我國鄉村治理的背景演變、轉型趨向與有效途徑

郭振宗

(中共山東省委黨校[山東行政學院]公共管理教研部，山東 濟南 250014)

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，2018年中央一號文件進一步指出，“治理有效”是鄉村振興的基礎。黨的十九屆四中全會指出，社會治理是國家治理的重要方面，而鄉村治理不僅是社會治理的重要方面，還是社會治理的重要基礎。因此，鄉村治理不僅關乎鄉村振興大局，還關乎國家治理大局。如何科學認識鄉村治理背景的歷史演變及當前對鄉村治理的新要求、如何準確把握鄉村治理的轉型趨向、如何加強和改進鄉村治理，是理論研究和實踐探索中的一個重大時代課題。

一、我國鄉村治理的背景演變

鄉村治理所處背景及其變化，蘊含著鄉村治理不同時期的環境條件和時代要求，決定著鄉村治理不同時期的方向、目標、內容和途徑。新中國成立以來，我國鄉村治理背景不斷發生改變并推動著鄉村治理的不斷深化，尤其黨的十八大以來，我國在國家權力和鄉村社會權力關系、城鄉關系以及社會資源城鄉配置、農村改革、農村社會結構等方面，都發生了根本性變化，不僅使鄉村治理環境日益優化，而且推動著鄉村治理不斷進行深化和轉型。

(一)以國家權力和鄉村社會權力關系變化為主線的社會治理體制逐步完善

實現鄉村有效治理中的一個核心問題是，如何處理好國家權力和鄉村社會權力的關系，表現為國家權力如何向鄉村延伸、延伸到什么程度以及如何與鄉村社會權力結合。新中國成立以來，我國始終面臨著如何處理好國家權力和鄉村社會權力的關系以及如何構建有效的鄉村治理體制問題。概括來看，大致經歷了以下三個階段：

1.人民公社一元化治理體制階段(20世紀50年代末到80年代初)。從20世紀50年代末開始，我國在農村建立起集政治功能、經濟功能、社會功能于一體的人民公社管理體制，突出表現為國家權力向鄉村社會的縱向到底延伸與橫向到邊滲透，鄉村社會權力完全依附并服從于國家權力。這種自上而下的國家權力“單軌”治理體制，在很大程度上掩蓋了鄉村治理的鄉土性和差異性，抑制了農民鄉村治理的自主性和積極性，其弊端顯而易見，無需贅言。

2.“鄉政村治”治理體制階段(20世紀80年代初到黨的十六大)。改革開放初期，以基層探索創新為發端，以中央鼓勵引導和改革政策為推動，以相關法律修訂和出臺為保障，我國對人民公社治理體制進行了徹底改革，在鄉鎮層面設立了鄉鎮人民政府，在村級層面設立了村民委員會，構建起了“鄉政村治”治理體制。在這一階段，國家權力和鄉村社會權力表現為自上而下和自下而上的“雙軌”特征。

3.現代治理體制構建和完善階段(黨的十六大尤其是黨的十八大以來)。黨的十六大作出了統籌城鄉發展的戰略決策，黨的十六屆四中全會將社會治理納入國家總體布局，更加側重從國家層面考慮鄉村治理問題以及探索建立現代社會治理體制，并提出要構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理格局(1)《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，《人民日報》2004年9月21日。；黨的十八大進一步提出要建立完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制(2)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第34頁。；黨的十九屆四中全會立足新時代的新要求，提出要完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”(3)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，從而進一步明確了更加完善的現代社會治理體制構建目標。

在現代社會治理體制框架下，黨委、政府及鄉村社會權力主體被納入一體化治理體系，“雙軌”權力運行格局將被打破，國家權力和鄉村社會權力將向著互嵌互融方向發展。

(二)以資源流動轉向為標志的城鄉關系日益改善

城鄉關系始終是我國經濟社會發展及改革中的一個重要問題。城鄉關系中的一個核心問題就是社會資源如何在城鄉之間分配和流動。新中國成立以來，我國城鄉關系變化可大致劃分為三個主要階段：

