中國住房公積金績效評價與制度改革：研究述評與理論思考*

上海財經大學公共經濟與管理學院 吳義東清華大學建設管理系 吳 璟安徽工業大學商學院 王先柱

一、引 言

中國的住房公積金制度自1994年起在全國范圍內推廣，并經由1999年《住房公積金管理條例》的頒布正式確立，迄今已歷二十余年的演變發展。根據住房和城鄉建設部、財政部、中國人民銀行聯合發布的《全國住房公積金2019年年度報告》顯示，截至2019年底，全國范圍內住房公積金繳納職工近1.49億人，繳存總額16.96萬億元，累計發放個人住房貸款97959.46億元。住房公積金已經成為當前中國住房金融體系最重要的組成部分之一，也是目前世界范圍內規模最大的社會性住房金融制度(Chen & Deng，2014；Zhou，2020)。

縱覽住房公積金制度由對新加坡等國家經驗的仿效起步、逐步試點推廣、發展完善的演變過程，堪稱中國經濟社會改革進程中“摸著石頭過河”的典型案例。住房公積金制度的實施成效如何，以及如何更充分地發揮其作用，始終是政策討論乃至全社會關注的熱點問題。針對住房公積金制度的改革與完善也一直沒有停步。僅以近幾年為例，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“建立公開、規范的住房公積金制度，改進公積金提取、使用、監管機制”的目標；2015年底，住建部牽頭起草的《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》公開發布，就提升效率、保障公平、資金歸集和保值增值等方面作了具體規定；2018年全國“兩會”中，有提案建議將住房公積金改革為政策性住宅金融機構，再次引發了各界對住房公積金制度改革的熱烈討論；2019年底暴發的新型冠狀肺炎疫情，給企業復工復產等造成了諸多負面沖擊，圍繞著給企業減負等政策目標，社會各界開展了一次關于住房公積金制度存廢問題的大討論，這也體現出住房公積金制度改革的迫切性。2020年5月，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，再次明確要求改革住房公積金制度。

在上述背景下，住房公積金制度的績效評價逐漸成為住房政策、房地產金融等領域學術研究的熱點問題，同時學界圍繞住房公積金制度后續改革中“是否應當保留”、“改什么”以及“如何改”等關鍵問題也開展了大量研究。本文將嘗試對相關研究進行系統梳理和歸納，以期為住房公積金制度改革提供參考，并為后續研究提出建議。

二、對住房公積金制度績效的多維度評價分析

(一)在推動城鎮住房改革過程中的歷史性作用得到普遍認可

學界對住房公積金制度績效最一致性的觀點，是普遍認可其在20世紀90年代至21世紀初我國城鎮住房制度由實物分配向貨幣化分配的轉變過程中發揮了重要的推動作用。其中最重要的一點，是住房公積金制度大膽突破了以往城鎮住房資金融通領域“有限公眾參與”的瓶頸(Buckley et al.，2016)，在繼續發揮政府引導作用的同時，充分調動單位和個人力量，逐漸形成政府、集體和職工個人共同承擔住房建設和消費的籌資機制，這一籌資機制為新興的城鎮住房體系提供了規模龐大、來源穩定、成本低廉的資金(劉洪玉，2011)，從而有條件在控制政府財政負擔的前提下，在消費和供給兩個方面均為住房市場提供支持(包林梅，2012)。與此同時，住房公積金通過強制性繳存、購建房提取、低息貸款等制度性安排，推動了城鎮住房從實物分配向貨幣分配的過渡(Yeung & Howes，2006)。此外，住房公積金制度還被認為在促進住房金融體系發展(包林梅，2012；路君平等，2013)、引導居民住房觀念轉換(劉麗巍，2013)、提升城鎮居民住房自有化率(Xu，2017)等方面也發揮了重要作用。

