新時代我國多元環境共治體系的框架建構與政策優化*
——基于政策網絡理論的分析

江西財經大學財稅與公共管理學院 王 雯 李春根

環境與生態問題始終關系著全社會的健康安全和發展福祉。現階段我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，環境問題更加凸顯，建設“美麗中國”成為全民愿景。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)全面貫徹了黨的十八大以來黨中央關于生態文明建設的決策部署，進一步明確了堅持和完善生態文明制度體系的總體要求。《決定》不僅提出應加快污染防治，圍繞著力解決突出環境問題，堅持全民共治，深化體制機制改革，還進一步強調嚴明生態環境保護責任制度，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。事實上，“共建共治共享”理念在環境治理與生態文明建設領域已經日益凸顯，新時代構建多元環境共治體系將具有重要的理論與實踐意義。

一、新時代我國環境治理政策的特點

縱觀新中國成立以來環境治理政策的演進歷程可以發現，環境治理作為一個世界性難題，在與新時代中國特殊國情相碰撞時呈現出更為復雜的特性。

第一，環境治理參與者逐漸增多，主體責任關系越發凸顯。從主體構成上看，政府、市場和公民社會之間的職能邊界逐漸模糊，多個利益相關者、多元價值、多種利益訴求等問題的相互交織對環境治理構成了嚴峻挑戰。從污染源角度看，當前中國環境污染逐漸由“點源污染”向“面源污染”轉變，污染形式日趨復雜，除了傳統的工業污染外，農村面源、非道路移動源及揮發性有機物等污染物對環境質量的影響日益突出(環保部，2016)，相關政策責任主體也逐漸增多，相應的政策客體與對象也由最初的企業擴展到公眾。從公共政策的治理維度看，政府、市場和社會分別作為資源配置中的“看得見的手”、“看不見的手”和“第三只手”(李春根和王雯，2018)，也是環境治理的重要責任主體。

第二，政策工具復合多樣，實踐操作還需進一步規范。各行動主體之間的互動方式依賴于政策工具或政策手段的選擇，現階段單一模式已經不能完全解決日趨復雜的污染問題，必須轉變為多元化手段，進而調動多方力量共同參與治理。雖然改革開放以來，污染治理政策工具開始逐步從簡單多數走向復合多樣，但在實踐操作中，對于政策的選擇以及效率的提升仍不夠規范。黨的十九大提出“構建以政府為主導、企業為主體、社會組織與公眾共同參與的環境治理體系”，黨的十九屆四中全會也明確應“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，實際上都在強調新時代復合型政策工具體系的重要性與可行性，在政策的選擇與運用上也將日趨規范。

第三，各主體之間的策略互動越發頻繁且呈網絡化趨勢，基于政府、企業、公眾多元共治的架構初步顯現。隨著污染形勢的復雜化和嚴峻化，環境治理主體與政策作用范圍也在逐步擴大。治理主體包括政府、企業及公眾個人，作用范圍擴展到包括生態修復、環境治理標準設定、環保技術研發與創新等整個生態文明建設與環境保護層面，作用對象進一步細化。政策主體之間的關系也隨之立體化、網絡化，由政府與企業之間的“一對一”式的傳統線性關系，轉變為以政府、企業、公眾為主的“一對多”或“多對多”的交叉式網絡結構關系。

二、政策網絡理論的引入及基本架構

(一)政策網絡理論的引入

進入21世紀以來，公共政策問題日益復雜，各類政策關聯緊密，政策資源整合難度不斷加大。以環境政策為例，環境治理作為一個復雜的公共政策問題，極容易與產業政策、財稅政策、金融政策、社會政策、技術研發等領域的政策產生不同程度的關聯，進而集結成政策網絡。同時，某一項政策主張的提出需要面對更多的利益訴求和價值矛盾，傳統全能型政府所扮演的角色已經飽受質疑與詬病。在這樣的背景下，跳出科層桎梏的“政策網絡”(policy network)作為一種全新的研究視角和研究思路應運而生。政策網絡興起于20世紀70年代，隨后逐漸成為公共治理領域一種新的解釋框架和管理工具(Kenis et al.,1991)。它是指在政策系統或決策過程中，一群具有自主性且彼此之間有共同利益的行動者通過特定議題集結分散的社會資源，在相互作用的動態過程中形成的一種穩定且持續的資源交換與合作的互動關系。其功能和職責主要是利益協調、資源調配、輿論疏導及政策合法化等(Henry,2011)。在這種新型結構下，政府部門在處理公共事務時就可以運用多種手段“撬動”其支配范圍外的能力和資源(范世煒，2013)。因此，政策網絡作為一種全新的治理模式，在本質上是一種利益互動和博弈的平臺。