1.城鄉“對立”發展階段(計劃體制及改革開放后一段時期內)。新中國成立之初，我國確立了優先發展工業尤其是重工業的工業化發展道路。工業化需要大量資金投入，我國主要通過工農產品價格剪刀差、農業稅等，從農村汲取大量資金用于工業化發展。與此同時，城鎮化發展也不斷從農村汲取大量土地、資金等資源。改革開放后的較長時期內，在市場機制的作用下，大量土地、勞動力、資金等資源從農村流向城鎮。在此階段，社會資源基本是從農村向城鎮的單向流動，從有限資源“爭用”以及“顧城鎮發展之此、失農村發展之彼”角度講，城鄉關系是“對立”的。

2.城鄉統籌及破除城鄉二元體制發展階段(黨的十六大到黨的十八大)。黨的十六大提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”(4)江澤民：《全面建設小康社會 開創中國特色社會主義事業新局面》，北京：人民出版社，2002年版，第23頁。黨的十六屆三中全會把統籌城鄉發展放在“五個統籌”的首要位置，這表明中央在新的歷史條件下將改善城鄉關系納入了重要議事日程，統籌考慮了社會資源在城鄉間的合理配置。黨的十六屆四中全會進一步提出了“兩個趨向”重要論斷，并逐步建立起了工業反哺農業、城市支持農村的資源配置機制。黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的戰略目標，進一步明確了工業反哺農業、城市支持農村的主要目標和途徑。黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”(5)胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，北京：人民出版社，2007年版，第23頁。，黨的十七屆三中全會進一步提出建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，把破除城鄉二元體制作為改善城鄉關系、促進社會資源向農村流動的重要途徑。在此階段，在政府主導和推動下，社會資源主要由農村向城鎮單向流動的傳統格局逐步被打破。

3.城鄉融合發展階段(黨的十八大以來)。黨的十八大提出要“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”(6)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第24頁。，從而不僅對新時期新型城鄉關系構建目標作出了具體描繪，而且進一步強調了以工促農、以城帶鄉的政策導向和實現路徑。黨的十八屆三中全會在賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮化健康發展體制機制等方面出臺了一系列改革措施(7)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第23—24頁。，從而使“加快完善城鄉發展一體化體制機制”理念和思路逐步落地。黨的十九大立足新時代，提出了實施鄉村振興戰略，并把其作為“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”的總抓手(8)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年版，第32頁。。2018年的中央一號文件進一步提出要構建“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的現代化城鄉關系。黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”(9)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，從而不僅進一步強調了要堅持統籌城鄉資源配置、推進城鄉融合發展的基本政策導向以及發揮好市場和政府在資源配置中的各自作用，而且突出了資源下沉及資源配置科學化的保障制度建設。在此階段，中央不斷深化對新型城鄉關系的認識、明確城鄉關系構建目標及融合發展有效途徑，從而促進了公共資源在城鄉間的均衡配置以及生產要素在城鄉間的自由流動，加快了城鄉融合發展進程。

城鄉關系的不斷改善以及社會資源由農村向城鎮的單向流動逐步轉變為城鄉之間的雙向自由流動，從而為加強和改進鄉村治理創造了資源保障條件。

(三)以問題為導向的農村改革梯級深化

黨的十一屆三中全會以來，問題導向貫穿農村改革始終。改革開放之初，主要以解決農民農業生產積極性不高、農產品尤其是糧食供給不足等問題為導向，實行家庭聯產承包責任制等，取得了舉世矚目的巨大成就。但進入20世紀90年代以后，農業農村農民問題全方位凸現，甚至有人用“農民真苦、農村真窮、農業真危險”來描述當時的農村(10)李昌平：《我向總理說實話》，北京：光明日報出版社，2002年版，第20頁。。為此，黨的十六大提出，以解決城鄉統籌發展問題為導向，把農村內部改革上升到整個社會改革層面，不斷完善農村發展政策。與此同時，中央逐步認識到農村人口過多是制約農村問題解決的關鍵因素，因而從20世紀90年代中后期開始加速推進城鎮化。但傳統城鎮化方式過于粗放，不僅無法為解決農村問題創造有利條件，反而加劇了農村問題的嚴重性。同時，即使城鎮化健康推進，也很難在短時期內改變農村人口眾多的局面，農村發展滯后的問題也很難得到有效解決。因此，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，從而使解決農村問題的思路由以“縮小農村”為主轉向“縮小農村”和“建設農村”并重，以補農村“短腿”為導向，加快了農村的建設和發展。但眾所周知，制約我國農村問題解決的根源是城鄉二元體制，因此黨的十七大提出推行城鄉一體化改革，以破除城鄉二元體制為導向，深化城鄉社會制度改革。黨的十八大以來，城鄉二元體制改革全面展開并取得重大進展和成效。但總體來看，城鄉發展不均衡仍是當前最大的不均衡，農村發展不充分仍是當前最大的不充分，農村仍然是實現我國現代化的“短板”。因此，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，以補現代化“短板”為導向，全面深化改革、完善政策，促進農村全面振興，農村各項改革開始逐步由“試點”向“推開”、由“多點推進”向“集成突破”、由“搭建四梁八柱”向“補磚添瓦”轉進。

