使，而地方法人金融機構的監管權依舊歸屬中央。二是金融監管權在中央與地方間的選擇性集分須明確地方金融監管體制的具體模式。金融監管權在中央與地方間的配置主要涉及中央與省級政府的權限劃分，而未對省級與地市、區縣政府間的權限配置模式作出規定——究竟是采用省級以下垂直監管模式，還是純粹“屬地管理”模式。從金融的內在規定性看，或許省級以下垂直監管模式更有助于金融安全與金融監管效率的平衡。當然，為避免各省級政府間金融監管的“朝底競爭”，中央金融監管督察機構(國家金融穩定發展委員會或中國人民銀行)應享有對省級地方金融監管機構進行監督監察的權力，即建立中央督察式省級以下垂直金融監管體制。

(二)地方金融監管權縱向劃分與垂直性構造

中央與地方金融監管權限劃分的現行方案，無論是針對單一金融組織的監管權下放，還是地方金融監管權的整體下放，僅對中央與省級政府各自權限范圍、責任承擔等作出了原則性規定，而未明確省級與地市級、區縣級政府各自金融監管權限。地方金融監管權在省級、地市級、區縣級政府間的配置及其關系缺乏明確規定，導致各級地方政府間金融監管權限劃分的混亂與不協調。譬如，部分地方金融組織的市場準入和退出、日常監管權和風險處置責任均由所在地的地方金融監管機構享有并行使；部分地方金融組織的市場準入、退出監管權由省級地方金融監管機構享有并行使，而日常監管權與風險處置責任則交由其所在地的地方金融監管機構；或者是僅規定省級地方金融監管機構享有某一金融組織之市場準入、退出與日常監管權，而未對地市、區縣政府的金融監管權作出規定。值得注意的是，省級、地市級、區縣級政府間金融監管權限劃分的多元性、模糊性導致地方金融監管權行使的沖突與不協調，影響其合法性與權威。因此，有必要厘清省級以下各級地方政府間的金融監管權力關系，實現地方金融監管權的縱向劃分與垂直性構造。

地方金融監管權在省級、地市、區縣政府間配置的最大難題是，究竟應將其層層下放到各級地方政府，還是完全劃歸省級政府，并由其轄下之地市、區縣建立垂直管理的分支機構來行使地方金融監管權。當然，地方金融監管權在各級地方政府間的配置不能僅從權力屬性角度分析，應重點考慮地方金融的內在規定性。地方金融之“屬”為“金融”，具有內在脆弱性、社會公共性、風險傳染性等特征，因而地方金融監管權不能完全層層下放至各級地方政府。然而，正處于蓬勃發展中的地方金融，其樣式繁多、數量龐大、關系龐雜以及多位于鄉鎮或區縣等基層地方，由地市、縣區政府對其進行監管或許更為恰當合理。值得注意的是，地方金融監管權的層層下放可能會導致地方金融監管機構被發展型地方政府綁架，成為地方政府為經濟發展而融資的工具，從而會扭曲金融資源配置、引致金融風險集聚。出于對金融業戰略重要性與金融風險防范、金融有序發展等多元因素的綜合衡量，地方金融監管權或許應該集中于省級政府，并由其在轄下地市、區縣建立的垂直管理分支機構來具體行使。

深入地講，省級地方金融監管機構負責地方金融市場準入、退出和風險處置責任，同時還負有在中央金融監管法律或政策指引下結合轄區實際制定實施細則的職責。省級地方金融監管機構在地市、區縣的分支機構則主要負責地方金融之日常運營的現場和非現場監管，當然，還要負責地方金融組織高級管理人員任職資格審查，對地方金融風險進行分析、研究以及統計、分析、上報轄區地方金融數據、信息，等等。轉換到具體實踐，即將地方金融監管權統一交由省級地方金融監管機構享有，省級地方金融監管機構轄下地市、區縣的垂直管理分支機構，主要負責地方金融之日常運營監管，最終實現地方金融監管權在省級以下各級地方政府間的縱向劃分與垂直性構造。