事實上，政策網絡模型作為一種綜合性分析工具，能更好地解釋和剖析現實中多元主體之間協同互動的復雜過程，也為進一步的政策研究提供了新的分析維度和研究范式，從而打破了以功能主義為核心的傳統研究模式(Howlett et al.,1995)。在政策網絡模型中，網絡行動者、資源紐帶(也可以稱為政策網絡節點)、網絡規模和邊界是政策網絡的基本要素(馮貴霞，2016)。其中，網絡行動者作為政策網絡的主心骨，可以利用自身所擁有的權力、財力、信息、技術等資源，表達本群體的環保需求和利益訴求，成為政策獲益者，達到參與政策制定甚至掌控政策運行方向的目的。其行為往往建立在一致的價值理念、互相認可的法規或協議、合適高效的行動規則的基礎上。資源紐帶則負責將參與政策過程的各個行動者串聯起來，與行動者自身的價值定位、對網絡的功能和架構等的認知共同構成政策網絡的規模和邊界，最終形成由“點”到“線”進而構成“面”的多維模型。

(二)政策網絡的基本架構

政策網絡包含了多種不同類型的模型設計，其中最為經典的是以“資源依賴理論”(resource dependence theory)為基礎的羅茨的政策網絡分類模型。該模型認為政策網絡或政策共同體形成的基礎是行為者之間的資源依賴，根據網絡成員之間的利益追求程度、參與資格、相互依賴和整合程度以及資源與權力分配方式等指標，可以將政策網絡結構分為政策社群(policy community)、專業網絡(professional network)、府際網絡(intergovernmental network)、生產者網絡(producer network)(1)有些學者也將“producer network”翻譯為“供應網絡”。和議題網絡(issue network)五種類型(2)這些網絡結構類型以穩定與否以及成員資格門檻的高低為區分，可以依次排成一個連續集，即政策社群最為穩定、成員資格門檻最高，然后依次是專業網絡、府際網絡、生產者網絡，穩定性最弱、進入門檻最低的是議題網絡。，每個網絡構成都具有不同的特點(見表1)。

表1 羅茨政策網絡分類模型下各網絡構成的特點

政策社群主要由有權參與政策制定和執行、擁有行政或政治資源并掌控話語權的團體或個人組成(陳曉濟，2007)，如具有核心決策權力的政府部門及其領導者，而為治理過程提供政策指導和科學研究的專業人士、團體或機構組織則構成了專業網絡的核心成員。府際網絡是以地方政府和地方職能部門為代表、集中體現地方政府利益的政策網絡，在行政體制上須服從政策社群的統籌與領導，其行動者通常受到中央權威、政策資源及相關法律法規的限制。生產者網絡的主要成員包括以營利為行為動機與目的的利益相關者(即生產者)。就政策運行的階段性過程而言，生產者網絡成員參與政策制定環節的機會較少，其行為對政策過程的影響主要發生在政策執行環節，以及在政策制定、執行與合法化過程中進行配合性行動。議題網絡的主要成員包括直接參與討論、主導議題走向、受到議題影響的各類群體。由于存在“搭便車”的動機與可能，整個網絡低度整合、最為松散，變異性較大。

在羅茨的政策網絡分類模型下，行動者之間存在不同程度的資源依賴，為了達成既定目標不得不與他人開展持續性地討價還價，公共政策的制定與執行很大程度上就取決于這些具有不同的策略偏好、價值理念、解決方案的行動者之間的資源交換，也就是說，各政策網絡及行動者之間一定會存在或多或少的關聯、互動與博弈，正是這種新型協同互動的動態關系不斷沖擊著傳統的政府單中心行政管控型政策體系，使政策過程逐漸演變成豐富的立體化網絡狀結構(郭巍青和涂鋒，2009；馮貴霞，2016)(見圖1)。