(二)提升繳存人住房支付能力的效果尚存在爭議

提升繳存人住房支付能力是住房公積金制度最直接的政策目標，也相應成為學者們在住房公積金績效評估中最為關注的問題。總體上，多數研究對住房公積金制度在提升城鎮職工住房支付能力中發揮的積極作用持肯定態度。除若干定性判斷外(黃大志等，2013；葛揚等，2015)，吳璟等(2011)基于城市層面住房可支付性指數的測算結果顯示，住房公積金對35個大中城市職工住房支付能力提升幅度平均達到20%左右，效果明顯。周京奎(2011)利用中國家庭收入調查數據(CHIPS)構建了特征價格模型，細致分解了住房公積金對不同類型家庭的支持效果，發現公積金幫助社會地位較高的家庭提升了對住宅結構特征的需求，對社會地位較低的家庭則在住宅鄰里特征需求方面的貢獻度較高。

但也有學者指出，住房公積金在提升繳存人住房支付能力方面發揮的作用實際上較為有限(殷俊和彭聰，2014)。特別地，若干研究指出公積金對存在支付困難的重點人群的支持效果尤其不足。例如，康書隆等(2017)基于面板IV-2SLS回歸，發現公積金對無房無貸和有房有貸的繳存家庭并無顯著影響，而僅能提高有房無貸家庭的住房消費水平。孫玥(2014)基于對不同群體住房公積金繳存額的比較，也發現公積金對中低收入群體的支持力度遠未達到預期效果。王先柱和吳義東(2017a)從公眾認知視角，通過問卷調查發現公眾對住房公積金制度作用效果的認可度“毀譽參半”。

上述多數評價研究主要針對城鎮常住人口，近年來學者們也開始關注住房公積金對農民工等新市民的潛在影響，但結論莫衷一是。李君甫和孫嫣源(2018)利用2013年國家衛計委流動人口動態監測數據，實證研究發現住房公積金對流動人口購房概率的提升幅度達到78.9%。汪潤泉和劉一偉(2017)認為住房公積金提高了農民工城市定居意愿，但沒有顯著提升其定居能力，且對定居意愿的促進作用也只限于東部城市。梁土坤(2017)基于七個城市的問卷調查數據，從代際差異視角研究發現住房公積金對新生代流動人口(1980年以后出生)定居意愿的影響并不顯著，但對老生代流動人口定居意愿有顯著促進作用。祝仲坤和冷晨昕(2017)基于中國勞動力動態調查(CLDS)數據，從不同角度反映了當前我國農民工群體使用住房公積金的現狀，認為當前依靠住房公積金解決農民工住房問題的設想“幾無實現的可能”。

(三)客觀上對住房價格上漲存在助推作用

現行住房公積金制度中包含的具體政策工具可以分解為貨幣化補貼(單位繳存額)、低息住房抵押貸款和個人所得稅減免三個主要方面(吳璟等，2011；徐躍進等，2017)，均屬于典型的需求導向型住房補貼工具。盡管近年來相當部分城市也嘗試引入諸如住房公積金增值收益支持保障性住房建設等供給導向型住房補貼工具，但總體上其占比和實際發揮的作用仍十分有限(蔣和勝和王波，2016)。住房政策領域的理論分析早已指出，需求導向型住房補貼工具在長期維度上將刺激住房市場中的需求上升，如果市場中住房供給彈性較弱，則這種需求上升將最終轉化為住房價格上漲(O’Sullivan，2002)。這一方面將部分抵消對支持對象的補貼效果；另一方面也導致對非支持對象的負外部性，從而成為需求導向型住房補貼工具面臨的一個主要問題。