在當前農村改革縱深推進背景下，鄉村治理必將進入治理組織、治理制度、治理能力集中建設時期。

(四)以農民分化和組織重構為特征的農村社會結構深刻變化

改革開放以來，隨著農村改革的深化以及經濟結構的巨大變化，我國農村社會結構發生了巨大改變。首先，農民出現了職業、收入等的分化。盡管農民具有城鄉兩棲流動性、兼業性等特征，但仍逐步形成了以某種職業為主的多個群體。其次，隨著農村人口流動以及社區化建設，傳統自治組織邊界以及集體經濟組織邊界一定程度上被打破，農村社會組織形式逐步呈現社區化趨勢，從而使一定社區范圍內的人們的經濟利益關聯日益密切和復雜，社會利益關聯日益凸顯。最后，隨著農民分化、經濟結構多元化以及社會治理的需要，各類社會主體日益發展，除村(社)黨組織、村(社)委會以外，村民監督組織、集體經濟組織、合作經濟組織、社會組織等快速發展，呈現出日益多元化趨勢。

以農民分化和組織重構為主要特征的農村社會結構深刻變化，使農村呈現出社會主體多元化、利益訴求多樣化、矛盾主體群體化、矛盾類型多樣化、矛盾原因復雜化等趨勢和特征，從而向鄉村治理提出了新挑戰和新要求。

二、我國鄉村治理的轉型趨向

鄉村治理背景的深刻變化，對鄉村治理的主體塑造、目標導向、著力方向、資源運用、方式方法等提出了新要求，蘊含著鄉村治理轉型趨向并將逐步推動著鄉村治理的轉型。

(一)加強黨的全面領導

黨的十九屆四中全會指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”(11)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年6月印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中明確提出，“將黨組織領導的鄉村治理工作作為每年市縣鄉黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內容”，“完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制”(12)《中辦國辦印發〈指導意見〉 加強和改進鄉村治理》，《人民日報》2019年6月24日。。因此，進一步完善各級黨組織鄉村治理領導體制機制、實現黨組織對鄉村治理的全面領導，既是中國特色社會主義鄉村治理的內在要求，也是實現鄉村“治理有效”的重要保證，因而也必將是鄉村治理需要進一步突出的重要方面。

(二)聚焦“治理有效”導向

問題導向是改革開放以來我國鄉村治理的基本導向，但在新時代背景下，鄉村治理面臨的問題越來越多元、越來越復雜、越來越綜合，在一定時期內很難將某一個或幾個問題作為治理導向，而如何實現“治理有效”成為了當前最大的問題。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》、2019年中央一號文件、《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》等一系列重要文件中都明確指出，“治理有效”是鄉村振興的基礎。因此，我國當前及今后的鄉村治理必將聚焦“治理有效”總體導向，以保障和改善農村民生為核心內容，以提高農民獲得感、幸福感、安全感以及保持農村和諧穩定為檢驗標準，最終指向提高鄉村治理綜合效能。

(三)注重治理組織與制度建設及治理能力提升

在當前農村改革全面展開、縱深推進、系統集成以及鄉村治理主體日益多元化的時代背景下，有效解決鄉村治理中的復雜問題以及有效實現各類治理主體的協同共治，既需要在治理實踐中不斷探索創新，也需要以健全的組織體系作保障，更需要把探索創新中形成的成熟做法和經驗以穩定的制度形式固定下來，以提高鄉村治理的規范性、有序性和可持續性。同時，也需要通過組織、制度建設提高具有內生性、穩定性的鄉村治理能力，通過治理主體塑造等提高各類主體的治理能力。因此，加強治理組織與制度建設，提升治理能力，必將是當前及今后鄉村治理的一個重要著力點。