圖1 羅茨政策網絡分類模型下的立體化網絡架構

三、我國多元環境共治政策網絡的主體構成

借鑒羅茨的政策網絡分類模型，可以將我國環境治理政策過程中的各個行動主體分別歸入政策社群(中央政府)、專業網絡(環保領域專家學者、科研機構、技術聯盟等)、府際網絡(地方政府)、生產者網絡(企業)和議題網絡(居民、大眾媒體、民間環保團體等)。

(一)政策社群

在我國環境治理政策網絡中，政策社群往往處于整個網絡權力的頂端和各類資源的核心，在政策決策、制定、執行與后期監督過程中發揮著重要作用。最終決策權取決于政策社群的主體成員，即黨委、人民代表大會及其常務委員會、人民政協、國務院和包括生態環境部在內的國家部委等，其中，黨委是政治決策的推動者和宏觀戰略的設計者，國務院則承擔成員之間全力協調的角色。作為公共權力的代表，政策社群行動者構成了環境治理政策網絡的主導者，并遵循經濟、社會和環境協調發展的價值理念，掌控著環境治理政策議題的選擇、環保技術標準的設定、法律法規的出臺、政策制定與評估，以及環境治理與生態文明建設等行政管理資源的調配等。

(二)專業網絡

污染治理是一項專業性、技術性極強的工作，因此環境治理專業網絡的行動者僅限于具有專業性知識與技術技能并進入環境治理研究領域的專家學者(朱旭峰，2011)、科研機構、技術聯盟等，如國家生態環境保護專家委員會、水環境治理產業技術創新戰略聯盟、高校相關研究中心等。行動者通過承擔各類環保節能相關科研項目，開展政策可行性研究、節能技術創新攻關，以及協助制訂各類環保標準等。其組織化程度較高，行為更加理性?，F實中，專業網絡行動者可以以多種參與方式影響公共政策，包括決策咨詢、思想庫、智囊團、專家解讀、公開建言等產學研合作方式，并進一步加入政策社群成為對政策有直接影響的個體(Lihua Yang et al.,2010)。隨著我國污染形勢的復雜化，政策需求也不斷上升，這一角色地位得到了有效強化。

(三)府際網絡

從我國政府組織結構看，地方政府及地方環保部門作為環境治理政策的執行主體，構成了我國環境治理府際網絡。地方黨委和地方政府對本地區生態環境負總責，包括防治企業違法排污行為、引導和監管企業自行治理污染等。在推動第三方污染治理中，地方政府還承擔服務者、引導者和監管者職責。實際上，在GDP考核壓力下，對轄區內企業特別是對地方財政貢獻較大的大中型國有企業的污染行為，地方政府容易采取“默許”態度。2016年，我國推行了省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制試點改革，通過監測事權上收、人事任命等措施，省級環保部門開始對全省環境保護工作實施統一監督和管理，有效地強化了地方政府的環保責任主體意識(張國磊和張新文，2018)。

(四)生產者網絡

廣義上，與污染相關的企業都屬于生產者網絡的范疇，這樣，根據污染鏈條及企業異質性特征，可以將生產者網絡分為排污企業(3)排污企業即狹義上的生產者網絡，包括合法排污企業和違規排污企業。、治污企業以及節能環保設備與產品的設計、生產與銷售企業。實際上，企業在環境治理中具有雙重角色，既是政策直接作用對象，也是環保產業的推動者和環境治理的參與者。不同類型的企業通過成本競爭也會存在利益博弈，并且往往是合法排污企業與治污企業處于更不利的競爭地位。因此，政策社群應當利用好不同類型企業之間的利益博弈制定相關的調控政策，給予合法排污企業和治污企業更多的政策激勵，助力環保政策的推進與執行。