這一現象也被發現存在于住房公積金制度中。楊剛和王洪衛(2012)運用狀態空間模型和卡爾曼濾波解法，分析住房公積金對上海市住房市場價格與成交量的影響，指出公積金已成為助推房價泡沫化的重要原因之一。楊黎明和余勁(2013)基于2002～2011年7個二線城市面板數據，運用狀態空間模型實證分析住房公積金貸款對房價的短期動態影響，發現公積金對房價的助推作用在房價高的城市更為明顯。顧澄龍等(2015)以2005～2011年我國55個大中城市為研究樣本，實證研究發現住房公積金顯著助推房價上漲；若取消這一制度，房價將會下降超過10個百分點。Tang和Coulson(2016)基于2011年中國家庭金融調查數據(CHFS)的微觀層面實證研究也發現，住房公積金在一定程度上刺激了居民家庭的住房投資行為。在近十余年來我國多數城市住房價格出現持續大幅上漲的背景下，上述助推作用顯然已經成為評價住房公積金制度綜合效果時不可忽略的因素。

(四)在公平性方面存在較為集中的批評

在公平性方面存在的潛在缺陷，是當前住房公積金制度招致的最集中的批評。2006年世界銀行發布的《中國經濟季報》中，首次明確指出住房公積金制度存在受益群體集中于較高收入家庭的公平性問題，此后相關研究和討論持續出現。總體而言，盡管也有少數研究對住房公積金制度的公平性狀況持肯定態度(陳峰和鄧保同，2015)，但大多數研究均指出現行住房公積金制度在公平性方面確實存在較大的改進空間。

具體而言，圍繞住房公積金制度公平性問題的研究著眼于制度設計和作用效果兩個層面。制度設計層面，研究指出現行住房公積金制度在繳存規則、覆蓋范圍、存貸關系(浩春杏，2010)以及增值受益分配(楊兵，2010)等環節的安排，客觀上都更有利于繳存人中的中高收入群體。作用效果層面的評價結果更為豐富。吳璟等(2011)基于三個典型城市繳存人微觀數據的實證測算發現，由于中高收入群體獲得的受益更大，住房公積金客觀上加大了繳存人間的收入不平等程度，使得基于繳存人群體測算的基尼系數提升了約1個百分點。王先柱和吳義東(2017b)利用微觀調查數據進行實證研究，結果表明當前住房公積金制度存在“嫌貧愛富”和“嫌農愛城”的嫌疑，即所謂的“劫貧濟富”現象。徐躍進等(2017)基于某典型城市微觀數據的實證分析發現，現行住房公積金制度確實存在公平性不足問題，但其具體特征體現為“兩端補貼中間”。除上述圍繞收入維度的公平性研究外，李文靜(2013)還指出住房公積金支持效果在公共部門和私營企業繳存人之間也存在兩極分化的態勢；相比較公共部門，公積金對私營企業職工的支持效果較弱。上述公平性問題不僅制約了中低收入群體的參與積極性(殷俊和彭聰，2016)，更直接影響了住房公積金制度繼續存在的正當性，成為后續改革中必須直面的關鍵問題。

(五)系統運行效率存在提升空間

如前所述，當前住房公積金制度以需求導向型住房補貼工具為主，理論上能夠更好地服務于補貼對象在市場中的自主選擇，應當具有較高的補貼效率(O’Sullivan，2002)。但從整個系統的運行效率角度看，若干研究指出其中仍然存在因為配置優化程度不高而導致的效率損失。例如，在資金使用方面，很長一段時間內住房公積金系統存在資金使用難和使用不充分問題，尤其是各城市住房公積金系統分割運轉的管理模式嚴重制約了資金跨域流動，進一步降低了資金使用效率(劉洪玉，2011)。又如，在業務操作方面，目前住房公積金系統主要委托商業銀行辦理貸款等業務，但商業銀行由于手續費用低、業務競爭等原因往往缺乏積極推進住房公積金貸款業務的積極性，制約了業務操作效率(關永宏和段淳林，2007)。此外，夏衛兵和李昕(2014)基于全國14個城市2010年住房公積金數據，運用數據包絡分析(DEA)定量測算和對比了不同城市的住房公積金系統運行效率，發現法律規定、外部監管、統籌機制、業務模式、工資標準等方面因素也對運行效率存在顯著影響。

