我國農業農村服務業發展及其政策精神和主要問題*

國家發展改革委產業經濟與技術經濟研究所 姜長云

發展農業農村服務業是發展壯大鄉村產業、強化產業扶貧和就業扶貧的重要內容，是推進農村三次產業融合發展、拓展農民就地就近就業渠道的重要途徑，也是增強農業農村創新創業活力、培育農業農村發展新動能的重要選擇，對于激發鄉村多種功能價值、豐富農業農村發展內涵具有重要意義。近年來，關于我國農業服務業特別是農業生產性服務業的研究較多，但將農業農村服務業結合起來的研究仍然極其少見。本文基于對農業農村服務業發展過程的分析，概括當前農業農村服務業發展的主要政策精神，揭示現行農業農村服務業政策面臨的主要問題。

一、我國農業農村服務業發展的主要過程：回顧與評價

回顧改革開放以來我國農業農村服務業發展的主要過程，可將其劃分為以下四個階段。需要說明的是，無論是農業服務業還是農村服務業，現行統計資料都難以提供全面準確的統計數據，因此本文難以對各階段農業農村服務業的發展狀況、發展過程進行量化分析。

(一)20世紀70年代末到80年代末，農業農村服務業發展主要呈現“放松管制、補償式反彈、適應性調整”等特征

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，作出了“把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來”的重大決策，出臺了提高糧食統購價格和部分農副產品收購價格、積極發展農村社隊工副業等政策措施。20世紀70年代末80年代初，中國農村改革的大幕逐步拉開，聯產承包責任制實現了從局部突破轉向全面推廣的階段性跨越，取消人民公社制度并實現政社分設等推動了農業農村服務業發展政府管制的逐步松動，激發了其政策環境的優化，為實現農業農村服務業“補償式反彈”、多元化加快發展提供了重要契機。在當時的農業結構中，以糧食生產為主的種植業經濟占據絕對主導地位，農業機械化、商品化水平低，農戶收入和消費也處于較低水平，甚至穩步解決溫飽問題仍是當時多數農村面臨的主要任務。1978年，全國農民人均可支配收入和人均消費支出分別僅為134元和116元。(1)《國家統計局：建國70年人均可支配收入實際增長59.2倍》，中國網，2019年8月9日。在此背景下，我國農業農村服務業的發展在總體上仍處于較低水平，并以傳統服務業為主。農業服務業主要是指農資供應和農產品銷售服務、農業生產技術服務等。農村服務業主要是指少量農村日用品商店、餐飲店、交通運輸等生活性服務業，農村生產性服務業發展不足的問題更為嚴重。這與當時農業農村經濟結構單一有很大關系。當時的部分農業服務業與農村服務業交織在一起，如農村供銷社既賣化肥農藥，又賣日常生活用品。按照“主要為農業生產服務，為人民生活服務”要求發展起來的社隊企業，也是當時農業農村服務業的重要載體。

當時農業農村服務業的發展，也適應農業農村經濟發展和農民生活改善帶來的需求擴張。隨著糧食連年大幅增產和“賣糧難”問題的出現,以及主要農產品供給短缺狀況的逐步緩解，農民收入增長,農業、農村經濟多樣化不斷發展，改善農村商品流通和發展農村商業、交通運輸等服務業的市場需求日趨強烈(姜長云，2020a)。農業勞動力剩余問題的顯性化，也要求通過農業農村服務業發展來拓展農民就業增收渠道。從全國來看，這一時期也是改革開放以來我國服務業增速最快的時期。在20世紀80年代中期以前，由于城鄉分割特征顯著，城市對農業農村服務業發展的帶動作用尚不明顯。

1983年中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》首次提出“社會化服務”概念，明確提出各項產前產后的社會化服務“已逐漸成為廣大農業生產者的迫切需要”。1984年中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》要求，“加強社會服務，促進農村商品生產的發展”“逐步建立起比較完備的商品生產服務體系”。1984年3月，中共中央、國務院轉發農牧漁業部及部黨組《關于開創社隊企業新局面的報告》,將“社隊企業”更名為“鄉鎮企業”，將鄉鎮企業的范圍拓展到包括鄉辦企業、村辦企業、個體企業和聯戶企業，提出了開創鄉鎮企業新局面的歷史性任務，并要求“對鄉鎮企業要和國營企業一樣，一視同仁，給予必要的扶持”。1984年10月黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確要求，“進一步貫徹執行對內搞活經濟、對外實行開放的方針，加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐”，并提出“增強企業活力是經濟體制改革的中心環節”，要“發展社會主義商品經濟”。20世紀80年代中期以后，隨著市場化取向的全面展開，特別是以城市為重點的經濟體制改革全面加快推進，城市對農村、城市服務業對農業農村服務業發展的引領帶動作用日趨凸顯。1987年10月召開的黨的十三大作出了我國正處于社會主義初級階段的重大論斷，明確要求“加快建立和培育社會主義市場體系”“重視發展第三產業，努力實現一、二、三產業協調發展”“必須繼續合理調整城鄉經濟布局和農村產業結構，積極發展多種經營和鄉鎮企業，……保持農村經濟的全面發展和農民收入的持續增長……建立社會化服務體系”。經濟體制改革重點由農村向城市的轉移，帶動經濟增長特別是第二產業、第三產業增加值的增長全面加快，鄉鎮企業和個體、私營經濟發展的政策環境進一步寬松，為農業農村服務業多元化加快發展提供了良好的外部環境。1982～1988年，全國GDP年均遞增11.4%，第一產業和第二產業增加值分別年均遞增6.3%和12.4%，第三產業(即服務業)增加值年均遞增15.0%。(2)根據《中國統計年鑒(1991)》數據整理。

(二)20世紀90年代初到20世紀末21世紀初，開始面向農業農村經濟乃至國民經濟發展的戰略需求，從戰略上謀劃和布局農業農村服務業發展，逐步將發展農業農村服務業作為推進農業農村經濟結構戰略性調整的重要內容

在此期間，對農業農村服務業發展影響較大的標志性事件主要有以下幾個方面。

1.以1992年初鄧小平“南方談話”為開端，包括當年10月召開的黨的十四大和1993年10月召開的黨的十四屆三中全會。這是20世紀90年代對推動我國新一輪思想解放、新一輪改革開放和現代化建設事業邁入新階段具有重大影響的系列標志性事件，對推動包括農業農村服務業在內的整個經濟社會發展具有重大里程碑意義。黨的十四大報告明確提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，要求“大力促進第三產業的興起”“加快第三產業的發展，使之在國民生產總值中的比重有明顯提高”“全面振興農村經濟”“深化農村經濟體制和經營機制的改革”。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出“建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。《決定》做出的一系列判斷和要求，為農業農村服務業發展提供了空前有利的發展環境和政策機遇。例如，《決定》提出，“我國農村經濟的發展，開始進入以調整結構、提高效益為主要特征的新階段”，要“實現農業產品結構和農村產業結構調整，必須積極培育農村市場”“增強農村經濟發展的開放性”；《決定》第六部分“深化農村經濟體制改革”包括5條內容，其中的第(29)條就發展農村社會化服務體系作出專門性決策部署，其他4條與發展農業農村服務業也有較強的相關性。