(五)議題網絡

環境治理議題網絡中的行動者主要包括居民個人、社會團體和新聞媒體等。早在1992年聯合國環境與發展大會就指出，公眾的廣泛參與和社會團體的真正介入是實現可持續發展的重要條件之一。從環境信息公開制度的確立，到2015年《環境保護公眾參與辦法》的出臺，公眾參與政策過程的機會和范圍明顯增多。同時，隨著信息傳播技術的發展，作為“第四種權力部門”(漢密爾頓等，2006)的大眾媒體在公共政策運行過程中的角色，逐漸從單純的信息傳播發展為充當利益調停的協商平臺。相較于專家咨詢會、聽證會等由政府組織和主導的傳統決策參與方式，大眾媒體借由日益先進的信息技術在現代社會中發揮著重要的輿論引導和監督執行作用(見表2)，主要表現為對污染防治政策及其發展趨向的解讀和宣傳，以微博、微信等新興社交媒體傳播方式公開政府績效、企業行為等信息。

表2 2019年7月省級環保政務微博排行榜

四、新時代我國多元環境共治政策網絡的互動關系與框架建構

在政策網絡結構下，政策的出臺不再完全源自政府部門，而是政策過程中各行動主體共同作用的結果。從環境治理政策網絡內行動者的互動關系看，在寬泛意義上，政府、企業和公眾作為環境治理的核心主體，基本覆蓋了政策網絡的五種網絡類型。基于不同的利益訴求和政策目的，各行動者會不同程度地參與到政策過程中，使不同政策網絡之間基于眾多利益主體形成復雜多變的互動、博弈甚至對抗關系。

(一)政策社群與府際網絡

政策社群與府際網絡的聯系互動是整個政策網絡中最為頻繁密切的，其互動關系建立在行政管理體制內權力結構的基礎上，主要體現為(但并不完全等同于)地方政府與中央政府之間的關系，政策過程則以自上而下的運行模式為主導。在分權制下，二者之間的互動本質上是頂層設計與地方執行之間的矛盾與磨合，所持有的各種類型的資源是二者互動博弈的砝碼。

通常情況下，政策社群負責具有導向性、方針性或限定性的政策決策，而府際網絡主要在政策社群的主導和戰略協調下承擔具體的操作運行。雖然政策社群掌握著政策運行的基本方向，但是在政策過程的每一個節點中，府際網絡的主動性、創新性以及對政策一定程度的自由裁量權也會影響政策的發展與走向，如成效顯著的地方實踐策略、自身獨特的資源稟賦等，都可以成為府際網絡向政策社群討價還價的資本，以爭取更多政策資源的支持、更有利的考核指標以及自主選用政策工具的空間等。因此，在政策制定、執行和推進過程中，中央政府必須在考慮政策在地方層面的落實和執行情況、地方政府政策績效等因素的基礎上，不斷調試政策目標、政策內容及政策工具的選用。中央政府對考核指標的調整又迫使地方政府平衡好環境保護與經濟增長的關系，堅持可持續發展思路。此時，地方政府在環境治理中的一些可復制、可推廣的成功經驗就會被中央政府納入政策示范，通過“試點—擴圍”方式最終升級為制度性措施。

然而，現實中，政策社群與府際網絡之間的互動也不可避免地會出現對抗。在“中央決策、地方執行”為主的事權劃分方式以及中央地方權力等級關系下，中央和地方政府間政策目標和利益訴求上的差異賦予了地方政府在政策執行過程中彈性操作的策略空間?！拔逦灰惑w”全面發展是中央政府統籌決策的出發點，而地方政府主要從地方的經濟增長和社會發展出發，雖然在具體政策措施的決策執行上擁有一定程度的創新自主權，掌握著地方環保資源的調配權，但囿于地方利益，在政策執行上往往表現遲緩。2016年，中央政府推行了垂直管理體制試點改革，由環保部(4)2018年3月，國務院機構改革方案公布，要求整合原環境保護部、國家發展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局、國務院南水北調工程建設委員會辦公室擔負的多項職責，組建生態環境部。2018年4月16日，新組建的生態環境部正式掛牌。上收地方環保部門人事權，這一試點改革旨在化解“屬地管理”和“雙重領導”下地方政府和地方環保部門的執行困境，在一定程度上督促并加速了地方政府回歸積極履行環保職責的公共理性(陳曉濟，2007)，有助于實現國家環保部門與地方政府之間的關系由“權威-服從/對抗”轉向共同監管的“合作伙伴型”關系(葛察忠等，2015)。

