互聯網外賣食品安全智慧監管機制構建探析

崔煥金，崔中岳

（山東工商學院 經濟學院；煙臺大學 藥學院，山東 煙臺264005）

近些年來，互聯網外賣食品服務因其契合和滿足了人們對于工作生活快節奏、消費方式個性化、服務實惠多樣等消費特征，使得該行業呈現出高達兩位數的整體爆發式增長態勢。與之相隨的是，食品網上外賣服務規模擴張自然也衍生出大量的食品安全問題，諸如監管缺位、平臺資質審查虛置、生產制作環節信息不透明、配送流程技術保障不到位等因素都成為互聯網外賣食品安全的重大隱患。值得注意的是，由于互聯網外賣餐飲服務與傳統服務存在顯著的差異，以其更高的流動性、外部性、風險性、信息不對稱等典型特征，反過來又強力推動政府在監管理念、方式和手段等方面不斷地進行監管創新。

一、互聯網外賣食品安全監管研究與智慧監管理論簡述

互聯網訂餐產業作為互聯網+產業創新成功的典型樣本，產業創新發展的環境要求監管研究與實踐的跟進與創新。作為新生產業發展樣本，學者們圍繞著監管的具體問題進行了研究。譬如在監管依據與機制改革和創新方面，陸永博（2015）認為，互聯網外賣由于第三方訂餐平臺存在，產生了生產制作商、配送者和消費者的時間和空間分離程度進一步擴大的局面，使得食品交易的虛擬特性更加顯著。由于網絡外賣食品在經營中加入了更多的經濟主體，進一步延長了食品供應鏈，而且存在生產制作者、配送者身份不易辨識，消費者與平臺對經營者的評價客觀性不足等問題，使互聯網外賣食品行業較之傳統餐飲服務的質量安全信息不對稱特征更為嚴重（封俊麗，2016）。曹正漢等（2013）認為，互聯網食品外賣由于網絡信息傳播的快速特性強烈影響人們的決策，而且經營主體多元極易產生經營中責任認定困難和政府監管公信力損害，因而該行業具有社會風險和外部性高企的特征，所以創新監管應從風險管控入手保障互聯網訂餐產業的健康發展。在監管對策方面，徐艷萍（2016）指出，政府監管需理念創新，從傳統官員監管向 “屏幕官僚”和“系統官僚”角色轉變，強調運用大數據手段和互聯網信息工具改進監管手段和能力。李立娟（2016）則從法制化的視角，指出應針對網絡訂餐的新業態發展特征，切實制定監管和生產經營標準，探索互聯網食品外賣行業監管的法律治理框架與工具。張舒愷等（2016）則從社會監管和社會共治對于監管完善的重要性著手，提議引入降低消費者維權成本、增加舉報渠道和便利化程度、支持社會主體參與治理等方式，從而切實提高互聯網食品外賣行業的監管效果。

綜上所述，現有研究從監管成因和對策等方面進行了卓有成效地探索，但對于監管機制改進的系統性建構還不充分。本文試圖運用近年來興于西方國家的政府監管改革實踐的“智慧監管”理論，探索在大數據時代互聯網食品外賣行業監管機制構建的設計和具體政策措施。根據OPEC、歐盟和世行等組織的相關研究，可以將智慧監管研究歸納為一個啟發性的監管機制設計框架。主要包括監管理念、監管主體、監管手段和監管效果等四個層面的創新性觀點和原則。具體而言，在監管理念上強調“大監管”的理念，不只是政府的監管，還包括政府監管之間、經營主體之間和社會組織的監管，關注各式各樣對人們行為產生影響的機制。在監管主體方面，構建多元化治理主體，重視政府與被監管者、第三方和消費者的共同促進。在監管手段上強調激勵性、回應性和多樣性，注重工具組合效應，特別重視運用信息化監管工具。在監管效果上落實其他非政府主體的監管地位，促進監管領域之間互動，形成多元主體共治并實現監管者與被監管者雙贏的局面。