2.1991年10月發布的《國務院關于加強農業社會化服務體系建設的通知》(以下簡稱《通知》)明確提出“加強農業社會化服務體系建設，是深化改革、推動農村有計劃商品經濟發展的一項偉大事業”，對于“實現小康目標，促進農業現代化，具有極其重要而又深遠的意義”；“各級政府要把農業社會化服務體系建設擺到農村工作的重要位置上，堅持不懈地抓下去”。該《通知》作出的許多重要決策部署，在較長時期內有效地促進了農業農村服務業發展。

3.1992年6月發布的《中共中央 國務院關于加快發展第三產業的決定》，明確要求“必須使第三產業有一個全面、快速的發展”，廓清了加快發展第三產業的目標和重點，提出了一系列加快發展第三產業的主要政策和措施，還將“農村的第三產業，主要是為農業產前、產中、產后服務的行業，為提高農民素質和生活質量服務的行業”作為加快發展第三產業的重點之一。

4.1998年10月召開的黨的十五屆三中全會和1998年12月、2000年1月和2001年1月召開的中央農村工作會議是直接關系到農業和農村經濟發展進入新階段、推進農業和農村經濟結構戰略性調整的系列標志性事件，發展農業農村服務業成為推進農業農村經濟結構戰略性調整的重要內容。黨的十五屆三中全會作出了農村改革二十年“帶來農村經濟和社會發展的歷史性巨變：糧食和其他農產品大幅度增長，由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題”等重大判斷，為1998年中央農村工作會議指出“我國農業和農村經濟正在發生著新的階段性變化”，并要求“把農業和農村經濟的發展切實轉到以提高質量和效益為中心的軌道上來”提供了依據。黨的十五屆三中全會還將“基本建立以家庭承包經營為基礎，以農業社會化服務體系、農產品市場體系和國家對農業的支持保護體系為支撐，適應發展社會主義市場經濟要求的農村經濟體制……農村產業結構進一步優化”等作為到2010年建設有中國特色社會主義新農村目標的重要內容，并要求“結合小城鎮建設，大力發展第三產業”，鄉鎮企業要“著重發展農副產品加工業和儲藏、保鮮、運銷業”。2000年中央農村工作會議提出，“適應農業和農村經濟發展新階段的要求，必須大力推進農業和農村經濟結構戰略性調整，全面提高農業和農村經濟的素質和效益，增加農民收入。這是我國農業和農村經濟發展新階段的中心任務”；強調各級政府在新階段的結構調整中要重點做好四項重點工作，即加強農村市場體系建設、推進農業科技進步、扶持農業產業化經營、加快小城鎮建設等，都與發展農業農村服務業密切相關。2001年中央農村工作會議提出“當前農業和農村工作中突出的問題是農民增收困難”，必須“把推進結構調整和增加農民收入作為新階段農村工作的中心任務和基本目標”“新階段增加農民收入，要有新的思路，采取綜合性的措施”，但“根本途徑是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，提高農業的綜合效益，開辟農民就業和增收的新途徑、新領域”，為此“必須加快發展農村二、三產業”。

(三)21世紀初到2017年，為農業農村服務業開放包容型發展框架的形成階段

在此期間，從宏觀經濟來看，我國產業結構從工業主導向服務業主導的轉變開始啟動，對經濟增長和吸納就業的作用日趨凸顯；從服務業到整個經濟社會領域的開放步伐明顯加快，“以工促農、以城帶鄉”的農業農村服務業發展格局加快形成。從農業農村經濟來看，自2004年以來歷年中央一號文件都對農業農村服務業發展進行了具體部署，農業農村服務業發展的政策地位穩步提高，對外開放對我國農業農村發展的影響不斷深化。農業農村服務業發展可以在更大范圍內、更深程度上動員城鄉資源要素，并利用城鄉市場和消費結構升級提供的機遇。在此階段，對我國農業和農村服務業發展影響重大的標志性事件主要有以下四個方面。

1.2001年12月中國正式加入世界貿易組織(WTO)，意味著中國對外開放開始進入“快車道”，包括農業農村經濟在內的國民經濟發展和政策選擇要注意適應并有效應對“入世”后與WTO規則接軌的需求。農業農村服務業的發展，也要順應“入世”后農業農村經濟發展和對外開放的需求，并加快市場化、產業化、社會化甚至國際化進程。

2.2007年發布的《國務院關于加快發展服務業的若干意見》和2008年發布的《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》，是對服務業發展具有重要里程碑意義的文件。《國務院關于加快發展服務業的若干意見》明確要求“把加快發展服務業作為一項重大而長遠的戰略任務抓緊抓好”“堅持市場化、產業化、社會化的方向，促進服務業拓寬領域、增強功能、優化結構”，并將積極發展農村服務業作為重要內容之一，要求“圍繞農業生產的產前、產中、產后服務，加快構建和完善以生產銷售、科技服務、信息服務和金融服務為主體的農村社會化服務體系”“改善農村基礎條件，加快發展農村生活服務業，提高農民生活質量”。《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》明確了“建立和完善農村服務體系”“提供農業產前、產中、產后相關服務的企業”等支持政策。

3.2008年10月召開的黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，作出了“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時期，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”等重要判斷，明確要求“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變”，并將“建立新型農業社會化服務體系”作為其第四部分“積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力”中的專門一條進行決策部署，明確提出“建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是發展現代農業的必然要求。加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”。這為構建新型農業服務業的發展框架指明了方向。此文件中關于“統籌城鄉產業發展，優化農村產業結構，發展農村服務業和鄉鎮企業”“培育農村服務性、公益性、互助性社會組織”“加快發展農村公共事業”“建立現代農村金融制度”等內容，均直接涉及發展農村服務業的問題。以此文件為開端，支持農業農村服務業發展的政策框架逐步完善，政策支持也逐步細化實化。

4.2012年12月發布了《服務業發展“十二五”規劃》，2014年發布了《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》，2015年發布了《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》等相關文件。《服務業發展“十二五”規劃》是迄今為止我國關于服務業發展唯一的專項“五年規劃”，明確要求“提升農村服務業水平”“加快發展農村生產性服務業”“積極發展農村生活性服務業”。2013年至今是改革開放以來我國服務業分項政策出臺最密集的時期，發布了如“互聯網+”、電子商務、物流等方面的文件，農業農村服務業發展的政策環境進一步改善。