(二)府際網絡與生產者網絡

在環境治理問題上，府際網絡與生產者網絡的互動主要體現為地方政府與企業之間的博弈，其互動紐帶是經濟利益及其所帶來的各種地方發展福利。地方政府扮演“中間人”的角色，既作為被監督者受中央政府的委托與管理，同時作為污染防治的管制者履行對地方環境質量的監管職責，雙重職能伴隨雙重壓力——中央政府的考核壓力和企業的政策反應壓力。

事實上，作為關鍵行動主體，府際網絡和生產者網絡之間存在兩層關系：一方面，二者的直接關系包括以“共謀”或合作為結果的利益同盟或因不均衡利益博弈而形成的零和關系。自分稅制改革以來，部分地方政府出于提升財政收入和片面追求經濟增長，忽略了包括環境保護等在內的其他目標。而企業天然的逐利性使其不可避免地輕視甚至無視環境保護的社會責任。推動地方經濟發展、增加地方稅源、提供就業崗位等是企業與地方政府博弈的主要砝碼。同時，污染企業尤其是納稅大戶在與地方政府討價還價過程中還會利用“法不責眾”的僥幸心理而無視環境執法行為，甚至變本加厲地增加污染排放。這樣，府際網絡與生產者網絡實際上就構成了地方環保政策子網絡及利益聯盟。2016年的環保部門垂直管理體制試點改革有效提升了地方政府的環保責任意識，也降低了傳統屬地管理模式下政企合謀的可能性(嚴振東，2011)。另一方面，二者的間接關聯在于它們都屬于環境治理政策的規制對象，地方政府有具體落實和統一監管地方環保事項的責任，企業作為直接污染者也需要承擔履行環境治理的義務，二者的行為選擇和博弈互動同時受到中央政府各種政策與管理制度的約束。這樣，當現行政策中有可供規避的策略空間時，二者就會產生利益共謀和策略行為，由此又會引發中央層面新一輪的政策調整和制度完善。

(三)專業網絡與議題網絡

在整個污染防治政策網絡中，專業網絡和議題網絡共同作為政策進程的推動力量，在政策運行的每一個節點都有發揮影響力的可能，但由于幾乎不具備環保話語權和相關政策資源，二者所發揮的作用往往是隱形并且分散化的，其互動關系的維系在于對同一政策議題的共同關注和在一定程度上相吻合的價值理念。

一方面，專業網絡擁有相應的科學技術和專業知識，議題網絡負責信息傳播與擴散、輿論支撐與引導以及非正式人際關系的構建等，在缺少直接的權力影響力的情況下，這些資源都是它們影響政策網絡環境、表達利益訴求，進而與其他政策網絡討價還價、爭取公共政策決定權的資本和砝碼。民間環保團體與組織通常作為政府、企業與公眾之間的協調者開展行動，居民作為環境優劣狀況的直接受益者或受害者，也是發起環境議題和環境維權的生力軍。大眾媒體作為議題網絡的重要組成部分，在與專業網絡互動過程中發揮著至關重要的作用。專業網絡的行為活動為議題網絡提供話題與關注點，而大眾媒體則提升了專業網絡的影響力與權威性，同時也將專業的環境信息、環保技術、環境風險等傳遞給居民，引起居民的輿論關注，這樣大眾媒體與居民、專業機構團體、技術聯盟等就形成了互幫互助的良性互動關系，這一良性互動關系成為環境議題社會建構過程中不可或缺的推動力。在2011年的PM2.5恐慌中，權威專家正是通過“兩微”(微博和微信)平臺對PM2.5的科學常識和相關政策進行深入解讀，引導居民展開全方位理性思考，粉碎謠言，平息恐慌，提高了全民環保意識。

(四)生產者網絡與議題網絡

我國污染源數據顯示，我國環境污染主要來自企業?；谧陨斫洕孀畲蠡目紤]，企業作為污染防治的第一責任主體，一般情況下并不會自發產生環境治理動機。即使部分企業選擇開展治污減排活動，也會權衡污染防治行為所帶來的一系列成本的增加。鑒于環境資源在本質上仍屬于一種公共品，具有公共品的非排他性和非競爭性，而企業的污染行為必定會損害其他社會成員平等享有環境公共品的權益，這就會構成企業與公眾之間在環境公共利益問題上的矛盾與沖突。尤其是在品牌時代，大眾媒體與公眾可以對企業排污行為進行多方位監督，并通過多種方式公開企業的違法違規行為，此時生產網絡與議題網絡就會產生利益沖突，形成對抗。