(四)加強城鄉治理資源統合運用

鄉村治理問題是事關農業農村現代化、國家治理、社會穩定、民生保障與改善等大局的大問題，需要集全社會資源來解決。黨的十八大以來，中央強調要實現公共資源在城鄉的均衡配置以及生產要素在城鄉間的自由流動，并在體制制度改革、政策完善等方面出臺了一系列措施，為在鄉村治理中統合運用城鄉治理資源創造了體制機制和政策條件。同時，我國新型城鄉關系構建目標的確立、城鄉關系的顯著改善以及社會資源逐步實現在城鄉間的雙向自由流動，為在鄉村治理中統合運用城鄉治理資源創造了現實條件。因此，鄉村治理必將充分運用黨委和政府有形之手、農民自力之手、市場無形之手和社會參與之手等多方面力量和多樣化參與機制，統籌整合運用城鄉治理資源，為實現鄉村“治理有效”目標提供有力資源保證。

(五)突出文化引領與“三治”結合

鄉村治理最關鍵、最核心的問題是人的問題，而關鍵中的關鍵是人的價值觀和精神狀態問題，尤其是在鄉村治理中物質層面的問題越來越得到解決或易于解決的情況下，精神層面的問題必將越來越突出。毋庸置疑，農民是鄉村治理的主要“當事人”，是鄉村治理的主要應然參與者，其價值觀與精神狀態在很大程度上決定著鄉村治理的成效。因此，突出文化引領作用、塑造符合新時代要求的農民精神風貌、營造積極健康的農村文化風尚，應該且必將成為鄉村治理的重要先導性著力方向。同時，實現鄉村治理手段現代化是鄉村治理的重要內容，也是鄉村“治理有效”的重要保證。傳統的自治、德治手段仍將是鄉村治理的重要有效手段，但隨著農村社會結構的巨大變化以及新時代的新要求，自治、德治主要作用于熟人社會、剛性約束不足等局限性也日益顯現。這就要求在鄉村治理中要充分運用對所有社會主體和治理活動具有最大公約規范和剛性約束的法治手段，中央也明確指出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”(13)《中辦國辦印發〈指導意見〉 加強和改進鄉村治理》，《人民日報》2019年6月24日。。因此，如何實現自治、法治、德治的有機結合并探索“三治”結合的具體實現形式，必將是當前及今后鄉村治理取得成效的重要創新方向。

三、我國加強和改進鄉村治理的有效途徑

為適應背景深刻變化及自身轉型趨向，我國鄉村治理應在領導權威塑造及多主體協同共治、治理組織與制度建設及治理能力提升、民生保障和改善、城鄉治理資源統合運用、突出文化引領和提高“三治”結合水平等方面，進行進一步的探索與改進。

(一)塑造黨組織領導下的多元主體有效協同共治格局

黨的十九屆四中全會明確指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構建基層社會治理新格局(14)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。因此，理順各類鄉村治理主體間的相互作用關系，創新和完善各類鄉村治理主體制度化、規范化運作方式及溝通聯系與協作方式，建立多元主體共同參與和有效協同的鄉村治理長效機制，是實現鄉村“治理有效”的關鍵。