(三)地方金融監管權橫向集中與平面化構造

中央已將小額貸款公司、融資擔保公司等地方性金融組織或業態的監管權授予或委托地方政府，并指出由省級政府實施屬地管理或交由省級政府指定部門行使，但未明確規定具體部門。起初，對小額貸款公司、融資擔保公司進行監管的權力主要由地方金融工作辦公室享有并行使，而對典當行、融資租賃公司、商業保理公司進行監管的權力則劃歸了省級商務主管部門以及設區的地市級商務主管部門。此外，地方政府發展和改革委員會負責監管各類股權投資公司、投資基金、企業債發行，省農業農村廳參與對農業政策性保險試點工作的監管，省級供銷合作社或農業農村廳負責對農村資金互助組織進行審批與監管。顯然，地方金融監管權配置錯綜復雜，具有明顯的“條塊結合”特征。當然，地方金融監管權配置的“條塊結合”特征主要由歷史因素決定。由于以前地方沒有專門的金融監管機構，一些明顯具有金融屬性之新型金融組織或業態的監管權則被劃歸傳統的與之存在關聯的行業主管部門。值得注意的是，地方金融監管權分散于不同的地方政府職能部門或直屬機構，并且權力來源也不具有統一性，導致了地方金融監管規則的政出多門、橫向分割、權力交叉與部門行政等問題的發生。因而，需要實現地方金融監管權的橫向相對集中與平面化配置。

地方金融監管權的橫向相對集中與平面化配置，除需保證監管標準統一、監管資源整合、節約監管協調成本外，還與不同樣式的地方性金融組織或業態的同質性、由行業主管部門享有地方金融監管權會導致的監管獨立性、專業性喪失緊密相關。小額貸款組織、商業保理公司、典當行等地方性金融組織或業態在本質上的同一性、貨幣資金的跨行業互通性，決定了地方金融監管權應統一劃歸獨立而專業的單一地方金融監管機構。事實上，北京、山東、溫州等已明確將小額貸款公司、融資擔保公司的監管權交由專職行使地方金融監管權的地方金融監督管理局統一享有并行使。其中，濟南已積極推進典當行、融資租賃、股權投資、創業投資、農業保險等地方金融業務的統一歸口管理。更應值得注意的是，2018年《商務部辦公廳關于融資租賃公司、商業保理公司和典當行管理職責調整有關事宜的通知》已將融資租賃公司、商業保理公司和典當行制定經營和監管規則的權力劃歸銀保監會，并且在《中共中央關于服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的若干意見》的指引下，上述三類組織的監管權也逐步由商務主管部門移交至地方金融工作辦公室或金融監督管理局。事實上，地方金融監管權由不同行業主管部門劃歸統一的地方金融監管部門，有助于保證金融監管的獨立性、專業性，也符合行政權統一配置的“大部制”改革趨勢。

值得注意的是，將分散于地方政府各職能部門，尤其是行業主管部門的地方金融監管權進行集中，并授予獨立而專業的單一地方金融監管機構，雖可避免或消除地方金融監管權的分割與交叉，但權力統一之后又會面臨專斷的可能，因而應在地方金融監管機構內部對金融監管之決策權、執行權與監督權進行適度分離，并分別由地方金融監管機構內部不同部門分別行使，最終實現地方金融監管權的“行政三分”。總的來講，地方金融監管權配置應從橫向上的多元分散向相對集中轉變，同時又需要對集中于地方金融監管機構的金融監管權進行重新分化組合，以避免地方金融監管權集中統一后的濫用。

四、結語

以“一行二會”為核心的中央垂直金融監管體制，難以對樣式繁多、類型各異的地方性金融組織或業態進行有效監管，歸結于改革初期中央對地方金融發展的排斥、地方政府對地方金融發展的助推以及金融監管結構部署者并未對地方金融發展給予必要關注。為了有效治理地方性或區域性金融風險，中央已啟動地方金融監管改革，但地方金融監管改革整體思路模糊或過于原則，導致不同區域、不同層級地方金融管理體制機制的混亂。其中，縱向層面省級及其下級地方金融監管機構基本采用純粹“屬地管理”模式，但地方金融監管權內含的不同子權力又分屬不同層級的地方金融監管機構，導致管理上的混亂與扭曲；橫向層面同一政府不同地方金融監管機構分別享有本質相似的地方性金融組織或業態的監管權，引發監管上的重疊與真空。因而，地方金融監管的治理創新，須在有效厘清中央與地方各自金融監管權限的基礎上，實現地方金融監管權在橫向上的相對集中，由單一地方金融監管機構統一行使；在縱向上對地方金融監管機構實行中央督察式省級以下垂直管理。