事實上，在當前環保公共秩序缺失、環保氛圍不夠濃郁、環保意識不強的背景下，社會公眾會和企業一樣，在“搭便車”僥幸心理的驅使下采取一些投機行為。這時，生產者網絡和議題網絡就同時成為環境治理的客體與對象，都需要接受政策社群與府際網絡的監督與管理，在這個層面上，生產者網絡與議題網絡在某些環境議題上則有可能形成利益合謀，如部分公共機構、企業、居民個人可能聯合抵制與對抗生活垃圾分類制度地方實施方案的出臺與推進。

(五)政策社群、府際網絡與議題網絡

環境治理政策社群、府際網絡與議題網絡之間的互動，主要體現為政府與公眾之間的利益博弈。對美好生態環境的期盼促使公眾在環境治理上有著強烈的參與需求和利益訴求。尤其是隨著新時期社會主義矛盾的轉變，公眾對美好生態環境的需求日益增加，而現實中公眾的環境訴求卻無法得到及時和適當的回應，在多種因素的催化下最終可能導致環境群體性事件的爆發。此外，在政策發展過程中，大眾媒體作為議題網絡的成員，充當了公眾、社會團體、環保專家的“擴音器”，為政策的推廣與普及提供輿論引導，成為連接政府與公眾、環保專家等的重要橋梁。

此外，政策社群、專業網絡與議題網絡之間也會有頻繁的互動。以《生活垃圾分類制度實施方案》為例，該方案的發布與出臺，除了政策社群的國家發展和改革委員會要開展專題調研、資料收集和研究起草意見初稿外，通常還會征求專家學者、技術聯盟、行業協會等專業團體的意見并形成征求意見稿，然后再向社會公開征求意見。最終根據各方面的反饋意見，反復修改完善后形成政策發布稿。生產者網絡與專業網絡之間的互動主要體現為專業網絡給生產者網絡提供技術支持和合理的企業發展建議。

五、構建與完善政府、企業、公眾多元環境共治體系的政策建議

2014年修訂后的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱“新環保法”)改變了以往主要靠地方政府和環保部門單打獨斗的傳統模式，提出多元共治、社會多主體共同參與的現代治理理念。我國“十三五”規劃也提出要實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾多元共治的環境治理體系，印證了“一個政府、市場和公眾等多個主體合作共治環境的局面正在浮現、形成乃至定型”(洪大用，2017)。在新時代背景下，要進一步開辟這條中國特色的政府、企業、公眾共治的環境治理體系之路，定位經濟發展與環境保護的均衡點，還需從多個方面著手。

(一)明晰主體價值定位與職責劃分

新環保法規定各級政府對環境質量負責，企業承擔主體責任，社會組織依法參與，新聞媒體輿論監督。在清晰定位的基礎上，各主體協調配合，充分發揮各自環境治理的最大優勢，以形成政府、企業、公眾相互依存的“多元共治、多方共責”的環境治理體系。一方面，在“歸位”背景下堅持政府的“元治理”和主導性地位。在我國，環境多元共治并不是無中心或“泛”中心的，在目前乃至今后相當長的歷史時期內，政府始終應該是環境保護的主導力量和最大責任人，發揮更為關鍵和有效的主導、協調作用。另一方面，明確企業、公眾的主體性和參與性地位，鼓勵其充分發揮自身能動性。環境治理多元共治的一個主要標志，就是各主體在將環境治理責任視為社會責任重要組成部分的基礎上共享環境治理的裁量權，提高治理效率。