目前我國正在逐步形成各級黨委、政府以及基層黨組織、自治組織、集體經濟組織、經濟合作組織、社會組織等多元主體參與的鄉村共治格局，但多主體治理也容易增加協調成本，甚至在一些問題的協商和決策中出現“議難決”現象。因此，必須塑造一個對所有治理主體及鄉村治理活動具有統領作用的領導權威主體，黨組織應當且必然成為這個領導權威主體。在各級黨組織中，基層黨組織處于鄉村治理最前沿，直接領導、參與鄉村治理并直接面對基層各類主體，其能否充分發揮領導核心作用至關重要。因此，有效打造基層黨組織的基層領導核心地位，事關多元主體共治下的鄉村治理成效。為此，應采取以下措施：第一，實現基層黨組織全覆蓋。一方面在農村集體經濟組織、經濟合作組織、社會組織等各類組織中建立黨組織，發揮黨組織的領導作用，另一方面按照中央要求，“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村委會主任和集體經濟組織、合作經濟組織負責人”(15)③ 《中辦國辦印發〈指導意見〉 加強和改進鄉村治理》，《人民日報》2019年6月24日。，發揮黨組織書記進而黨組織的領導作用。第二，提高基層黨組織的政治素質。通過完善選舉選拔制度程序把政治素質高的人選進黨組織，健全和落實黨組織政治學習制度以及加強黨性教育培訓等，提高基層黨組織尤其是黨組織書記的政治素質。第三，提高基層黨組織干事創業能力。通過教育培訓等，著力提高基層黨組織把握和落實中央精神、發展集體經濟、帶領農民致富的能力。第四，加強對基層黨組織的規范約束。通過完善基層黨組織權力清單制度、加強紀律監察執紀力度、加強和完善社會監督等，有效規范和約束基層黨組織行為。在黨組織領導下，各類鄉村治理主體必須要形成有效協同共治格局。因此，必須全方位、系統化地構建鄉村多元治理主體差異化基礎上的價值取向、目標追求，以及利益指向有機統一機制、主體滲透復合機制、溝通協商機制、信息等治理資源共享機制、協作聯動機制等，形成運轉高效的鄉村多元治理主體協同機制，使各類鄉村治理主體在長效協同治理機制運行中實現治理功能的整合與提升。

(二)全面加強鄉村治理組織建設、制度建設及能力建設

1.加強鄉村治理組織建設。加強和改進鄉村治理，應探索“建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系”③。第一，加強基層黨組織建設，應充分發揮基層黨組織在基層治理中的領導核心作用。第二，加強村(社)委會建設。完善村(社)委會選舉制度，建立健全議事、調解、治安等村(社)委會下設組織，完善自治制度，完善村(社)委會成員聯系和服務農戶制度與形式，通過培訓等多種途徑提高村(社)委會帶領農民開展自治、發展經濟的能力，充分發揮村(社)委會的自治核心作用。第三，加強村民監督組織建設。全面建立村民監督委員會，負責監督村委會工作，并向村民大會或村民代表大會負責。探索建立村民有效監督制度和長效機制，從根本上解決鄉村內部監督缺失問題。第四，加強集體經濟組織建設。各地應根據實際，確定集體經濟組織設立形式并進行登記注冊，確立集體經濟組織的經濟管理主體和市場法人地位，負責集體資源與資產的盤活、經營以及管理等。第五，加強經濟合作組織建設。通過鼓勵引導、政策扶持等大力發展農民專業合作社等經濟合作組織，在發揮其經濟合作功能的同時深入挖掘并充分發揮其參與公共事務、協調利益關系等社會治理功能。第六，加強社會組織建設。大力鼓勵引導和扶持公益性、服務性、互助性社會組織的發展，加快推進社會組織立法，明確社會組織職能邊界，提高社會組織的組織化程度，加強政府監管和社會組織自律性，建立健全社會組織同黨委、政府以及村(社)“兩委”的溝通聯系和協同機制，充分發揮社會組織參與公共事務、化解矛盾糾紛、提供社會服務的作用。

2.加強鄉村治理制度建設。按照中央要求，應全方位、系統化地進行鄉村治理制度建設，到2020年基本形成現代鄉村治理制度框架。第一，加強基層黨組織全面領導制度建設。完善基層黨組織在選舉選拔、全面覆蓋、領導決策、廉政建設、教育培訓、規范約束等方面的制度建設，強化基層黨組織全面領導的制度保障。第二，加強自治制度建設。完善民主選舉制度和程序，探索人口流動背景下的選舉主體確認方式和選舉形式。完善民主決策、管理、教育、監督等制度，創新民主議事、協商、評議等制度。第三，加強基層黨員干部聯系和服務群眾制度建設。建立健全黨員干部聯系群眾、服務群眾等制度，探索創新制度具體實現形式，并通過監督考核、群眾評議等形式將各項制度落到實處。第四，加強農民訴求表達和回應制度建設。建立健全自上而下和自下而上的農民訴求表達制度化渠道和機制，使農民訴求能夠得到充分表達。同時，建立健全農民訴求及時回應制度機制，明確回應責任主體、回應流程和處理時限。第五，加強政府及村(社)組織的投入制度建設。合理劃分各級政府和村(社)組織事權，明確各級政府對鄉村治理的直接投入與轉移支付等責任，完善政府投入制度，增強各級政府對鄉村治理投入的制度保障。明確村(社)組織投入責任，通過發展集體經濟和加大政府轉移支付、補貼力度等增強村(社)組織投入能力，完善村(社)組織投入的民主決策、實施、監督、考核等制度。第六，加強基層干部激勵約束制度建設。建立健全基層干部以德才兼備和務實創新為導向的選拔任用制度、以干事創業和精益求精為導向的工作目標制度、以科學有效和群眾滿意為導向的績效考核及激勵制度，同時建立健全法律法規、制度、紀律、監督等多元化規范約束方式，通過制度規范實現基層干部激勵約束的科學化、規范化、長效化。