(四)2017年以來,為面向實施鄉村振興戰略的農業農村服務業發展階段

在此階段,發展農業農村服務業不僅是推進鄉村產業振興的重要內容，還是培育現代農業產業體系的戰略性工程(姜長云，2016)；不僅是促進小農戶與現代農業發展有機銜接的重要措施，還是激活鄉村多種功能價值，提升廣大農民獲得感、幸福感和安全感的重要方式。農業農村服務業發展進一步受到重視，其發展方式和政策決策的視野進一步開闊。習近平在黨的十九大報告中明確提出實施鄉村振興戰略的重大歷史任務，要求“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，……發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。以此為開端，農業農村服務業發展進入主要面向實施鄉村振興戰略的階段。2017年8月發布了《農業部 國家發展改革委 財政部關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，9月發布了《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》，雖然這兩個文件發布時間早于黨的十九大召開，但在時間上非常靠近，也可以將其歸入這一階段。此后，根據面向實施鄉村振興戰略的要求，推進農業農村服務業發展的政策文件密集出臺，除2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》、2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》和《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》外，較有影響的如2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》、2019年8月發布的《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》和2020年3月發布的《農業農村部關于印發〈新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)〉的通知》等。

二、當前我國農業農村服務業發展的主要政策精神

近年來關于我國農業農村服務業發展的相關政策文件很多，本文對當前我國農業農村服務業發展政策的分析，主要基于黨的十八大以來歷年中央一號文件，以及黨的十九大以來黨中央、國務院和以農業農村部為代表的相關部委涉及農業農村服務業發展的政策文件。考慮到農業農村服務業的政策演變，同等條件下以最新政策為準。概括來說，當前我國農業農村服務業發展的主要政策精神包括以下幾個方面。

(一)高度重視農業農村服務業發展的戰略地位，著力推進其高質量發展

1.重視農業服務業對促進農業提質增效節本降險的積極作用，把發展農業服務業作為發展現代農業的重要組成部分甚至現代農業產業體系的戰略性產業，從破解農業“誰來種地、如何種地”難題、推進多種形式農業適度規模經營、促進農業增效和農民增收的迫切要求出發，從建設現代農業產業體系、生產體系、經營體系和促進小農戶與現代農業發展有機銜接的戰略高度，重視發展農業服務業、健全(新型)農業社會化服務體系，并把發展農業服務業作為推進農業供給側結構性改革的重要途徑(姜長云，2017)。例如，《指導意見》強調，“以培育農業生產性服務戰略性產業為目標，大力發展多元化多層次多類型的農業生產性服務”。黨的十九大以來，發展農業服務業的重要性和緊迫性更加引起重視，并與實施鄉村振興戰略緊密聯系起來。

2.把發展農業農村服務業作為培育農業農村發展新動能、加快農業農村生產生活方式轉變、推進鄉村產業振興乃至鄉村全面振興的重要途徑，從激發農業農村多重功能價值、提升農村民生保障水平、增強農民獲得感幸福感安全感的高度，重視并推進農業農村服務業高質量發展。例如，《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》就合理布局鄉村生活空間進行決策部署時，要求“著力構建便捷的生活圈、完善的服務圈、繁榮的商業圈”。2019年發布的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》要求“突出優勢特色，培育壯大鄉村產業”，并將提升農產品加工流通業、優化鄉村休閑旅游業、培育鄉村新型服務業、發展鄉村信息產業等作為重要內容。此處除農產品加工業外，其他都屬于農業農村服務業。2015年發布的《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業 促進消費結構升級的指導意見》明確提出，“鼓勵在鄉村建立綜合性服務網點，提高農村居民生活便利化水平”。

3.把推進高質量發展作為發展農業農村服務業的重大導向，引導其提升服務質量，加強標準化和誠信環境、創新能力等建設。近年來涉及農業農村服務業發展的諸多政策文件都把落實高質量發展要求納入其指導思想。例如，《指導意見》將創新發展方式、注重服務質量、服務農業農民與堅持市場導向并列，作為加快發展農業生產性服務業的基本原則；并將不斷創新服務方式作為專門一部分，將引導服務規范發展作為專門一條進行決策部署，正是為了引導農業生產性服務業高質量發展。2019年發布的《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》明確進一步強化管理機制，促進項目任務規范化管理，并要求公平規范選擇服務主體、探索建立服務主體名錄管理機制、加強服務質量監管，很大程度上旨在提高農業服務業發展質量。2020年發布的《農業農村部關于印發〈新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)〉的通知》強調，“加快培育高質量新型農業經營主體和服務主體”“堅持把提升發展質量和效益放在首位”“堅持增強新型農業經營主體和服務主體對小農戶的引領、帶動和服務能力”；以質量和效益、不以規模和數量論英雄，防止“一哄而上”“重數量輕質量”；要“實現新型農業經營主體和服務主體高質量發展與小農戶能力持續提升相協調”；專門部署推動社會化服務規范發展的諸多政策措施，如加強行業管理和服務標準建設、服務組織動態監測、建立服務主體信用評價機制和托管服務主體名錄管理制度、加強服務合同管理等，一個重要導向是引導農業服務業或農業社會化服務體系高質量發展。

(二)促進新型服務主體成長和傳統服務主體轉型升級，完善農業農村服務業利益聯結機制

支持發展農業農村服務業，最終需要落實到培育農業農村服務主體上。支撐農業農村服務業發展的服務主體，不僅有供銷社、郵政公司、鄉村集體經濟組織等傳統服務主體，還有農業產業化龍頭企業、農民合作社、家庭農場、服務專業戶、服務企業、投資農業農村的工商資本等新型服務主體，甚至有些新型經營主體通過推進服務化轉型轉變為新型服務主體。但不同類型服務主體發展的現實基礎和面臨的問題、制約往往有很大不同。現行政策注意調動一切積極因素，化解不同類型服務主體運行發展面臨的痛點、難點，將促進新型服務主體成長和傳統服務主體轉型升級結合起來。例如，2013年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》強調“要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，充分發揮公共服務機構作用，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”；2015年中央一號文件《中共中央 國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出“全面深化供銷合作社綜合改革，堅持為農服務方向，著力推進基層社改造，創新聯合社治理機制，拓展為農服務領域，把供銷合作社打造成全國性為‘三農’提供綜合服務的骨干力量”；2020年4月農業農村部辦公廳印發的《社會資本投資農業農村指引》將農產品流通業和鄉村新型服務業作為激發社會資本投資活力的重點產業和領域，也是旨在激發服務主體的成長潛能。

