基于政府視角網絡輿情法治化治理研究

姚 倩 田 宇

截至2020 年3 月，中國網民規模達到9.04 億人，互聯網普及率達64.5%，網絡新聞用戶規模達7.31億，在線政務服務用戶規模達6.94 億。〔1〕互聯網進一步普及，5G 時代加速到來，使得中國不斷向建設網絡強國的道路發展。在此期間，網民對于輿情事件開始有更多的表達訴求。然而，我國網民中學生群體最多，初中、高中、技校學歷占比63.3%，大學專科及以上教育水準占比19.5%。〔2〕網民整體具有年輕化、低學歷的特點，對于輿情事件所發表的言辭易極端、不理性，極易在各種復雜因素的推動下造成不良影響。因此，網絡輿情事件所帶來的負面影響開始讓人們思考如何有效治理網絡，網絡輿情的治理越來越受到各方重視。而作為網絡輿情治理的主體，政府治理的行為亟需納入法治軌道，以便更好地依法治理網絡輿情，發揮網絡輿情更多的正面作用，營造網絡良好生態環境。

一、研究現狀

網絡輿情是隨著互聯網的發展而不斷形成的，對于網絡輿情的治理研究則是在近10余年逐漸受到學術界關注的，尤其是在2012年黨的十八大召開、2014 年網信辦成立、2017年黨的十九大召開之后，相關的學術研究也在這幾年達到高峰。而近幾年網絡輿情事件發生得越來越多，相關學術研究也呈整體上漲的趨勢，足以看出網絡輿情的治理勢在必行。

以輿情為關鍵詞在CSSCI 數據庫中進行檢索，可發現論文共1392篇，其中法學類有14篇。隨后，我們以輿情治理、輿情管理等為關鍵詞進行檢索，排除重復論文，篩選整理出最近13 年87 篇關于輿情治理的核心論文，涉及管理學、法學、社會學、政治學、新聞與傳播學等學科。

研究方法主要是以案例分析法、比較法為主，實證研究的論文仍然是少數。研究主題圍繞政府治理網絡輿情、中外治理的法律對比、網絡輿情治理現狀、輿情引導等內容，此外還有對涉警、涉高校、涉恐輿情的具體分析。整體來說，在一些重大的觀點上已經形成了共識，比如各個學者都強調盡早推出網絡輿情基本法，以此來統領我國的輿情相關法律；對我們國家現有的輿情法律法規存在的問題的認識也基本一致；此外，更多的學者建議政府治理網絡輿情要走向善治道路，〔3〕多元主體共同治理，且更強調政府的軟性手段引導，減少政府用過硬的手段去管控輿情，以此來疏通公眾情緒，緩解社會矛盾。

二、輿情治理現狀

1.現有的法律法規

輿情治理相關的法律法規的梳理按照法的效力層級劃分，依次為法律、行政法規、部門規章、司法解釋，以及規范性文件、政策文件等，法律效力依次從高到低排序，上位法優于下位法。

法律層級有一部2016年11月頒布的《網絡安全法》，以及2000 年的《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》、2012 年的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》。在行政法規層級則有《互聯網信息服務管理辦法》《信息網絡傳播權保護條例》《互聯網上網服務營業場所管理條例》等。部門規章從2004年開始，先后有《互聯網視聽節目服務管理規定》《互聯網文化管理暫行規定》《規范互聯網信息服務市場秩序若干規定》《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》《互聯網新聞信息服務管理規定》等出臺，2019年12 月發布了《網絡信息內容生態治理規定》，2020 年又發布了《網絡安全審查辦法》。司法解釋層級也陸續出臺了關于涉及淫穢色情、網絡傳播權、網絡誹謗、網絡犯罪、侵權等方面的法律解釋。

除以上所列舉的條文外，還有其他法律層級更低的規范性文件和政策文件，其數量較多，并未一一全部列舉，這些文件對政府部門、企業平臺、用戶的責任義務作出了規定，針對特定的網絡犯罪也出臺了相關的規定。可見，法律一直隨著網絡的發展而不斷完善，但在現實層面仍然存在著缺漏、邊界不清晰等問題。