作為擁有優越的環境治理職權和豐富資源的政府部門，應該在網絡化的多元治理結構與體系中明確自身職責和權力邊界，履行好掌舵者、治理領導者、利益協調者等多重角色，集中精力于“應該管”“管得好”和“別人管不了”的環境事務，承擔主導性和宏觀性的政策價值理念、發展戰略組織和治理規劃，從環境政策法制和相關標準制定等層面做好頂層設計，約束和激勵企業行為，做好環保宣傳以及社會監督渠道的構建。同時，政府在培育多元治理文化和促進多元治理主體參與方面負有不可推卸的責任，其公共政策選擇和行動對于協調市場主體和公民社會主體的環保行動都具有基礎性的支持和引導作用，因此，政府還應當承擔對其他主體環境行為的監督者和利益分配的協調者職責，通過多樣化渠道準確地了解社會各方的環境訴求并及時作出回應，引導其他主體的環境治理行為。地方政府作為環境治理的直接責任人，應積極轉變觀念，確立與強化“綠色GDP”理念，嚴格落實“黨政同責”和“一崗雙責”。

企業以積極參與者的身份，在環境共治中承擔主體地位，起決定性的作用。應明確企業與環境治理的雙向性關系，企業作為主要污染源之一，既是政府干預的對象，也是環保技術和創新的重要載體。因此，一方面，政府應利用法律手段對企業環境治理責任進行規范，強化企業污染防治的社會主體責任，提升企業參與環境治理的主動性；另一方面，要優化對企業的行政指導、經濟刺激、創新激勵等手段，引導企業將對環境治理的態度由被動抵觸轉變為主動減排治污，采取有效措施引導企業發展環境友好型產業，推動企業綠色生產與產業優化，促進企業積極有序地推進生產結構轉型和綠色環保經濟的發展，從源頭處減少污染。

公眾作為參與者和監督者，要強化治理主體意識，發揮“主場”優勢，形成全社會群策群力、共同行動的治理格局。在參與者層面，公眾應在政府的協助下積極、合法、有序地參與相關環境治理工作，依據《中華人民共和國環境保護法》行使參與環境治理工作的權利。環保專家、技術聯盟等應積極發揮專業優勢，主動參與各種環保實踐與環境影響評價，通過各類媒體平臺建言獻策，普及環保知識，強化社會環保意識與環保責任。在監督者層面，公眾應積極有效地行使監督權，對政府的行政行為、企業的污染減排行為展開監督，形成協調有序、監督有力的治理機制。此外，隨著“第三部門”的興起，環保社會組織逐漸從“幕后”走到“前臺”，已經發展成為環境治理體系中的重要支柱。未來應加強環保組織建設，提高其專業水平，大力發揮其在政策倡導、推動、宣傳和監督等方面的重要作用。

(二)提高公眾參與度，構建開放型政策網絡

當前，要提高多元共治環境治理體系的運行效率，必須打破既有封閉式“強制—命令”型的治理模式和政策網絡(曾正滋，2009)以及公私機構間的界限。以開放治理的體系，在不改變政府主導地位的前提下，將責任與權力適當賦予其他主體，加入市場運作，提高公眾參與度，以形成一種多主體平等協商、合作互利的協同關系。換言之，即逐步開放決策網絡、生成議題網絡，給予更多利益相關者和政策相關者進入政策網絡的機會,使他們獲得有效參與政策過程的渠道與能力，從而成為政府環境決策必不可少的環節。

具體而言，要增強公眾的環境保護意識，積極推動公民依法有效地參與環境治理過程，擴大公眾參與范圍，明確和細化公眾參與的條件和程序，實現公眾參與環境治理的常態化和有序化。同時，多方主體經過有效溝通而達成一致才會使決策獲得各方認可，從而提升決策的公信力與執行力。因此，要杜絕環境相關利益集團的“一言堂”現象，暢通訴求表達機制和完善矛盾化解調節機制(馬彩華，2007)。加強政策社群與其他政策網絡成員的溝通，打通專家學者、公眾和環保組織等建言獻策的渠道。建立健全“生態行政”專家決策參與機制和“專家咨詢委員會制度”，保障專業網絡的中立性，用法律手段規范和引導專家委員會真正發揮“智庫”作用。