二、現階段互聯網食品外賣服務監管存在的問題分析

在2015 年之前，互聯網餐飲外賣產業在市場規模急劇擴大和商機迸發的同時，整個產業基本上處于沒有監管的自由發展狀態，也由此帶來了產業發展中食品安全問題的亂象叢生。經過幾年的監管醞釀期，2018 年起國家食藥總局制定的 《網絡餐飲服務監督管理辦法》正式實施，《辦法》對網絡餐飲服務供應商資質要求、第三方平臺的審查責任義務及重要信息顯示等事項做了明確的規定。另外，在此基礎上，部分省級政府以及重要城市也對網絡餐飲服務監管制定了更加細化的規定和要求。但總體而言，現有的網絡餐飲服務監管政策制定主要還停留在傳統的“命令-控制型”監管理念上，由此帶來了監管主體的局限性、監管資源不足以及激勵機制缺乏、監管手段傳統單一等諸多監管問題，使得互聯網餐飲服務監管效果不理想。

（一）監管機制設計理念滯后于互聯網時代要求

互聯網餐飲服務自2010 年起步來，從行業萌芽狀態迅速成長為餐飲業中覆蓋面大、增長速度最快的子部門，各種支持外賣的第三方平臺涌現猶如“井噴”，為鞏固客戶搶占市場，紛紛運用各種價格優惠競爭、補貼手段乃至降低門檻甚至零門檻吸引供應商等方式，擴大自身的市場規模和占有率。面對這樣一個新興行業野蠻發展的態勢，顯然各方對于新業態發展可能帶來的負面影響預估不足，監管應對反應遲緩，甚至是在社會輿情倒逼之下才引入監管。而且依然停留在傳統的“命令-控制性”監管理念中，由此引致監管手段仍然強調各種懲處機制，對于各種激勵性的監管工具缺乏探索運用，監管對于經濟主體正面支持、正向激勵與利益補償機制等也不完善甚至缺失，使得經濟主體停留在監管被動應對層面，自身的內在監管能動性和自律機制普遍缺乏。另外，“單中心”治理理念也必然對社會監管力量重視和運用程度不足，從而忽視政府內部、經濟主體以及社會組織的監管功能，無法實現政府、行業企業、社會組織和消費者協調共治的“大監管”治理格局。

（二）政府監管主體多頭低效與非政府主體監管地位缺失現象并存

互聯網餐飲服務運用第三方平臺的技術支持，不僅可以將眾多的消費需求聚合起來形成消費能力的急劇膨脹，而且可以極大地突破消費的時間和空間約束，將消費的即時性與異地性特征發揮得淋漓盡致，由此帶來監管問題較之傳統餐飲服務也就更為突出。盡管我國在2013 年機構改革中將原來的分段式監管轉為衛計委、農業農村部、食藥局“三位一體”的監管架構，大大地加大了監管的一體化進程，但由于網絡消費時空分離特征，使得食品安全監管涉及更多的監管主體，如為維護網絡信息安全與打擊食品犯罪，相關機構也參與其中，還會涉及不同地區的相應監管主體。因此，為改善監管效果，減少和避免監管沖突或監管空白，政府監管主體需要在更大尺度和范圍上實現整合協同。

目前，就具體監管權屬而言，當前實施“注冊地監管”模式，即網絡食品安全問題無論何處發生，均由第三方平臺注冊地的監管部門追責查處，異地案件移交在監管中自然產生了執行效率低下以及消費者維權成本高企的難題。換言之，注冊地監管與互聯網訂餐第三方平臺的寬廣覆蓋面極其不匹配，既造成了注冊地監管主體監管負荷過重，也極大地增加了消費者維權成本，從而大大降低監管效率。另外，從目前監管格局來看，政府一元主導、社會組織、企業、消費者參與不足的治理模式依然突出，網絡餐飲服務的第三方平臺和社會組織監管主體地位沒有落實，只是被動地承擔了政策執行者角色，缺少能夠調動第三方平臺積極性的激勵性監管措施，因而難以使其形成自愿主動監管的內在動力與治理機制，最終導致了目前在網絡餐飲服務監管方面，形成主體多頭、低效與非政府主體主動監管缺位并存的治理格局。

（三）監管工具傳統單一的屬性與信息時代的發展要求明顯脫節

近些年來，一些地方出臺的互聯網餐飲服務監管辦法在監管工具選擇方面仍然滯留在傳統政策制定偏好中，所運用的政策工具依然存在單一刻板、以懲處為主調的深度規制、信息工具運用不足等特征。

首先，這種以懲處為基調的深度 “命令-控制型”監管工具未能為被監管者提供政策激勵的選擇空間，只能在被動的遵從中避免對自身利益產生損害，同時法律規范對違規者處罰力度不夠大，也難以起到實質性的震懾作用。相反，政府監管工具箱里正面激勵和支持企業履行監管責任、遵從監管規定、注重信譽的措施不足，由此，上述兩種因素的疊加效應更進一步地打擊了合法經營者的積極性，使其可能產生抵觸監管的心理情緒。