2.國家互聯網信息辦公室

2014 年8 月國務院發布《關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》，授權組建互聯網信息辦公室，即網信辦，中央網信辦管理全國互聯網的信息內容，并實施執法、監督行為，隨后地方也開始建立網信辦。網信辦自成立以來依據《網絡安全法》《行政處罰法》等對違法組織、公民進行警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、行政拘留等行政處罰。此外，近兩年來，網信辦在監督執法中會對企業采取一種行政約談的機制，在作出行政處罰之前對互聯網平臺進行約談，以談代罰，這種機制帶有軟法色彩。〔4〕將政府公法的規制訊息傳遞給互聯網平臺，成為現今網信辦治理互聯網的一個選擇，這種形式自2017年《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》發布以來，在發展中逐漸展現其優勢，成本相對小且有意地加強了平臺方的更多責任意識，激勵平臺自我規制。

總體來說，國家網信辦和地方網信辦對于網絡輿情的相關治理手段和途徑不多，相對其他行政處罰，現今對互聯網平臺更多會選擇進行行政約談要求整改的行政方式，對發表不當言論的網絡用戶，處罰多是采取刪帖封號的處理方式，情節嚴重的則會受到警告、罰款等處罰。此外，網信辦也在摸索新模式去更好地管理互聯網信息內容，例如浙江省的分業監管、聯合執法模式，致力于構建多部門執法的合力，減少多頭立法問題。

近年來，網信辦也取得了一些網絡專項治理的成果。2018 年8 月，中央網信辦主辦的中國互聯網聯合辟謠平臺上線，建立了對網絡謠言聯動發現、聯動處置、聯動辟謠的協同治理機制。同時，網信辦聯合公安機關對網絡水軍違法犯罪重拳出擊，關閉1100多個大V 賬號，整治網絡水軍的違法行為。2019年上半年，浙江省網信辦依法依規清理網上有害信息12493 條，關閉違法違規賬號560 個，下架移動應用程序218 款，約談存在違規有害信息的網絡平臺81 次，取消備案、關閉違法網站108家。〔5〕政府多個部門也一直在共同展開凈網、劍網等專項主題行動，全國各省紛紛落實，打擊網絡違法犯罪，整治網絡空間。2020 年5 月江蘇省網信辦牽頭，聯合江蘇省公安廳、市場監管局、通信管理局等部門對網民十分關注的APP信息泄露問題進行了專項治理，鼓勵網民自查和監督。此外，上海網信辦、云南網信辦、四川網信辦等都開始進行網絡輿情的綜合治理，制定輿情風險評估機制，以技術為抓手提升治理水平，推進多方主體教育的宣傳工作等，各地網信辦的治理行動也一直在努力推進中。

三、輿情治理問題

1.法律條文繁復冗雜

我國法律在20世紀90年代就開始對計算機安全有所關注，直到21世紀互聯網極速發展的20 年里，相關法律法規不斷修訂、出臺。除去前文所述的條文外，仍有未列舉的法律法規，針對輿情治理的法規，分散于各個法律中，如《憲法》《刑法》《民法》《侵權責任法》《國家秘密法》《治安管理處罰法》等。各地政府根據本地實際情況還制定了網絡管理條例，如《寧夏回族自治區計算機信息系統安全保護條例》《山西省計算機信息系統安全保護條例》等。法律條文繁復冗雜，不成體系，且存在法律條文重復、邊界不清等多重問題，給法律工作增加了難度。僅有的一部《網絡安全法》作為較高效力的法律，對于輿情方面的條文也是從宏觀角度進行規定，例如第十二條對組織和個人網絡活動的內容進行了高度概括，過于籠統勢必加大實務操作上的難度，而其余法規都停留在“決定”“條例”等行政規章上，法律位階不高，效力較低。

以2020 年3 月實施的《網絡生態治理規定》為例，規定網絡信息內容生產者鼓勵性行為七種、禁止觸碰行為有十條紅線和一條兜底條款，并規定應當防范和抵制的九類不良信息，相對于之前的法律法規較為系統地對內容生產者發布的信息作出了規定，細化了《網絡安全法》中對網絡信息內容的分類。但是，這一規定對于信息內容的發布規定得是否過于寬泛？筆者認為，法律無法事無巨細，但又必須有法可依，要求法律不斷查缺補漏，法律的滯后性與實務中的問題必將是一對長期的矛盾，相互對立又相互促進。此外，本規定第22條規定網絡信息內容服務使用者和網絡信息內容生產者、網絡信息內容服務平臺不得通過發布、刪除信息以及其他干預信息呈現的手段侵害他人合法權益或者謀取非法利益，對該責任承擔問題點到為止，多依據相關的法律進行處置，在監管上勢必會有較大的自由裁量權。整體來說，發布不久的《網絡生態治理規定》對此前的法律是一種重新梳理和補充，并進一步明確了企業、行業、用戶的權利義務，可以看出我國現行法律在不斷完善，同時也一直處于打補丁的狀態。