當前就總體而言，我國農業農村服務業的發展嚴重滯后于農業農村經濟發展和城鄉居民消費水平提高的需求。因此，在激發不同類型服務主體發展農業農村服務業的主動性、積極性、創造性的同時，引導不同類型服務主體完善競合關系，促進其揚長避短、合作共贏和融合融通，也有利于提高農業農村服務業發展質量。這也是近年來農業農村政策不斷強化的方向。例如，《指導意見》強調，“按照主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的原則，加快培育各類服務組織，充分發揮不同服務主體各自的優勢和功能”“推動服務主體聯合融合發展”“積極發展服務聯合體、服務聯盟等新型組織形式，打造一體化的服務組織體系”。2020年發布的《農業農村部關于印發〈新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)〉的通知》將推動農業社會化服務組織多元融合發展作為專門一章，明確要求“加快培育各類服務組織，充分發揮不同服務主體各自的優勢和功能”“促進各主體多元互動、功能互補、融合發展”。

引導不同類型服務主體完善競合機制，促進其合作共贏、融合融通，必然涉及在不同類型服務主體之間乃至服務主體與農戶之間完善利益聯結機制的問題。近年來相關政策日益重視這一點。例如，《指導意見》明確“支持各類服務主體與新型經營主體開展多種形式的合作與聯合，建立緊密型利益聯結和分享機制”。2018年中央一號文件提出，“探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制，允許農技人員通過提供增值服務合理取酬”，實際上也是旨在完善農技推廣服務人員與農戶之間的利益聯結機制。但現行政策在引導不同類型服務主體之間完善利益聯結機制的同時，更加重視完善服務主體與農業農村農戶之間的利益聯結機制。發展農業農村服務業是推進鄉村產業振興的重要途徑，2019年發布的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》明確要求促進鄉村產業振興要將“融合發展、聯農帶農”作為基本原則之一，“加快全產業鏈、全價值鏈建設，健全利益聯結機制，把以農業農村資源為依托的二三產業盡量留在農村，把農業產業鏈的增值收益、就業崗位盡量留給農民”。

(三)堅持分類支持、精準施策，強化農業農村服務業發展的需求導向

在農業農村服務業發展中，堅持分類支持、精準施策，有利于增強農業農村服務業支持政策的針對性和有效性，提升其整體功能和質量、效益、競爭力。2013年中央一號文件就強調，要“支持農民合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民用水合作組織、農民經紀人、涉農企業等為農業生產經營提供低成本、便利化、全方位的服務，發揮經營性服務組織的生力軍作用”。2017年中央一號文件《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》強調，“總結推廣農業生產全程社會化服務試點經驗，扶持培育農機作業、農田灌排、統防統治、烘干倉儲等經營性服務組織。支持供銷、郵政、農機等系統發揮為農服務綜合平臺作用，促進傳統農資流通網點向現代農資綜合服務商轉型”。2019年中央一號文件要求“鼓勵社會力量積極參與，將農村人居環境整治與發展鄉村休閑旅游等有機結合”“完善縣鄉村物流基礎設施網絡，支持產地建設農產品貯藏保鮮、分級包裝等設施，鼓勵企業在縣鄉和具備條件的村建立物流配送網點”。

需求是農業農村服務業發展的真正動力。供給能否有效滿足需求，也是判別農業農村服務業發展質量的重要依據。近年來的農業農村政策日益強調農業農村服務業發展要面向農業農村生產、城鄉居民生活和農業農村創新創業的需求。例如，近年的相關文件反復強調“鼓勵發展多種形式適度規模經營，健全面向小農戶的農業社會化服務體系”，正是基于促進小農戶與現代農業發展有機銜接的需求導向。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》要求，“加強農商互聯，密切產銷銜接，發展農超、農社、農企、農校等產銷對接的新型流通業態”。2019年中央一號文件強調“加強和改善農村殘疾人服務”“充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業”“加強就業服務和職業技能培訓，促進農村勞動力多渠道轉移就業和增收”“支持建立多種形式的創業支撐服務平臺，完善鄉村創新創業支持服務體系”“加強創新創業孵化平臺建設，支持創建一批返鄉創業園，支持發展小微企業”。2020年中央一號文件強調，“完善農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”“加強對中小散養戶的防疫服務”等。這些都體現了強烈的需求導向，聚焦解決當前農業農村服務業發展面臨的問題。

(四)聚焦農業農村服務業“抓重點、補短板、強弱項”，并突出發展經營性服務

2017年發布的《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》明確要求“各地要堅持因地制宜原則，根據本地區情況，確立在當地重點支持開展推廣的農產品生產、托管環節、托管模式以及重點支持的服務規模經營形式”“把糧棉油糖等大宗農產品生產的托管作為重點支持對象”“應重點支持規模效益比較突出、帶動農戶比較多的服務規模經營”。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確要求“強化農業生產性服務業對現代農業產業鏈的引領支撐作用，構建全程覆蓋、區域集成、配套完備的新型農業社會化服務體系”。近年來國家支持發展農業服務業，例如，《指導意見》強調“進一步聚焦農業生產托管為主的服務方式”“重點支持關系國計民生的農產品生產”“資金補助方向要進一步突出重點服務環節”“服務對象要進一步突出小農戶”，也是農業農村服務業發展注意“抓重點，補短板，強弱項”的體現。

“抓重點、補短板、強弱項”，在處理公益性服務與經營性服務的關系上，就是強調突出發展經營性服務業。例如，《指導意見》強調，“立足服務農業生產產前、產中、產后全過程，充分發揮公益性服務機構的引領帶動作用，重點發展農業經營性服務”。2018年中央一號文件進一步提出，“培育各類專業化市場化服務組織，推進農業生產全程社會化服務，幫助小農戶節本增效”。

近年來，農產品市場營銷服務和農機服務業廣受關注，主要是因為它們是農業經營性服務業發展的重點或潛力所在，也是當前農業或農業服務業發展面臨的短板和弱項。例如，2016年中央一號文件《中共中央 國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》要求“支持農產品營銷公共服務平臺建設”；2018年中央一號文件強調，“重點解決農產品銷售中的突出問題，加強農產品產后分級、包裝、營銷，建設現代化農產品冷鏈倉儲物流體系，打造農產品銷售公共服務平臺，支持供銷、郵政及各類企業把服務網點延伸到鄉村，健全農產品產銷穩定銜接機制”。2014年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出，“積極發展農機作業、維修、租賃等社會化服務，支持發展農機合作社等服務組織”。2018年12月發布的《國務院關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》將“積極發展農機社會化服務”作為專門內容進行決策部署，明確要求發展農機社會化服務組織、推進農機服務機制創新。2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》強調，“支持小農戶通過聯戶經營、聯耕聯種、組建合伙農場等方式聯合開展生產，共同購置農機、農資，接受統耕統收、統防統治、統銷統結等服務，降低生產經營成本”“大力培育適應小農戶需求的多元化多層次農業生產性服務組織”“重點發展小農戶急需的農資供應、綠色生產技術、農業廢棄物資源化利用、農機作業、農產品初加工等服務領域”。