其次，在目前監管工具箱中對于信息工具運用明顯滯后于互聯網+時代的發展特征，監管思維和能力與大數據時代的特點沒有達到有效匹配。信息工具的主旨在于為監管機構和交易主體提供更多的能夠改善決策質量的各種信息，主要包括規范交易主體的信息義務、監管信息公開制度、激勵信息提供的獎勵制度等，它們較之于審批、限權、規費收取等傳統工具而言，不僅具有事前監管功能，起到較好的預防效果，而且能夠有效地抑制各種監管尋租和腐敗問題，同時可以利用信息評價工具引導消費者“用腳投票”，運用理性選擇來抑制各種不法行為。另外，懸賞舉報制度等自下而上的信息工具也可以充分降低監管者獲取信息的成本。這些功能對于緩解公共執法壓力、降低監管成本、改善監管能力等有著天然的優勢。

最后，現有的網絡餐飲服務監管工具選擇仍局限于各種準入控制、行政處罰和司法救濟等傳統的命令控制性手段層面，在實踐中只能被動應對互聯網+產業發展衍生的各種監管難題。工具傳統單一性特征這一方面導致信息工具運用明顯不夠，使得現有監管機制既缺乏對于經營者和社會組織的激勵性，也顯示出對于社會回應性明顯不足的問題。另一方面，沒有對各種監管工具進行恰當的組合，因而也無法實現各種監管工具的協同優勢。就監管工具組合而言，既包括傳統深度監管工具與信息工具的組合，也涵蓋了各種信息工具的組合運用。所以面對互聯網+帶來的行業發展的復雜性難題，必須通過監管工具的有效組合，使多樣性的監管工具發揮各自的不同功能優勢，形成更加有效和針對性地解決問題的監管工具體系。

三、智慧監管視角的互聯網外賣食品安全監管機制構建策略

食品安全問題不僅影響餐飲行業的健康發展，而且更直接關系民眾的生命健康和社會和諧發展。當前對“互聯網+傳統餐飲服務”融合型新業態的監管明顯存在知識匱乏和監管經驗不足的現象，使得當前監管機制總體設計中無論是監管理念，還是監管工具手段、監管回應等方面都滯后于互聯網發展和信息時代的要求，造成網絡餐飲服務發展處于監管空白和粗放發展的狀態，食品安全風險和各種隱患不斷產生。因此，全面研究和反思網絡餐飲服務監管政策和監管實踐經驗，引入智慧監管理論對網絡餐飲監管機制進行重新優化，無疑是改進網絡餐飲服務安全監管體系對社會壓力及時回應的有效措施，也是提升監管效果和促進網絡餐飲服務業健康發展的體制機制保障。

（一）利用智慧監管思想重塑互聯網餐飲服務安全的監管理念

食品的信任品特性很容易導致市場機制失靈，而互聯網餐飲服務的時空分離特征更為突出，在某種程度上更容易加劇市場失靈的狀況。同樣，政府監管的介入也限于信息不足和信息不對稱的問題，故而政府監管無效或低效現象也相當普遍。傳統的“命令-控制”型監管理念，無法找到市場治理與政府監管融合的激勵性治理思路。由于食品安全事關公眾利益，監管的有效性既依賴于政府的監管力度，也需要網絡餐飲服務的配合。因此，不能片面地強調監管的強度和力度，表現在具體監管手段上主要使用提高進入壁壘、罰款、賠償等損害企業經濟利益的懲罰措施。這種單純注重監管強度與力度的負向工具只是通過增加企業成本進而削弱了被監管者的價格優勢，實現企業被動遵從監管目標。但由于缺乏對于遵從企業的正面支持與激勵，所以難以做到激發企業自主監管的積極性，無法形成政府監管與企業雙贏局面。而隨著互聯網+時代的到來，傳統監管理念下的監管面對行業新業態的發展無論在監管理念、監管工具，還是在監管回應性等方面都已嚴重滯后。監管存在粗放、無序，甚至監管空白的現象，造成網絡餐飲服務安全風險不斷聚集，社會壓力不斷加大的局面。