值得肯定的是，針對上述問題，住房和城鄉建設部、財政部和中國人民銀行于2015年9月聯合下發了《關于切實提高住房公積金使用效率的通知》，重點解決住房公積金使用條件偏緊、辦理手續復雜、結余資金偏多等問題，此后異地貸款等服務也逐漸放開。陳峰和鄧保同(2016)的研究指出，上述改革顯著提升了住房公積金系統的運行效率。

(六)各類潛在風險日益引起關注

在宏觀經濟和住房市場的“新常態”背景下，住房公積金制度伴生的各種潛在風險也日益引起關注，其中既包括住房公積金貸款相關的信用風險，也包括系統整體層面的流動性風險和操作風險。

首先，住房公積金雖然屬于政策性住房金融的范疇，但也具有明顯的金融屬性(劉麗巍和季曉旭，2014)。盡管目前住房公積金貸款整體上保持了很高的資產質量，但潛在的信用風險仍然不容忽視(奚賓，2013)。部分學者已經對影響住房公積金貸款信用風險的主要因素進行了分析。黃燕芬和李怡達(2017)認為，住房公積金貸款的安全性對宏觀經濟狀況依賴程度較高，房價波動和利率變化對貸款違約風險的影響較大。王先柱和吳義東(2017b)則指出，當前住房公積金貸款信用風險地區差異較大，主要源于中低收入家庭占比等因素的影響。徐玉勇等(2017)基于2005～2013年某城市住房公積金貸款微觀數據，運用生存模型實證研究發現借款人支付能力不足是引發公積金貸款違約的核心因素，而且房屋凈權益水平所反映的違約代價也會顯著影響公積金貸款違約風險。

其次，近年來住房公積金系統面臨的流動性風險正在快速提升。早期盡管也有學者提示，住房公積金系統作為典型的封閉型住房金融體系，可能面臨流動性風險(陳杰，2010a；劉洪玉，2011)，但當時多數城市面臨的仍是前述的資金使用率過低問題，流動性風險并不突出。隨著資金使用率的逐漸提升，2015年后多個城市陸續出現住房公積金收支倒掛、流動性緊張等問題。此外，住房公積金系統融資渠道狹窄、資本充足率和準備金制度缺乏等也進一步加劇了流動性風險(王先柱等，2018)。

最后，部分城市住房公積金系統面臨的操作風險較為突出。整體而言，住房公積金系統在監管層面尚未形成有效的約束機制(劉洪玉，2011)，住房公積金騙存騙貸案件屢見不鮮，其中的關鍵問題就在于相當部分城市住房公積金系統管理水平不高，特別是存在監管漏洞(佟廣軍，2014)。陳余芳和黃燕芬(2017)甚至認為，管理水平的滯后已經成為當前住房公積金制度進一步發展的主要障礙。

三、住房公積金制度改革方向與措施的相關研究

基于上述評價結果，尤其是針對其中界定的主要問題，現有研究進一步從制度存廢、定位調整、環節優化、機構改革四個層面，圍繞住房公積金制度的后續改革展開熱烈討論。

(一)圍繞住房公積金制度存廢問題的討論

學者們首先著眼的一個根本性問題，是住房公積金制度是否有必要繼續保留。一部分學者認為，在完成其階段性任務后，住房公積金制度已經沒有繼續存在的必要。佟廣軍(2014)將其原因總結為三個方面：一是當前我國住房政策應著眼于抑制過熱的購房需求，而非繼續刺激住房需求；二是住房公積金制度的法律根基不牢，如強制性繳納的合法性存在爭議；三是住房公積金制度的目標已經過時，且實踐中往往表現出“負效率”等特征。革昕等(2017)則通過國際經驗對照，認為一方面因經濟性質和規模迥異，我國的住房公積金制度很難復制新加坡模式；另一方面由于我國政府或有債務較高，住房公積金轉型也很難照搬美國模式。基于上述論述，陳友華(2014)、革昕等(2017)都建議應當盡快取消住房公積金制度，居民家庭可直接向商業銀行申請住房抵押貸款，政府可利用財政資金為中低收入購房群體購房貸款或居民家庭首套住房貸款提供利息補貼。