2.多頭執法難以解決

輿情事件涉及方方面面，因此輿情治理往往涉及多個部門，文化、公安、廣電、司法、交通等部門，每個部門都有監管的職責，同時部門規章的多頭立法，也勢必會造成多頭執法，在輿情處理上還存在口徑不一的問題，甚至相互推諉責任，造成執法力度不足，輿情引導不及時，引發輿情危機，反復如此，陷入多頭執法的怪圈。浙江網信辦提出的治理新模式就是要求公安、交管、文旅、廣電、市場監管等部門切實擔負起監管責任，并以省委網信辦牽頭去協調各部門，以此來達到執法的合力，但其中如何具體協調各部門去共同治理輿情事件并未提及，理論走向實踐仍需要進行探索。

3.刪帖封號過于強硬

實施刪帖封號的主體是網信辦和互聯網平臺，實施主體對于網絡平臺中的非法信息進行刪除、封號無可非議，然而值得思考的是刪帖封號審核的標準。基于機器刻板的審核方式，以敏感詞為核心進行刪帖，以及政府維穩思維的刪帖邏輯，二者的方式都存在問題。基于筆者對相關資料的搜集，以敏感詞、不符合平臺規定而被刪除的帖子并不一定是法律規定中的非法、違規信息，例如在微博平臺上爆發的楊文醫生被殺輿情事件中，“楊文醫生被患者家屬惡意殺害”話題以相關法律法規和政策為由不予顯示，部分用戶的相關帖子也被刪除，用戶沒有任何反駁的權利，刪帖的后果則是掀起網絡用戶更大的憤慨，更加激化民眾與政府、平臺之間的矛盾。此話題于情于理都不能算是法律法規中明確指出的違規信息內容，相反抑制民眾的發聲則違背憲法賦予公民言論自由的權利，憲法作為根本大法，任何法律的制定違背上位法則為無效，因此，對于刪帖封號過于強硬的行為，不僅沒有法律依據，更是違憲行為。

而對于政府維穩思維的刪帖邏輯來說，網絡輿情不加管制往往會帶來極大的負面影響，政府為防止出現群體事件，為了維護網絡空間的秩序與社會穩定，平息輿情事件的方法里最快又最有效的方法就是刪帖封號，〔6〕用這種暴力的手段阻擋網絡輿情的傳播，但是從根本上這種做法是與公民基本權利相對立的。

4.軟性引導流于形式

軟性引導流于形式主要是政府對行業、大眾媒體、公民的引導。首先對于行業來說，網絡平臺會采取規避手段，在平臺內容的選擇、信息的發布等方面都會打擦邊球，不會完全遵循政府出臺的法律法規，行業自律成為一句口號，政府法規的強制力量和監察整頓的剛性作用被弱化。其次對大眾媒體來說，政府不善于借助大眾媒體去公開信息、監測輿情，甚至無視媒體的作用，造成輿情的大肆發酵。最后對于公民來說，多年來一直強調提高公民的法律意識和道德素質，然而實踐表明素質水平的整體提升需要數十年甚至幾十年的長久努力，各類教育的普及有時未免流于形式。如何真正做到使正確價值觀深入人心，長期性的提升是不可避免的階段。

四、輿情治理對策

1.優化法律法規

針對法律繁復冗雜問題，筆者認為應以現有法律法規為基礎，對網絡輿情治理的相關條文進行整合梳理，能夠形成一部網絡輿情治理的基本法，并引領其他輿情的相關法律，在此法中應明確網絡輿情的含義、輿情治理的多方主體、多方主體的權利義務和監管職責，更重要的是厘清輿情治理的邊界以及非常明確的法律責任承擔、救濟等問題。遵循法無禁止皆可為，法無許可皆禁止的原則，現今的法律在行政救濟、政府的公權力監管、邊界問題上還存在較大缺漏，公權力需要關入制度的籠子中，邊界的厘清有利于增加實務的可操作性。即使多位學者并不強調政府硬性手段的治理方法，但是一旦發生法律糾紛，明確的法律仍然是治理的重要手段，因此，優化輿情治理的法律法規十分重要且緊急。