3.加強鄉村治理能力建設。鄉村治理能力是鄉村治理現代化的重要標志，也是實現“治理有效”的重要保證。鄉村治理能力主要包括政治領導能力、公共產品和服務供給能力、突出問題和群眾困難解決能力、矛盾糾紛化解能力、民心凝聚能力、維護社會和諧穩定能力等。加強鄉村治理能力建設，一方面要通過鄉村組織與制度建設孕育和內生鄉村治理能力，另一方面要通過多種途徑提高基層干部治理能力。

首先，提高縣鄉干部治理能力。目前縣鄉干部在能力上存在兩面性：一方面在解決諸如復雜矛盾糾紛、社會穩定、拆遷、環保等維持性、應付性問題上能力很強，但更多體現為“壓”的特征，往往不能從根本上解決問題，同時解決問題的方式方法也往往不合規；另一方面在準確把握和落實中央精神和上級工作部署等創新性工作上能力不足。因此，必須匡扶前者、加強后者，整體提高縣鄉干部鄉村治理能力。一是要加強對縣鄉干部的組織培訓。通過黨校(行政學院)、高校培訓以及外出學習等，從政治思想、理念信念、中央政策把握和落實、專業能力等方面加強干部能力提升。二是加強縣鄉干部的自我學習。縣鄉干部要不斷加強對相關理論、政策、工作方式方法、先進工作經驗、農業知識以及農村優秀傳統文化、風俗習慣等的自我學習，研究農村發展規律和趨勢，不斷加強黨性修養和個人品格塑造。三是倡導縣鄉干部向農民和農村實踐學習。倡導縣鄉干部經常性地深入基層，同農民打成一片，加強同農民的交流，主動向農民學習、向農村改革發展實踐學習，做到察民情、解民意、知農事、懂農時。

其次，提高村(社)干部治理能力。目前村(社)干部主要存在人才缺、素質低問題。因此，要提高村(社)干部治理能力，必須從兩個方面著手：一是內部“育”與“選”。所謂育，就是育儲備、育現任干部。通過大力實施鄉村人才培訓等，培育村(社)“兩委”儲備人才。同時，通過到黨校(行政學院)、高校以及經驗豐富地區觀摩學習等，加強對現任村(社)干部的培訓。所謂選，就是通過完善選舉制度、程序和方式等，把德才兼備的人才選進村(社)“兩委”班子。二是外部“嵌”與“融”。所謂“嵌”，就是大力引進大學生村官，積極組織第一書記及干部下派，鼓勵城鎮退休干部和技術人員等回鄉任職。干部外嵌既可快速提高村(社)干部素質和治理能力，也可打破村莊既定人際關系結構，有利于村(社)治理的客觀性、公正性。所謂“融”，就是通過針對性選擇、準確性定位、有效性激勵等，使外嵌干部全身心投入和融入村(社)，不僅要干得好，還要留得住。

(三)大力提高農村民生改善的精準性和實效性

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國把保障和改善農村民生放到突出位置，但是目前在農村民生改善上仍存在不到位、不精準、實效性不足等問題，主要表現為：一是重視衣食住行，忽視喜怒哀樂。使農民具有歸屬感、安全感，具有可信任和可依賴的組織與個人，最好的辦法是既要解決農民生產生活中的實際困難，又要通過交流溝通等了解農民的喜怒哀樂、增進與農民的感情。但目前農民對基層組織和干部一定程度上既依賴又不信任，盡管各地也建立了聯系群眾制度，但形式多于內容。二是缺乏科學規劃，存在形式主義。在村莊建設上，很多地方缺乏科學定位和長遠規劃，但又面臨建設壓力，于是就零打碎敲、“撒胡椒面”式投入，造成一些村莊投入后又撤并，浪費很大。同時，形象工程、面子工程問題在很多地方仍很突出。三是重視大建設，忽視小建設。目前很多地方在一些大型基礎設施建設，如大交通、大水利等建設上成效明顯，但在細微方面，如田間道路、水利末系、信息化末端等建設上則存在不足。因此，必須以農民現實需要為依據，以科學規劃為先導，以農民滿意為標準，把各方面工作做細、做實，力戒形式主義和做表面文章，著力提高民生改善的精準性和實效性。