(三)構建協同機制，促進網絡共同體的形成，建立多元協同治理格局

在政策網絡中，政策問題的共識不是通過一次性協商而是通過持續協商形成聯盟的過程產生的(Marsh et al.,1992)，因此，在一個政策網絡中，“聯盟”或“共同體”的形成是政策過程和結果變化的重要動力。當前環境治理政策正在經歷由政策議題的確立到政策共同體形成的過程，要促進和加快政策共同體的形成，激發環境公共治理策略上的創新，前提就在于協同機制的構建與優化。隨著政府、企業、公眾共治的環境治理體系的提出，傳統的行政主體與社會主體在環境治理中的關系也將由“命令管制”向“溝通協同”發展。在這一過程中，要保證多元共治模式真實效用的發揮，真正建立起環境保護的“生態圈”機制，除了要解決各主體自身建設問題以外，還需重點把握各主體之間的協同互動與銜接問題，通過對話、協商、討價還價、談判等集體性選擇和行為，盡快建立“行政吸納、市場調節、公民參與”的網絡化多元協同治理格局，形成資源共享、良性互動、有效整合的協同機制與組織架構。

在政府和企業的協同上，政府應積極發揮行政指導、經濟激勵等彈性機制的作用，引導企業開展產業結構優化與升級，推動企業轉變經營理念，推進企業環保信息公開，加強對企業污染行為的評估與監督，建立新型政企良性互動與合作關系；企業要把政府監管轉換成為內部激勵機制，響應政府政策，積極構建綠色企業文化，內化環境保護行為，實現政府與企業綠色發展的共贏。

在政府和公眾的協同上，政府應建立以公民需求為導向的、高層次的綜合協調機制，以及相應的回應機制和救濟機制。加強政策引導和資金支持，建立常態化的宣傳教育機制，提高宣教效果，充分發揮普通居民、專家學者和民間環保組織的積極性、主動性和創造性，協助公眾、環保組織、行業協會等建立自律和他律機制，引導多元主體積極有序參與環境治理實踐。地方政府要加強與環保組織的合作，建立信息共享與聯合治理機制。而公眾則應該主動參與，在提高自身環保責任與意識的同時積極發揮監督職能。

在公眾和企業的協同上，應進一步推進信息公開和環境公益訴訟制度，積極監管企業的污染排放行為。專家學者、環保組織、技術聯盟等群體則應結合自身的專業優勢，為企業生產經營和文化建設提供針對性政策建議。當然，企業應進一步提高其為公眾提供服務等的能力，主動接受公眾監督，緩解二者之間的敵對關系，實現公眾與企業之間的良性互動。

(四)健全環境治理多元共治體系的運行機制和保障機制

其一，嚴格落實和完善新環保法規定的信息公開制度，增強公開度和透明度，通過向社會公開征求意見、舉行聽證會等形式保障公眾的環境知情權、參與決策權和自主監督權。公眾參與環境治理的基本前提和重要保障在于環境信息的及時有效獲取，并且政府監管、企業自律和公眾監督都離不開環境信息的充分披露(黃宗智，2008)，因此，各級政府、環保部門應積極推進信息資源的開放與共享，打破公眾與企業之間的環境信息壁壘，通過多種渠道定期向社會公開企業環境違法信息，將其納入社會誠信檔案。

其二，構建與完善多元主體的溝通協調機制，促進政府、企業與公眾的協同合作。搭建各主體的交流平臺，強化政府與企業、公眾之間的良性高效溝通，保障公眾的監督權、建議權和申訴權。在信息公開的基礎上促進企業與公眾之間的對接與合作，緩解信息不對稱問題帶來的抵觸感與信任危機，在發生環境沖突事件時積極溝通并作好補償或挽救措施。專業的環保組織應發揮“潤滑劑”功能，主動搜集公眾對政策的反饋信息，確保信息交流的暢通，為政策的有效實施提供保證。

其三，明確多元化的利益導向，構建高層次的環境權益協同與保障機制。從公共政策的視角看，污染是經濟社會發展過程中各種利益沖突所導致的環境公共利益的失衡，因此，環境決策過程中應當明確各主體的多元化利益導向，綜合考慮和平衡各方利益，依據相關法律構建多元化的環境利益協同與保障機制和各主體常態化的利益訴求渠道，避免環境群體性事件的發生。對公眾環境權益救濟提供多元化的渠道，降低公眾救濟成本。

其四，建立健全權責明晰、分工合理的環境保護責任體系，調動財稅、科技等多重手段并對各項措施進行細化和量化。以嚴格的法律制度保證各責任主體依法履行職責，在堅持責任終身追究制的前提下逐步實現追責的規范化和制度化。嚴格落實環境治理的督察與問責，建立常態化的監督渠道。