2.規范行政執法

首先，明確行政執法主體，根據《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》，互聯網信息內容管理部門依法實施行政執法，對違反有關互聯網信息內容管理法律法規規章的行為實施行政處罰。這里互聯網信息內容管理部門是指國家互聯網信息辦公室和地方互聯網信息辦公室，那么對于省級、市級、縣級的網信辦仍要給予明確的執法主體地位，確認三級主體資格，實現執法重心下移，同時制定網信辦行政執法工作流程、處置程序、辦案制度等，推動行政執法工作的制度化、規范化。其次，建立執法協調機制，以國家網信辦為主導，各省網信辦領導各地網信辦協調輿情事件所涉及部門，對輿情事件進行及時回應、公開輿情事件相關信息，并督促各部門肩負起監管職能，綜合各部門的執法，形成強大執法合力，打擊網絡犯罪，以此來治理網絡輿情。此外，還要引入追責和評價體系，評價機制不以政績為唯一標準，改變政府的思維模式，以公民本位為主導進行綜合的績效評判，而對具有相互推諉、瞞報、謊報等失職行為的政府部門和人員進行追責，重塑政府公信力，建立更好的服務型政府。

3.多元主體治理

近些年來，我們國家網絡輿情的治理主體以政府單一主體為主導，社會組織、行業和個人難以起到自身優化網絡輿情的作用，甚至還會產生在不同利益的驅使下使社會組織、企業、個人對政府治理網絡輿情的行為產生抵抗心理、打擦邊球的行為，同時政府對于輿情治理的慣性管控思維也造成我國單一主體治理的局面。〔7〕然而良性的輿情治理不僅僅靠單一主體的剛性手段，政府引導并發揮好多元主體的作用，形成以政府為主導，社會協同的社會治理格局，由政府、社會組織、志愿部門等多主體構成一個相互依存的網絡，從傳統的社會管理進入到公共管理時代，治理主體由單一走向多元，自上而下與自下而上雙重互動，通過合作、協商來達到網絡輿情治理目標。這種合力治理的模式能夠激發公眾的積極性，達到各主體良性互動的治理效果。

4.強化軟性引導

政府的軟性引導對象有三類，即互聯網行業、大眾媒體和公眾。首先對于互聯網行業來說，法律不可能面面俱到，法律是作為最低的道德底線來保障社會穩定的，更多的法律空白需要行業的自律、個人的意識來填補。

政府要引導互聯網相關協會制定并完善行業自律規范，對違規工作人員和平臺用戶進行處罰，而對用戶的處罰不能僅依靠平臺的優勢地位強硬地刪帖封號，這種處理方法會更加激化雙方矛盾。相對而言，采取剛柔并濟的手段，同時完善相應的救濟細則，令用戶有權利進行申訴，以此來實現權利義務的對等，才不失為上策。其次要重視對于大眾媒體的引導，新聞媒體是政府的喉舌，政府更要重視對大眾媒體的規范，在爆發輿情事件后，政府要及時引導大眾媒體的議程設置，監測輿情的同時，也要借助媒體及時傳達正確信息，避免謠言的產生，引導輿論正確走向。最后是政府對公眾的引導，借助學校教育、家庭教育等多種手段長期培養公眾的多方面素質，積極引導正確價值觀的樹立。短期來說，政府可以引導公眾普及輿情的傳播規律、言論發表的法律限制等方面內容，以培養公民媒介素養的教育。

五、結語

行文至此，筆者對于現今我國政府法治化的網絡輿情治理提出了法律條文繁復冗雜、存在多頭執法、強硬的刪帖封號行為以及軟性引導不足四大問題，同時給出了相應的建議，包括法律法規的優化、規范行政執法、多元主體共同治理以及長期的軟性引導等。現今的輿情治理也一直在摸索新的模式，本篇論文法治化治理對策的提出仍存在實操的可能性和一些缺漏問題。網絡輿情的治理是多方面、交叉的，也是需要長期去完成的任務，本文選擇的僅是其中法治治理層面的內容，對于法治化層面仍會與其他治理手段產生交叉，包括管理學、政治學等。各學者更強調輿情治理的善治理論，法律法規的剛性手段并不是首要的選擇，對法治層面的研究筆墨不多，將政府的治理納入到法治化中、探索治理的新制度模式仍是未來研究的難題。