(五)培育農業農村服務業新技術新業態新模式，促進數字農業、數字鄉村等載體和平臺建設

近年來，在農業農村服務業迅速發展的過程中，其新技術新業態新模式迅速崛起，成為培育農業農村發展新動能的重要途徑。現行政策也比較重視這一點。2013年中央一號文件就提出，“鼓勵搭建區域性農業社會化服務綜合平臺。發展專家大院、院縣共建、農村科技服務超市、莊稼醫院、專業服務公司加合作社加農戶、涉農企業加專家加農戶等服務模式，積極推行技物結合、技術承包、全程托管服務，促進農業先進適用技術到田到戶”。在2018年以來的中央一號文件和2019年發布的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中，對于農業農村服務業新產業新業態的用地支持不斷明確并強化。2019年中央一號文件對發展鄉村新型服務業進行專門決策部署，明確要求“支持供銷、郵政、農業服務公司、農民合作社等開展農技推廣、土地托管、代耕代種、統防統治、烘干收儲等農業生產性服務。充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業。加強鄉村旅游基礎設施建設，改善衛生、交通、信息、郵政等公共服務設施”。2020年中央一號文件強調，要“推廣統防統治、代耕代種、土地托管等服務模式”“有效開發農村市場，擴大電子商務進農村覆蓋面，支持供銷合作社、郵政快遞企業等延伸鄉村物流服務網絡，加強村級電商服務站點建設，推動農產品進城、工業品下鄉雙向流通”。2020年4月農業農村部發布《關于組織開展中國農業社會化服務平臺試點工作的通知》，擬“探索通過農服平臺實現社會化服務供需雙方信息線上對接、線下服務的有效運行模式，依托互聯網把小農戶引領到現代農業發展軌道；探索解決農業農村部門監管成本高、核查難度大等財政支持項目普遍面臨的突出問題”“推動整合服務資源，暢通供需對接渠道”。這些也是支持農業農村服務業新技術新業態新模式的重要體現。

與此同時，農業農村服務業新技術新業態新模式與傳統技術業態模式融合發展的態勢日趨強化，有效提升了農業農村服務業的系統功能，其中，電子商務、網絡平臺型企業和與數字農業、數字鄉村相關的農業農村服務業尤其引人矚目。在此方面，相關政策的引導發揮了重要的助推作用。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出，“深入實施電子商務進農村綜合示范，建設具有廣泛性的農村電子商務發展基礎設施，加快建立健全適應農產品電商發展的標準體系”“大力發展數字農業，實施智慧農業工程和‘互聯網+’現代農業行動，鼓勵對農業生產進行數字化改造，加強農業遙感、物聯網應用，提高農業精準化水平。發展智慧氣象，提升氣象為農服務能力”。2019年中央一號文件將實施數字鄉村戰略作為專門一條進行決策部署。在此基礎上，2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《數字鄉村發展戰略綱要》，2020年1月農業農村部及中央網絡安全和信息化委員會辦公室印發了《數字農業農村發展規劃(2019—2025年)》。國家發展改革委還會同有關部門啟動了“數字化轉型伙伴行動”，推動構建數字化產業鏈，培育數字化生態，支撐經濟高質量發展。2020年5月，中央網信辦、農業農村部、國家發展改革委、工業和信息化部聯合印發《關于印發〈2020年數字鄉村發展工作要點〉的通知》，其中涉及推動鄉村數字經濟發展和農業農村數字化轉型等重點任務。近年來，“互聯網+農業”和實施“互聯網+小農戶”計劃日益受到各級政府的重視。這些都與發展農業農村服務業新技術新業態新模式，或推進農業農村服務業數字化轉型密切相關。

(六)創新制度環境和政策支持方式，實施發展農業農村服務業重大工程和項目

2013年中央一號文件明確，“對符合條件的農業經營性服務業免征營業稅”，這是一個比較有力而又接地氣的支持農業經營性服務業的政策創新。近年來，中央政策鼓勵通過政府購買服務、財政補貼、以獎代補等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事并鼓勵引導社會力量參與農業公益性服務。2015年發布的《農業部辦公廳關于開展政府向經營性服務組織購買農業公益性服務機制創新試點工作的通知》，決定在糧食、棉花、畜牧、水產等主產區及工作基礎條件較好的遼寧、安徽、新疆等8個省(自治區)各選擇2～3個縣(市、區、場)集中力量開展政府向經營性服務組織購買農業公益性服務機制創新試點。2013年財政部安排5億元農業技術推廣和服務資金，支持江蘇、江西、山東、安徽等8個糧食主產省份開展農業生產全程社會化服務試點。2015年此項試點擴大到17個省份，旨在按照政府購買社會化服務或政府支持農業生產者購買社會化服務等方式，加強對農業生產社會化服務關鍵領域、薄弱環節的支持，促進農業社會化服務組織多元化發展，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系。2016年在開展此項試點的同時，又在17個試點省份中選擇河北等10省份開展畜禽糞污綜合利用試點。借此，促進農業社會化服務實現從農業生產單個環節向全程生產服務轉變、從小規模分散服務向大規模整建制服務轉變和從資源消耗型生產方式向集約型現代農業生產方式轉變。(3)參見2016年發布的《農業部辦公廳 財政部辦公廳關于做好2016年農業生產全程社會化服務試點工作的通知》。2017～2019年3年間，中央財政對農業生產托管服務的支持資金達到110億元。

此外，隨著農業農村服務業的發展，對農業農村服務業的支持方式日益多元化。例如，2013年中央一號文件提出，“開展農業社會化服務示范縣創建。整合資源建設鄉村綜合服務社和服務中心”。2017年中央一號文件明確鼓勵“建立一批現代農業產業科技創新中心和農業科技創新聯盟，推進資源開放共享與服務平臺基地建設”。《指導意見》明確，“支持各地通過政府購買服務、以獎代補、先服務后補助等方式，支持服務組織承擔農業生產性服務”。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出的電子商務進農村綜合示范、農商互聯、休閑農業和鄉村旅游精品工程、農村“星創天地”等重大工程或行動；2020年發布的《農業農村部關于印發〈新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)〉的通知》擬組織實施的小農戶生產托管服務促進工程等農業社會化服務組織創新提升工程和新型農業服務主體經營者教育培訓工程，也是支持農業農村服務業的重要方式。在2020年國家強農惠農富農政策中，有些與支持農業農村服務業直接相關，如農機深松整地作業補助政策、動物防疫補助政策、農業保險支持政策、財政支持建立全國農業信貸擔保體系政策、東北黑土地保護性耕作作業補助政策、休閑農業和鄉村旅游發展支持政策、農業電子商務發展支持政策、加快發展農業生產性服務業政策、大力推廣農業生產托管政策、基層農技推廣改革與建設補助政策；其他多數包含部分農業農村服務業支持政策或與此間接相關，如農機購置補貼政策、農機報廢更新補貼試點政策、農機安全監理免費政策、農產品質量安全縣創建支持政策、農村創新創業支持政策、鄉村特色產業發展支持政策等。(4)《農民文摘2020年第5期〈2020年國家強農惠農富農政策專刊〉彩版》，農民文摘—中國農村網，2020年4月23日。