基于此，可以運用智慧管理思想來重塑新監管理念，從而構建監管力度與強度兩者兼容的現代監管機制。首先，在網絡食品安全領域必須貫徹智慧監管與“大監管”的監管理念，將監管的價值追求導向實現社會公平、效率及自主的目標上。這就要求網絡餐飲安全監管框架機制運行應主要依靠監管者與被監管者之間的溝通、協調、對話以及利益誘導與補償機制，而不是單純依靠各種外在的機制。在監管機制構建中注入平等、自主、利益激勵等作用機制并使其發揮主導作用，充分發掘被監管對象的激勵著力點，針對性地運用經濟性與非經濟性等多種激勵工具，不僅可以在很大程度上緩解政府監管資源的不足和壓力，而且更為重要的是企業基于利益機制的自主監管以及內在動力釋放可以極大地改善監管效果。其次，在新監管理念下，機制設計中不僅偏好于更少干預的政策工具，而且更加強調政策根據的合宜性，注重規避其他政策可能衍生的不良效應。也就是說，監管政策的制定建立于整體建構主義邏輯之上，任何一項政策出臺都應與相關政策進行整合并體系化，將一個個獨立政策協調為服務于監管目標的一致或者整體的政策體系，形成改善監管效果的政策協同優勢。再次，在信息化時代的監管，在重視聲譽、品牌、公益形象等非價格因素激勵的同時，還應該在監管機制設計中體現出治理手段差別化的監管理念，根據被監管者的信息狀況分層次進行監管。即針對企業的信用水平，在監管力度方面分別實行加強或者放松監管，在獎懲機制方面予以區分，激發企業提升自律水平的內在動力。

（二）在“監管型政府”定位下構建政府主導多元主體共治格局

在當前信息化時代，需要構建政府主導多元主體共治格局。首先，在網絡餐飲食品安全監管框架中，政府應該定位于“監管型政府”，而不是無所不包的“全能型政府”，這意味著政府在監管中應發揮主導作用，成為網絡餐飲服務多元共治格局的統籌者、領導者與協調者。一方面，根據網絡餐飲供應鏈特點，理順、整合不同監管部門與環節的監管職能和責任，形成跨區域、跨部門網格化的政府監管體系。另一方面，在集中力量打造宏觀治理框架和監管規則的同時，將準入資質審核、食品安全檢測、風險評估等可由社會完成的環節移交出去，由第三方平臺和社會組織完成，在充分調動社會力量參與監管積極性的同時，加強對第三方平臺的監督協調，形成適應互聯網餐飲安全監管的多元共治體系。其次，構建多元主體實現共治格局的監管機制。由于網絡餐飲服務供應鏈鏈條更長、環節更多、互動更強，因此食品安全監管存在更多的流動性、更加復雜化、更高技術性等特征，多元主體共治模式在彌補政府監管不足、減輕政府監管負擔的同時，對于減少網絡餐飲服務中的信息不對稱、抑制監管腐敗行為、促進互聯網+食品產業健康發展、提升監管效果等方面都發揮著積極作用。這就要求完善網絡餐飲服務安全監管立法，理順第三方平臺與社會組織參與監管的法律地位以及監管責任、義務、標準、規范等，在保障第三方監管的權威性和獨立性的同時，加強對第三方平臺的監督約束，強化第三方監管的自律機制構建。

（三）通過信息工具與傳統工具的科學組合優化監管手段

在智慧監管理念下，傳統的“命令-控制”式監管手段不是完全棄用，而是要注重發掘新型工具的激勵性、回應性與多樣化以滿足監管實踐需要。同時重視運用現代信息工具與傳統工具的合理組合，在監管強度由弱到強的漸進式推進中形成監管工具的“金字塔”組合，優先使用利益誘導、自我監管等軟性工具，將最有強制力的工具作為置后手段，從而更有利于構建基于合作的監管機制。在具體操作層面，范圍廣泛的多種工具混合體的政策組合應是監管機制有效運行的前提。因為每種工具都有其優點與缺陷，都不能靈活到能夠適應所有環境的問題解決。而發揮工具組合的系統效應，可以發揮各自的監管優勢，消除可能帶來的不良影響，對于完善監管機制是極為重要的一環。其次，根據互聯網+食品安全監管特點，要發展和創新性地運用多種信息工具，主要包括大數據處理技術的創新應用、搭建監管信息化、信息數據化、體系標準化的信息監管平臺，打造包括第三方平臺信用評價、平臺進駐商家信用評價以及政府監管信息有效整合與統一的云平臺，實現網絡餐飲供應鏈的信息共享互通，保障多元治理主體的信息溝通與共享，從而真正實現社會多元主體合力共治的格局。