相比之下，更多學者仍傾向于認為，住房公積金制度盡管存在若干問題，但現階段仍有存在的必要，不可因噎廢食。陳杰(2010b)認為,通過對制度定位和組織體制的再調整，住房公積金在解決社會“夾心層”住房問題上仍大有可為。耿杰中(2014)則基于當前我國收入分配“二元化”的視角，認為較大收入差異下，部分人群終究難以依靠市場獲得住房；政府雖有義務解決這部分人的住房問題，但是力量有限，客觀上需要互助性的住房公積金制度作支撐。因此，收入分配“二元化”是住房公積金制度存廢的關鍵決定性因素，只要這種“二元化”存在，住房公積金制度就有繼續發揮作用的空間。王開泉(2015)通過與新加坡中央公積金制度、德國住房儲蓄制度以及商業住房抵押貸款制度的比較，認為住房公積金制度在制度屬性上更具互助性；在現行住房制度和住房金融的格局下，對住房公積金制度加以改革，能發揮更大作用。吳賓和徐萌(2018)還從建立房地產市場長效機制的角度，認為可以通過住房公積金制度提高住房的商品化、社會化與專業化程度，從而促進住房資金投入產出良性循環，保障房地產市場平穩健康發展。

(二)圍繞住房公積金制度定位的討論

許多學者在評價住房公積金制度績效的過程中都認識到，定位不清晰是導致前述公平性等問題的重要原因，黃燕芬和李怡達(2017)甚至將其概括為住房公積金制度的“定位之謎”。1999年國務院發布的《住房公積金管理條例》規定，住房公積金制度作為一項由城鎮單位及其職工共同繳納的長期住房儲金，著眼于促進城鎮住房建設和提高城鎮居民居住水平。這雖然從參與群體、制度性質和政策目標三個維度概括了住房公積金制度的基本定位，但仍略顯籠統。相應地，學者們開展政策研究時高度關注住房公積金制度定位的明晰與調整，并從功能定位和對象定位兩個維度提出若干政策建議。

功能定位維度，學者們提出的建議集中在兩個方面。一是強化住房公積金在供給端的作用。劉麗巍和季曉旭(2014)基于建立宏觀審慎管理體制的視角，認為可以改革當前住房公積金的運營模式，將其引入保障性住房建設與消費，進而支持中低收入群體獲得住房。周威和葉劍平(2009)認為應將住房公積金的強制性繳納與限價房、經濟適用房等保障性住房的申購資格掛鉤，只有公積金繳納金額和期限達到一定標準，才具有申購上述保障房的資格。二是以住房公積金為樞紐，整合各類政策性住房金融工具。徐曉明和葛揚(2015)建議住房公積金可進入資本市場和貨幣市場，整合金融同業資源，提升住宅政策性金融服務能力，還可以拓展住宅相關的金融業務，如針對老年人的住宅“倒按揭”產品。李若愚(2015)則強調應通過政策性擔保和證券化等方式，實現住房公積金與商業住房金融的有機結合，合力解決居民住房問題。

對象定位維度，討論的焦點在于“普惠性”和“特惠性”之間的選擇，這也是解決住房公積金制度公平性問題的關鍵。一種觀點認為，作為一項社會公共資源，住房公積金應繼續凸顯制度的“普惠性”(彭建剛等，2016；劉金祥和邢遠閣，2018)；但也有學者指出，應該讓住房公積金制度具備“特惠性”(李燕和劉傳哲，2016)。隨著討論的深入，學者們也逐漸認識到這兩種取向實際上存在有機結合的可能。劉洪玉(2011)指出，住房公積金制度既肩負著提高住房消費整體水平和質量的任務，同時作為一項重要的公共住房政策工具，還在一定程度上承擔著收入再分配的職能；相應地，住房公積金制度一方面要堅持面向所有繳存群體的“普惠性”，另一方面應加強對中低收入群體的“特惠性”。這一觀點也得到了周京奎(2011，2012)、王先柱和張志鵬(2015)、陳峰和鄧保同(2016)、黃燕芬和李怡達(2017)、毛豐付等(2017)學者的支持，即不僅需要進一步明確住房公積金支持和促進職工住房消費的制度定位，還要通過對不同類型家庭實施差異化政策，適當向中低收入家庭傾斜。