三、現行農業農村服務業發展政策的主要問題

近年來，總體而言，我國農業農村服務業發展政策順應了農業農村服務業迅速發展和實施鄉村振興戰略的需求，呈現加快完善、日益實化細化的趨勢。但是，農業農村服務業發展政策仍然面臨若干問題，主要表現在以下方面。

(一)政策統籌和綜合協調不足，立足當前、著眼長遠仍需加強

當前農業農村部農村合作經濟指導司負責指導農業社會化服務體系建設，并成立社會化服務處，可以說是農業服務業綜合管理部門。但農村服務業尚無專門的綜合管理機構。農村科技服務、農村健康服務、農村養老服務、農村物流服務等相關宏觀管理職能分散于相關部委的相關司局和處室。形成這種格局的原因很多，其中一個重要原因是，農村服務業涉及領域廣、專業性強，且類型差異顯著；并且許多農村服務業需要通過與其他服務業甚至與工業、農業融合發展來擴張和升級市場，進而獲得發展機會。但是，缺乏綜合性的農業農村服務業宏觀管理機構，不僅導致農村服務業在政策上難以得到有效的統籌謀劃和綜合協調，也在很大程度上影響農業、農村服務業的政策協調和良性互動。這對于統籌推進農業農村現代化也是不利的，具體表現在以下兩個方面。

1.農村服務業政策密度小而分散，對農業農村服務業的政策統籌和整合不夠。農村服務業的領域在總體上明顯大于農業服務業。對農業服務業的政策支持具體表現在對農業社會化服務體系或農業生產性服務業、農業生產托管服務發展等方面，近年來圍繞這些方面出臺的政策很多，有的以專門文件形式出現，有的散見或以條目形式存在于范圍更廣的支持政策中。雖然涉及農村服務業的政策文件在總體上明顯多于農業服務業，但相對于其廣闊的領域而言，農村服務業支持政策在“密度”上要小得多，而且多與加強農村公共服務或農村三次產業融合發展密切相關，如關于開展休閑農業和鄉村旅游升級行動、關于促進農村電子商務發展的文件。事實上，除此之外還有一些農村生活性服務業和服務于鄉村產業的生產性服務業，也是農村服務業的重要內容，如許多服務于鄉村制造業集群和鄉村產業區、產業園的生產性服務業，農村金融保險業、農村交通運輸業、農村科技服務業、農村創新創業服務業等。近年來，國家鼓勵發展的現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、農業產業強鎮等，更需要農業農村服務業鑲嵌其中或對接互動。對這些方面的重視和支持不足，不僅不利于鄉村產業振興，對于激發鄉村多重功能價值、改善農村民生狀況也有不利影響。雖然政府相關部門對相關領域可能也有支持政策，但在農村服務業不同領域之間統籌協調不夠，也容易導致政策支持畸輕畸重，妨礙政策支持進而妨礙農村服務業發展的系統性、整體性和協同性。尤其是對發展農業農村經營性服務業缺乏有效的統籌協調，容易導致相關新政的出臺難以適當聚焦，并容易出現政策支持面面俱到，甚至政策支持重點在不同類型服務之間、體系與特定重點之間游離搖擺的現象。(5)如在農業農村服務業支持重點的選擇中，有的文件之間缺少有效銜接，甚至各說各話。例如，有的文件強調支持服務設施建設，下個文件則強調支持服務能力建設，再下個文件又強調服務設施建設。

2.從戰略和現實的結合上統籌考慮農業農村服務業發展和布局優化。從推進新型城鎮化與鄉村振興“雙輪驅動”和構建更加有效的區域協調發展新機制等高度，完善農業農村服務業支持政策，優化其區域布局，鼓勵重點打造本土化、區域化、都市圈一體化的農業農村服務業發展網絡，都應是農業農村服務業政策支持的重要導向。這有利于增強農業農村服務業網絡的本土根植性和抗風險能力，有利于緩解農業或鄉村企業產品大范圍、長距離運輸形成的產品損耗、污染排放和動植物疫病傳播、供應鏈中斷風險，也有利于更好地發揮都市圈內核心城市對梯級節點城市、小城鎮以及廣域鄉村的輻射帶動作用，培育以城帶鄉、城鄉互促、產業融合的服務業發展格局，并將更多的就業增收和發展機會留給農業和鄉村。引導不同類型地區農業農村服務業錯位競爭和差異化協同發展，培育其區域特色和差異化競爭能力，也有利于減少農業農村服務業發展中的重復建設、盲目投入和過度競爭問題(姜長云，2020b)。這是構建更加有效的區域協調發展新機制的基本要求。但是，迄今為止，這方面的政策比較鮮見。

隨著工業化、信息化、城鎮化的發展和區域經濟一體化的深入推進，隨著此次新冠肺炎疫情沖擊連鎖影響的持續釋放，許多地方區域城鎮體系布局很可能面臨較大重組，進而對部分地區發展農業農村服務業的區位比較優勢和未來格局形成較大影響。現行政策很少考慮這些問題。實際上，2019年發布的《國家發展改革委關于印發〈2019年新型城鎮化建設重點任務〉的通知》已經提出“中小城市發展要分類施策，都市圈內和潛力型中小城市要提高產業支撐能力、公共服務品質，促進人口就地就近城鎮化；收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中；……穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市”。2020年發布的《國家發展改革委關于印發〈2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務〉的通知》進一步要求，“推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設”“統籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體”。但是，現行農業農村服務業發展政策對此尚未給予關注。當然，相關文件出臺時間短也是重要原因之一。