1.切實深入群眾，打通干群感情最后“一公里”。密切聯系群眾是中國共產黨的優良傳統和作風，是黨領導人民取得革命和社會主義建設成功的重要法寶，也是鞏固黨的長期執政地位、提高黨的長期執政能力的重要基礎，這是長期的歷史事實和經驗已經證明了的。基層領導干部要切實提高認識，提高政治站位，強化使命擔當，持之以恒地踐行黨的群眾路線，密切黨同群眾的血肉聯系，通過各種正式和非正式方式深入村戶，和農民打成一片，真正把農民的衣食住行、喜怒哀樂裝在心里，深入了解農民的想法和生產生活困難并盡各種辦法幫助解決，尤其對困難家庭、留守家庭既要給予物質幫助，更要給予精神關愛，切實讓農民感受到黨和政府的關懷和溫暖，切實增強農民的獲得感、幸福感和安全感。

2.以農民迫切需要為導向，解決好民生突出問題。一是以科學規劃為先導，搞好村莊建設。政府、專家、農民等多主體應在充分論證基礎上制定科學規劃，并以科學規劃為依據，以美麗鄉村建設、村莊環境整治為抓手，以垃圾污水治理、“廁所革命”和村容村貌提升為重點，大力進行村莊建設，全面落實“農村人居環境整治三年行動”計劃(2018—2020年)，切實改善農村人居環境。二是以城鄉統籌和一體化為導向，有效提供農村公共產品和服務。切實按照中央要求實現公共資源在城鄉間的均衡配置，大幅度增加政府公共資源向農村的傾斜投入，大力加強農村基礎設施建設以及大力發展教育、醫療衛生、社會保障等事業，切實提高農村公共產品和服務供給的可得性和實效性。三是以建立長效機制為導向，搞好扶貧工作。當前扶貧工作面臨兩個重要任務：首先是打贏脫貧攻堅戰。按照中央要求，到2020年要實現現有標準下的農村貧困人口全部脫貧，任務很重但必須完成。其次是著眼考慮和著手推進2020年后的扶貧工作轉型。脫貧攻堅任務完成后，以往原發性、累積性、絕對性貧困問題將轉變為次發性、即時性、相對性貧困問題，扶貧工作也相應由農村集中扶貧向城鄉統籌扶貧轉變，由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變。黨的十九屆四中全會也提出要“建立解決相對貧困的長效機制”(16)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。因此，實現兩大任務有效統籌的首要途徑就是注重建立扶貧長效機制，突出扶志、扶智以及穩定就業、產業扶貧等。四是以多元主體共同參與為途徑，切實加強平安鄉村建設。各級黨委政府、村(社)“兩委”、社會組織等應共同推進鄉村社會治安防控體系建設，落實平安鄉村建設領導責任，大力加強基礎性制度、設施、平臺等建設，構建網格化、信息化平安鄉村治理體系，提高平安鄉村建設科技支撐能力。

3.注重實效，力戒形式主義。把取得實效作為加強和改進鄉村治理的最終導向，應瞄準農民最迫切、最需要解決的突出問題，下大功夫、花大力氣、精準實效地加以解決。各地要因地制宜、實事求是、腳踏實地，不能為改革而改革、為創新而創新，不搞花架子，不搞形象工程、面子工程，力戒形式主義，切忌弄虛作假。一切鄉村治理活動都要從農民根本利益出發，都要緊緊圍繞農民迫切需要和殷切期望，都要讓農民參與進來，充分尊重農民意愿和聽取農民意見。政府部門和鄉村干部不能一廂情愿和主觀武斷，一切應以農民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應為最終衡量標準。同時，建立健全農民全面參與的科學監督和評價體制機制，讓農民成為最終監督者和評價者。