值得一提的是，近年來以進城務工人員為主體的新市民的住房問題日益受到關注。合理解決新市民住房問題被認為是推進“以人為本”的新型城鎮化、統籌城鄉發展、促進社會公平的重要舉措(左楠，2013；張泓銘，2016；彭加亮和羅祎，2016)。相應地，是否以及如何將新市民納入住房公積金制度支持范圍，成為政策實踐中需要解決的重要問題。但這方面政策研究總體上仍處于起步階段。朱晶和左楠(2015)、祝仲坤(2016)、趙利梅和陳紅霞(2016)指出，制度設計不完善、農民工繳存意愿不強、維權意識不夠是當前制約新市民納入住房公積金制度的主要障礙，并為此提出了擴大農民工公積金使用范圍、提升企業存繳積極性、加大法律法規保障力度、增加農民工維權意識等改革建議。

(三)具體政策環節的優化建議

1.資金來源。

住房公積金資金歸集方面的研究重點仍集中在繳存環節。學者們首先聚焦于是否繼續延續當前的強制性繳存模式。雖然也有學者質疑其合理性和合法性(黃燕芬和張超，2017；李珍，2017)，但多數觀點仍傾向于認為，為了確保住房公積金資金來源的穩定性，以及出于互助性基金可持續發展的內在需要，短期內仍有必要延續強制性繳存(張東，2002；劉洪玉，2011)。王先柱等(2018)提出在強制性繳存的基礎上，可以探索“強制+自愿”的公積金歸集新模式，尤其對于農民工等新市民群體可鼓勵其自愿繳存。胡晶晶和王祖祥(2018)同樣認為，住房公積金針對企業職工仍然可以延續強制性繳存，而針對靈活就業人員可以嘗試進行個人自愿繳存，并構建了住房公積金個人自愿繳存制度資金盈虧平衡的測算模型。此外，學者們也對繳存比例問題進行了討論。尤其是近年來住房公積金繳存開始逐漸采取“限高保低”標準，這一做法得到了較多研究的支持(李運華和殷玉如，2015；祝仲坤和冷晨昕，2017；李迎生和呂朝華，2018)。

住房公積金貸款證券化問題近年來也引發了較多關注。劉洪玉(2011)、王先柱等(2018)指出住房公積金貸款證券化有利于加速資金流轉，緩解住房公積金系統流動性不足問題，同時證券化過程還能夠實現“信用增級”，降低融資成本。更重要的是，證券化有助于打通與公開資本市場的連接渠道，促進住房政策性金融與住房商業性金融的有效結合(李若愚，2015)，同時分散金融風險(汪利娜，2016)。但是，當前我國住房公積金系統仍處于各城市分別運行狀態，導致證券化發起人過于分散，成為證券化推廣過程中面臨的主要“瓶頸”(鄒曉梅和張明，2016)。此外，住房公積金貸款服務機構選擇、貸款擔保方式、稅收安排等，也都是證券化進程中亟須解決的具體問題(劉洪玉，2011)。

2.對繳存人的支持方式。

在對繳存人的支持方式方面，學者們提出的建議集中在以下兩個方面。

一是針對不同類型繳存人群體的特點，有針對性地設計差別化、梯度化的住房公積金支持工具，以期在提升支持效果的同時改進制度公平性(賈康和劉軍民，2007；楊巧，2014；馮長春等，2017；郭克莎，2017)。較典型的，如吳璟等(2011)提出可以根據繳存人收入水平和購房總價等的不同，制定住房公積金差異化貸款條件，同時可對中低收入家庭發放租房補貼，或在廉租房等公共住房的分配過程中提高公積金繳存人的輪候位次；王永鳳(2015)認為可以根據住房公積金繳存狀況、居住水平、購房歷史、貸款情況和信用記錄等確定不同繳存人的合理授信額度，提高公積金貸款科學性；針對住房市場的地區差異性，王先柱等(2018)以農民工住房公積金為例，提出要進一步“因城施策”，一、二線城市重點利用住房公積金支持農民工繳納房租，三、四線城市則重點利用住房公積金支持農民工購買住房。