(二)政策創新局部滯后，亟待增強針對性、適應性和可落地性

農業農村服務業既包括傳統服務業，如普通的商貿服務、農產品或農村交通運輸服務等；又包括現代服務業或新興服務業，如數字農業或數字鄉村服務、農業生產托管服務、涉農供應鏈管理服務等。近年來，農業農村服務業在總體加快發展的同時，其中的現代或新興服務業日益成為其重要增長點，也是其最具活力和創新特質的部分，成為培育農業農村新技術新業態新模式最為活躍的領域之一。部分地區農業農村現代服務業、新興服務業的發展，實踐走在理論和政策研究的前面，容易出現政策創新滯后于實踐創新的問題，妨礙對農業農村服務業的前瞻引導和分類施策。例如，在農業農村公共服務與市場化經營性服務之間、生產性服務與生活性服務之間，甚至不同類型的新興服務業之間，往往具有不同的產業屬性和運行特征，對此科學把握不夠，很容易導致相關支持政策“張冠李戴”，出現類似“治頭瘡在腳上開刀”的問題，影響政策的精準性和有效性。況且，有些農業農村服務業發展的實踐創新是基于特定區域農業農村發展的特殊資源稟賦、服務需求和文化特質，將其簡單移植到其他地區，容易出現“南橘北枳”的效果。例如，在東北平原地區、西南山區之間，東南沿海地區和廣大中西部地區之間，以及大中城市郊區和普通鄉村地區之間，農業農村服務業發展的適宜條件往往差異很大。農業農村服務業發展的理論和政策創新，需要基于不同類型地區、不同類型服務業的比較研究，科學把握農業農村服務業的生成機理、演進邏輯和區域特征，更好地做到因地制宜。

此外，近年來支持農業農村服務業發展的許多政策，存在理念引導多、政策倡導多、政策實施機制少而虛的問題。許多政策采取“要”“引導”“鼓勵”“推動”“支持”等促進型表述方式，但往往難以及時跟進切實有效的支持措施和得力的激勵—督促約束機制，容易出現政策軟、見效慢的問題，政策含金量有待提高。當然，形成這種現象的一個重要原因是，許多政策措施的細化實化需要經歷一個循序漸進的過程，但相關調研不足，對農業農村服務業發展中的痛點、難點和興奮點把握不夠，影響政策支持的針對性和有效性，甚至導致“政策好、落實難”成為政策創新亟待解決的重要現實問題。例如，有的政策文件鼓勵不同類型的經營主體之間加強聯合合作，培育服務聯合體、服務聯盟等新型組織方式，甚至圍繞產業鏈、供應鏈打造服務鏈，但如何形成有效的實施機制和支持措施，確保這種農業農村服務業發展的愿景能夠變成風景，仍需持續深耕，不斷發力。

(三)關注當前服務供給偏多，關注增強產業競爭力和可持續發展能力少

當前我國農業農村服務業發展中的問題，主要包括總量、結構、質量、競爭力和可持續性發展能力等方面。農業農村服務業供給在總體上嚴重不足，在結構上存在低端供給過剩和中高端供給不足，或服務供求不匹配、精細化體驗化不夠等問題。服務質量問題從本質上說也是結構問題，但相對于實物產品生產，服務業質量評價難度更大，有必要將其從服務業結構問題中獨立出來進一步加以強調。(6)主要原因是，通常服務質量評價和控制的難度更大，服務體驗的重要性更強，同一服務對不同客戶的價值和客戶滿意度往往也有很大差別。況且，提高服務質量與提高服務業質量也有一定不同(姜長云，2018)。服務業的效益和效率，決定和影響其產業競爭力，包括市場競爭力和資源競爭力。考慮農業農村服務業發展更應重視這一點。一個區域農業農村服務業效率高、效益好，就更有可能凝聚更多的資源和高級要素，也更有可能開拓其他地區的農業農村服務業市場，或凝聚其服務需求。農業農村服務業效率高、效益好，在與工業服務業、城市服務業的競爭中，才更有可能凝聚更多的資源和高級要素，更有可能開拓更多更好的市場，并規避工業或城市服務業發展的擠壓效應。因此，農業農村服務業的競爭力問題，也在一定程度上反映著其區域布局問題。服務業質量效益，進而服務業競爭力，都影響其可持續發展。沒有效益、效率的農業農村服務業，最終很難形成可持續發展能力。因此，發展農業農村服務業，要注意在發展中培育可持續發展能力，但又不能簡單地依據農業農村服務企業當前的效益、效率狀況來評判其可持續發展能力。(7)有些農業農村服務企業，特別是新興服務業，在發展初期基于培育市場、集聚資源、構筑社會網絡的考慮，可能當前的效益、效率很差，甚至或多或少地帶有“我拿青春賭未來”的性質，但卻是在為未來發展蓄能，在發展過程中培育獲得效益、效率的能力，增強發展的可持續性。但就總體而言，農業農村服務業發展不能主要依靠那些長期缺乏效益效率的企業，否則其發展風險往往很高。2020年暴發的新冠肺炎疫情給我們提供的重要警示之一，是要注意產業發展風險的防范和控制。

當前，總體而言，農業農村服務業發展在上述五個方面的問題都比較嚴重，都應引起足夠重視，并為此采取措施“抓重點、補短板、強弱項”。但是，“抓重點、補短板、強弱項”有兩種方式，一種是主要基于解決當前供給問題的適應性調整，更多關注當前農業農村服務業發展的總量、結構和質量問題，疏于重視服務業競爭力和可持續發展能力；另一種是立足當前、著眼長遠的戰略性調整，將關注當前農業農村服務業供給問題，同關注培育其競爭力和可持續發展能力結合起來。總體而言，現行農業農村服務業政策更多地帶有適應性調整的特征，戰略性調整特征亟待加強，對如何提高農業農村服務業的效益、效率，進而提高競爭力和可持續發展能力關注不夠。例如，現行農業服務業支持政策雖然注意按照公平競爭、規范擇優方式“選擇規范化、專業化、社會化的服務組織承擔項目任務”，并對服務主體有基本條件要求；也明確“補助資金可以補服務主體，也可以補農戶，堅持讓小農戶最終受益”等要求；但在政策執行中往往還是主要補服務主體，少見補農戶。因此，難以通過農戶作為需求主體的自主選擇，引導和督促農業服務主體提升服務質量，推進服務企業優勝劣汰。

此外，現行農業服務業發展政策要求項目任務補助資金的使用方向“聚焦一家一戶小農辦不了、辦不好或辦了不劃算的農業生產環節”。應該說，這正是促進小農戶與現代農業發展有機銜接的要害之處。但如何通過加強面向農業服務主體的服務體系或能力建設，幫助這些農業服務主體解決自身“辦不了、辦不好或辦了不劃算”的服務供給問題，現行政策仍存在關注不足的問題。例如，通過培訓等方式提高服務主體經營者素質的問題，只在2020年發布的《農業農村部關于印發〈新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)〉的通知》等少數文件中有專門決策部署。至于引導網絡平臺型企業為農業農村服務主體賦能發展，鼓勵行業協會、產業聯盟在推進農業農村服務業高質量發展中發揮作用，鼓勵工商資本、城市企業等投資發展農業農村服務業，完善農業農村服務業行業治理并創新監管方式、完善農業農村服務業營商環境和風險防范機制等，仍是現行政策的薄弱環節。類似問題在農村服務業中往往比在農業服務業中更為嚴重。