(四)統合運用城鄉治理資源

1.充分挖掘鄉村內部治理資源。總體來看，當前我國鄉村治理資源存在不足，大量治理資源沒有得到充分挖掘和利用。主要表現為：一是農村有3500萬黨員、很多文化程度不高但很精明的農民、大量具有一定見識和能力并有意回鄉或已經回鄉的外出務工青年、數量眾多的退伍軍人及退休返鄉干部等，但這些人才資源并沒有得到很好的組織和使用；二是鄉村好民風、好家風、歷史鄉賢故事和精神等優秀傳統文化，在很多地方還沒有得到深入發掘和運用；三是農村很多地方集體經濟發展不充分、集體收入不足問題突出，但同時農村又有大量資源，如集體經營性建設用地、集體資產、閑置宅基地等沒有得到充分挖掘和轉化為集體收入。因此，必須充分挖掘鄉村內部資源并將其轉化為治理資源。

首先，要深挖人才資源。對農村各類現有、潛在人才資源，通過多宣傳發動、多聯系溝通、多教育培訓、多組織活動、多創造機會、多政策吸引等，充分挖掘和利用起來，強化鄉村治理的人才保障。其次，要深挖經濟資源。摸清農村集體土地、集體資產等資源家底和挖掘潛力，以村(社)黨組織為引領、以實行股份合作制為主要形式，大力發展集體經濟，增加集體經濟收入，增強村(社)組織開展鄉村治理的經濟支撐。最后，要深挖文化資源。深度挖掘鄉村好家風、好民風以及好鄉賢、好傳統、好精神等，并將其融匯于社會主義核心價值觀宣傳教育及村規民約之中，通過宣傳教育、開展文化活動及評選活動等，使其成為村民的行為規范，增強鄉村治理的文化底蘊。

2.大力引入城鎮資源。各地基層政府應深入調研區域范圍內的鄉村治理資源需求以及城鎮資源可供給狀況，并以此為據統籌制定科學規劃，出臺引導扶持政策及相關制度規定。城鎮高校、科研機構、企業、社會組織等要把參與鄉村治理作為一種責任和義務，不能僅停留在志愿層面上，更不能只追求自身利益，要根據鄉村需求以及自身特點和優勢，制定參與鄉村治理的長期規劃和短期計劃，注重自身優勢和發展需要與鄉村治理需要和發展的融合互惠。

(五)著力提高文化引領和“三治”結合水平

1.以解決鄉風突出問題為抓手，提高文化引領水平。真正發揮文化在鄉村治理中的引領作用，不能僅局限于一般性的文化宣傳、教育培訓、建設文化場所、開展文化活動等，而應賦予其時代性、針對性、實質性內涵。應以薄養厚葬、落后殯葬習俗、大操大辦、天價彩禮等突出鄉風問題的解決為抓手，大力開展文化宣傳和教育培訓以營造現代鄉風氛圍、出臺制度規定和制定村規民約以明確行為規范、加大公共投入和提供公共服務以強化政策推動、深入開展踐行和評價活動以養成現代文明習慣等，從思想上和行為上破除傳統陋習，涵養現代文明風尚，增強文化引領的針對性、實效性。

2.以融匯載體建設為抓手，提高“三治”結合水平。要實現自治、法治和德治的有機結合，一方面要“三治”同推；另一方面也是更為重要的方面，是要深入研究“三治”的各自特點、優勢和作用空間，探索三者互為補充、相互融合的結合方式。從一些地方的實踐經驗和成效來看，加強融匯“三治”于一體的載體建設是實現“三治”有機結合的可行和有效途徑(17)浙江省桐鄉市近年來通過探索建設以“一約兩會三團”為重點的“三治”融合創新載體(“一約”即村規民約，“兩會”即百姓議事會和鄉賢參事會，“三團”即百事服務團、法律服務團和道德評判團)，有效實現了自治、法治、德治的有機結合，并入選2019年首批全國鄉村治理典型案例。。比如，以法律法規為規范底線、以當地優秀文化傳統和良風良俗為行為要求、以提高自治現代化水平為目標導向，通過民商民議制定村規民約并作為鄉村治理基本行為規范，可以有效地把自治、法治、德治有機結合起來。各地應根據各自實際，探索形式多樣、各具特色、現實有效的具體載體形式，提高“三治”有效結合和協同治理水平。