二是繼續豐富和拓展住房公積金對繳存人的支持渠道，尤其是通過放寬資金的取、貸政策，擴大資金使用范圍(胡金星和陳杰，2011)。黃修民(2010)、朱晶和左楠(2015)、李燕和劉傳哲(2016)、汪潤泉和劉一偉(2017)等都建議住房公積金除了支持繳存人購房外，還可幫助繳存人支付房租、物業費、供暖費、裝修費等。除此之外，住房公積金的支持范疇還可以拓展到大病支出和養老金支出等，這甚至有可能在一定程度上推進公共服務均衡化(劉金祥和邢遠閣，2018)。

(四)政策機構的改革與完善

除上述圍繞政策定位和政策工具的討論外，學界關于改革和完善住房公積金機構的呼聲也日益提高，研究側重點主要包括管理層級調整、管理機構改革和管理團隊優化三個方面。

管理層級方面。劉洪玉(2011)基于調劑資金余缺和便利異地貸款等方面考量，建議構建全國層面的統一組織和管理機制，將融資決策權、投資決策權、資產處置權、資本運營權、資金管理權、成本費用管理權、收益分配權等一系列關系到財務管理的權限更大程度上集中于中央管理機構。類似地，徐曉明和葛揚(2015)認為住房公積金管理組織架構可以實行國家、省級和市級的“總分行制”。具體可以分成兩步實施，即首先建立住房公積金省級機構，統籌省級資金、管理和業務，再在省級統籌的基礎上組建國家級住宅政策性金融機構。王先柱等(2018)也支持這一觀點，并更為具體地指出可以先從建立住房公積金省級調度平臺入手，逐漸將住房公積金管理層級重心上移到省級層面，再將省級平臺整合到國家級層面，設立全國住房公積金管理中心。

管理機構方面。曾筱清和翟彥杰(2006)最早提出分離住房公積金管理中心“行使政府授權”和“企業化經營”兩方面職能的建議，延續這一思路，若干研究建議通過去行政化致力于建設專業化住房金融管理機構(楊巧，2014；董登新和樂海燕，2015)。部分學者還提出了更為具體的住房公積金管理機構改革方案建議。劉麗巍和季曉旭(2014)建議在住房公積金管理中心的基礎上成立政策性住房銀行，從而建立公開、規范的公司治理結構和資本金制度。王開泉(2015)進一步將這一政策性住房銀行定義為住房合作銀行，并將其和商業銀行進行區分，認為住房合作銀行屬于非銀行類金融機構。汪利娜(2016)也同樣認為要將住房公積金行政化管理機構轉變為政策性金融企業，且除國家住房銀行外，還可以考慮采取住房互助儲蓄銀行、住房基金等其他形式。李若愚(2015)、倪鵬飛(2017)認為不僅要將住房公積金改制為國家住房政策性融資機構，同時還要配套性建立住房抵押貸款政策性擔保和證券化機構。

管理團隊方面。當前我國住房公積金實行管委會決策、中心運作、銀行專戶存儲及財政監督的管理體制，管理委員會成員實行“三三制”構成辦法，即有關部門負責人和有關專家、工會和職工代表、單位代表各占1/3。但調查數據顯示，近85%的受訪群體對住房公積金管理機構及人員構成并不了解(王先柱等，2016)。與此同時，萬卉(2015)指出住房公積金管理委員會還存在形式松散、權責不對稱等問題，因此建議取消管委會這一決策機構，構建一套獨立自主、自負盈虧、獨立決策、獨立承擔責任的法人治理結構。同時，在橫向上加強與財政、紀檢等部門的聯動，在縱向上組建國家、省級和市級立體監管隊伍。