(四)政策執行標準偏松且存在局部異化現象，聚焦政策目標并強化公平競爭不足

以農業服務業支持政策為例，現行政策很早就強調聚焦支持小農戶，堅持公平競爭。例如，2017年發布的《農業部 財政部關于支持農業生產社會化服務工作的通知》明確“要始終堅持帶動而不是代替農戶發展的原則，把服務小農戶作為政策支持的主要對象，著力解決小農戶的規模化生產難題”“補助標準不能影響服務價格形成，不能干擾農業服務市場正常運行，引導農業生產社會化服務長期健康發展”。2019年發布的《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》進一步強調，“服務對象要進一步突出小農戶”并“防止政策壘大戶”“要分別確定服務小農戶和規模經營主體的補助標準；根據農民的認知和接受程度，以及服務市場的發育成熟度，補助標準可相應逐步降低”。但在政策實施過程中，聚焦支持小農戶不夠、補助標準偏高影響服務價格形成，甚至服務小農戶和規模經營主體的補助標準差距不明顯，諸如此類的問題至少在部分地區還是存在的。例如，《農業農村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農業生產社會化服務工作的通知》規定，“項目任務實施縣安排服務小農戶農業生產社會化服務的補助資金或面積，占比應高于60%”。這在部分土地流轉程度比較高的地區，可能足以保證小農戶優先得到服務；但在那些土地流轉程度比較一般，因而小農戶比較多的地區，如何保證更多的小農戶獲得有效服務，可能就是一個問題。因為相對于規模經營主體，面向小農戶的農業生產社會化服務的成本和交易成本往往大得多，實現盈利難、風險高；相比之下，面向規模經營主體的農業生產社會化服務容易實現盈利，并降低經營風險。因此，相對于面向規模經營主體，農業服務主體存在面向小農戶提供服務動力較弱的問題。

現行政策要求“因地制宜確定資金補助標準與補助方式”，這有利于進一步聚焦項目目標，更好地提升財政資金的支持效果。但要求“原則上財政補助占服務價格的比例不超過30%，單季作物畝均各關鍵環節補助總量不超過100元”“對貧困地區、丘陵山區，原則上財政補助占服務價格的比例不超過40%”，此項政策盡管在當前來看有其合理性，但從長期來看，類似補助標準偏高，有可能影響服務價格形成，并與公平競爭制度相悖。雖然中央政府相關部門已經明確了“補助標準可相應逐步降低”的方向，但如果缺少有效的督促機制，在政府層面特別是地方政府層面，往往缺少推動補助標準“逐步降低”的動力。

農業農村服務業發展中的政策異化現象，在農業服務業發展中比較典型。例如，少數地方在發展農業生產托管服務的過程中，比較推崇讓農民當“甩手掌柜”的模式，在農業發展中不是搞“幫助農民”而是搞“代替農民”。在此背景下，本來旨在促進小農戶與現代農業發展有機銜接的農業生產托管支持政策，在少數地區可能會出現以下問題：不但沒有做到促進小農戶與現代農業發展有機銜接，反而實際上推動小農戶退出現代農業。例如，許多地方支持的農業生產全程托管服務，作為發展農業生產托管的重要方式，屬于農業服務業發展應該加強的方向。在規范意義上的農業生產全程托管中，田間管理應是農戶自己的事。農業再生產作為自然再生產和經濟再生產的統一，也決定了農戶家庭經營從事田間管理有其比較優勢。但部分地區發展的農業生產全程托管，倡導甚至推動農戶對農業田間管理不管不問，這就不是幫助農民，而是“代替農民”；是將農業生產托管異化為讓農民放棄了土地經營權的農業土地托管(姜長云，2020c)。

(五)完善利益聯結機制仍待加強，創新績效評價機制日趨緊迫

現行政策雖然重視完善農業農村服務業發展的利益聯結機制，但在創新和完善利益聯結機制方面仍有亟待改進的空間。例如，有些政策文件要求在新型農業服務主體與小農戶之間建立緊密型利益聯結機制，但是否具備完善緊密型利益聯結機制的條件則很難說。從大量地區調研來看，完善緊密型利益聯結機制固然重要，完善穩定、可持續的利益聯結機制更加關鍵；甚至有時追求利益聯結的緊密性是以放棄利益聯結的廣惠及性為代價的，導致實際惠及的農戶數明顯減少。有的政策文件要求推進農業與農產品流通業融合發展，推進“生產基地+中央廚房+餐飲門店”“生產基地+加工企業+商超銷售”等產銷模式和直供直銷、“互聯網+農業”，推進農業與文化旅游、健康養生等服務業融合發展，但缺乏切實具體有效的利益聯結機制推進其實現。有些地方只強調完善服務主體同農戶之間的利益聯結機制，但不注意維護服務主體和農戶的合法權益。有些地方為爭取農業農村服務業發展用地或引導農業農村服務業需求集中，采取強制農民在短期內“集中上樓”等做法，實際上損害了農民居住和生活的便利。有些地方將完善服務主體同農戶的利益聯結機制簡單等同于帶動農戶增收，很少顧及帶動農戶就業并提升發展和風險防范能力，甚至將帶動農戶就業增收建立在損害農戶在地生態和居住便利的基礎之上；抑或將引導服務主體帶動農戶就業增收提能，建立在高額財政補貼的“誘惑”之上，不注意培育穩健可持續的利益聯結機制，并強化服務主體同農戶之間增進利益聯結的內生動力。待相關財政支持項目實施到期后，服務主體與農戶之間的利益聯結又復歸“互不相干”的原位。可見，完善同農戶的利益聯結機制亟待拓寬視野。

現行政策明確“財政部、農業農村部將加強對各省項目任務執行情況的年度績效評價，按照誰安排項目任務誰負責績效評價的原則”，這對于提高財政資金的使用績效具有積極意義，但在這種“自彈自評”方式下，容易高估農業農村服務業政策支持的成效及其競爭力、可持續發展能力。因此，怎樣保障績效評價的公正性、客觀性，并借此形成提升農業服務業發展質量和效益效率的激勵機制？這個問題值得認真思考。

前述農業農村服務業發展的主要政策問題，有的只是初露端倪，有的正在局部日益充分地暴露出來。這些問題實際上昭示了完善農業農村服務業發展政策的方向。限于篇幅，只得留待另文分析了。