四、總結與啟示

總結現有研究，學界對于住房公積金制度在推動城鎮住房改革、促進城鎮職工住房消費、完善我國住房金融體系等方面作出的歷史性貢獻給予了充分肯定，同時也指出當前住房公積金制度仍存在對繳存人住房支付能力提升不足、推動住房價格上漲、制度公平缺乏、系統運行效率不高、各類潛在風險日益突出等問題，并據此圍繞住房公積金制度存廢、定位調整、政策優化、機構改革等關鍵問題作了大量的理論準備和思路摸索。這些研究為住房公積金制度的進一步發展奠定了良好的學術基礎，有助于我國政策性住房金融體系的完善和房地產市場長效機制的構建。

在此基礎上，建議圍繞住房公積金制度的后續研究可以重點從以下三個方面加以強化，以期為住房公積金制度改革、發展和完善提供更為直接和有效的政策支持。

第一，重視研究視角的系統性。絕大多數現有研究著眼于住房公積金制度自身，多數研究還聚焦于其中的某一維度。這種“庖丁解牛”的方法本身并無可厚非，也是經濟學研究的常見范式。但更需注意的是，住房公積金作為一個政策系統，其中的不同維度、環節、主體之間存在復雜的互動聯系，甚至可能存在內在矛盾(如提升支持力度與緩解流動性壓力之間、擴大政策覆蓋面與堅持互助性質下的強制性繳存等)。因此，不能簡單地僅就一個問題片面追求所謂改進，而應從系統全局入手，綜合考慮整個制度體系的最優化。基于這一思路，應緊扣建立住房市場平穩健康發展長效機制的總要求，沿著構建政策性住房金融體系的思路，從對象、機構和工具多個維度全景式論證住房公積金制度改革的必要性、可行性及具體方案，并特別重視不同維度之間的協調，實現系統層面的改進。更進一步地，住房公積金還是更宏大的經濟和政策體系中的組成部分，這就意味著住房公積金制度改革不能脫離我國特定發展階段下的宏觀經濟社會背景，同時必須與收入分配、城鎮住房、金融監管等相關制度的改革相協調。這也是后續研究的一個重要著力點。

第二，提升研究方法的科學性。不論是績效評價還是改革建議，現有研究多數都提出了非常鮮明的觀點，明確地回答了“是什么”的問題。但同樣應當看到，部分研究并沒有對其觀點提供嚴謹、具有充分說服力的論證，即沒有充分解決“為什么”的問題，使其觀點難免帶有較強的主觀性。這也成為后續研究應當著力加強之處。績效評價方面，建議充分發揮住房公積金系統內部微觀數據豐富的優勢，通過對多源異構大數據的深度挖掘，開展更多高質量定量分析；同時，應特別注意合理應用適宜的識別策略，剝離其他因素的作用，準確界定住房公積金制度所造成的影響。政策建議方面，除扎實的理論分析外，也可利用數值模擬、小規模政策實驗等方法，嘗試開展量化的政策模擬分析。

第三，注意研究結論的代表性。住房公積金研究中面臨的一個現實困難，是受制于數據、案例等可得性的限制，通常僅能針對一時一地開展研究；但從政策實踐的需求看，更有價值的是定位和解決具有共性、長期存在的問題。部分研究中存在的缺陷，恰恰是沒有充分重視特定時空背景對研究結論可能造成的影響，沒有區分好某個問題是區域性問題還是全局性問題、是暫時性問題還是長遠問題，由此提出的政策建議也難免有失偏頗。這一方面要求在開展案例分析時特別注意研究結論的可推廣性；另一方面，同時也是更重要的，應更多探索在跨城市、長時間的全局視角下開展研究，以期更準確定位關鍵癥結并提出解決方案。