黨的領導是推進國家治理體系和治理能力現代化的保證

張榮臣，王啟超

(中共中央黨校[國家行政學院]黨建教研部，北京 100089)

中國共產黨十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，該《決定》是黨中央關于國家治理體系和治理能力現代化的第一個專門性文件。《決定》指出，國家制度和國家治理體系中的第一條顯著優勢，就是“堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進”(1)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2019年版，第19、65頁。。新時代推進國家治理現代化是全黨的一項重大戰略任務，為確保全會確定的各項目標任務能夠全面落實到位，《決定》指出“必須在黨中央統一領導下進行，科學謀劃、精心組織，遠近結合、整體推進”(2)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2019年版，第19、65頁。。可見，中國共產黨的領導對于整個國家治理現代化戰略而言，具有根本性的意義。

一、實現國家治理體系和治理能力現代化離不開黨的領導

從傳統社會邁向現代文明社會的一個重要的標志是要建立一個真正的現代化國家，這也是中華民族自近代衰落之后所確立的奮斗目標。從1840年開始，在“雙半”的社會性質和基本國情的背景下，中國人民陷入了苦難深重和極度屈辱的深淵。中國共產黨的成立劃破了舊中國的黑暗夜空，不僅給長期受封建專制主義壓迫和資本帝國主義欺凌的中國人民帶來了命運的轉機，也為解決中國歷史的主題，建設一個獨立統一、民主富強的新中國帶來了希望。可以說，中國共產黨自1921年成立起，就肩負起實現中華民族偉大復興的歷史使命，而建設一個真正屬于自己的國家則是實現民族復興的基礎。新中國成立后，我們整個國家的面貌為之煥然一新。中國共產黨開始了以“一化三改”為主體內容的現代化建設的歷史進程，不僅順利完成了偉大的社會主義改造，而且基本形成了比較獨立的工業體系和國民經濟體系。工業體系和國民經濟體系的建立，為進行社會主義現代化建設奠定了物質基礎和制度前提。1978年之后我們開始了改革開放，十一屆三中全會所開啟的歷史轉折在于，在“一個中心，兩個基本點”的基本路線指引下，按照“三步走”的基本方略，更加堅定地集中力量進行國家的現代化建設。在中國特色社會主義的旗幟下，中國的生產力、綜合國力和人民的生活水平都邁上了一個新臺階，國家建設進入了新階段。

十八大以來，黨和國家的新一代領導集體勵精圖治、敢為人先，談治國理政之良方，行治國理政之良策。在國家取得舉世矚目歷史成就的關口，習近平總書記首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，繼而，中共中央又推出了一系列的新思想新戰略新論斷。這既是深化中國共產黨執政方式的邏輯轉變，也是黨領導人民進行全面深化改革所作出的戰略抉擇。國家治理體系，包括國家治理的主體、客體、工具，以及與之相配套的制度環境、文化氛圍和理論方法等，是一個十分龐大的綜合性概念。建設社會主義現代化強國是我們既定的戰略目標，實踐中應有與之相匹配的具體行動，兩者集中體現在國家治理的方式和效果上。歷史和現實一再證明，一個國家的制度選擇與治理方式，既源于自身的傳統，同時也取決于本國的經濟水平和文化環境，即是說，它不是憑空產生的，也不是隨便拿來就可以用的。正如習近平總書記所講，“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判”(3)《十九大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2019年版，第25頁。。正是中國獨特的政治制度帶來了我們國家制度體系和治理能力的特點和優勢，成就了中國經濟社會40年繁榮發展的奇跡。

“實現國家治理體系和治理能力現代化”，是黨的十九大作出的明確部署。“偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想”，是中國共產黨在新時代治國理政的基本方針，是中國人民的幸福之所系。它以推進國家治理體系和治理能力為基本支撐。為此，在具體實踐中，就必須真正發揮好黨的領導尤其是黨的全面領導的作用。全面領導對黨而言不是在務虛而是在務實，不是泛泛而談的全面而是領導一切的全面。《決定》不僅對此作了重申，而且強調要“堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”(4)《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第6頁。。歷史和現實都表明，堅持黨的全面領導不是也不能是一句空話，應切實落到實踐上，貫徹到國家治理現代化的各個環節之中。這應是黨的全面領導的原則落實到位的基本要求。

在當今中國，中國共產黨是最高政治領導力量，具有領導核心地位，這是不爭的事實。中國共產黨不僅是執政者，更是領導者。做好中國的事情，關鍵在中國共產黨；同樣，中國的未來前景如何，關鍵也在中國共產黨。中國共產黨產生于國際共產主義運動風起云涌的時代，肩負著實現人民自由解放、國家獨立富強、民族振興昌盛的偉大使命。在中國共產黨的領導下，中國社會的面貌、中國人民的生活都發生了翻天覆地的變化。歷經改革開放40年的光輝歲月，我們黨順應了時代大勢和人民意愿，堅定地開創了中國特色社會主義偉大事業。在這個偉大事業中我們堅持了黨的領導，由之取得的歷史性成就和發生的歷史性變革讓世界為之驚嘆。在新時代，我們要實現國家富強、民族復興的目標，黨的領導同樣是根本保證。黨的領導不是一般的領導，而是全面領導。在中國特色社會主義進入新時代的今天，在“百年未有之大變局”的時代背景下，只有充分發揮黨的全面領導作用，黨和人民才能萬眾一心、眾志成城，才能有效排除重大風險、克服重大阻力、化解重大矛盾、應對重大挑戰。在國家治理的實踐活動中，哪個領域、哪個方面、哪個環節都不應該弱化黨的力量，弱化了就會出問題。堅持黨的領導，尤其要致力于形成成熟、定型的制度體系，在全面深化改革各方面和全過程中貫穿黨對一切工作的領導，不斷改進領導方式，更好地提高黨“把方向、謀大局、定政策、促改革”的能力。

二、處理好黨的領導與國家治理體系和治理能力現代化各方面的關系

國家治理體系是一個相互協調、有機統一的制度體系，除了黨的領導制度之外，還包括政治、經濟、文化、社會、生態以及國防、外交等各個領域的制度體制機制，黨的十九屆四中全會為此規劃了13個制度體系。這13個制度體系是我們黨自始至終所不斷堅持的，更是要在新時代繼續堅持和完善的，因為它科學回答了在新時代“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”這個重大問題。這個重大問題對全黨來說是一個重大的政治問題，也是我們在國家制度和國家治理問題上必須要回答的問題。其中，黨的領導制度體系統領并貫穿于其他12個制度體系之中，因此，處理好黨的領導與其他12個制度體系的關系至關重要。

(一)處理好黨政關系

執政黨與國家政權是緊密相連的，不能執掌國家政權的黨，也就不可能是執政黨。在現代化背景下，執政黨在執掌國家政權后如何正確認識和處理黨同國家政權的關系，必然面臨著執政黨與國家權力的制度安排問題。中國共產黨在成為執政黨之后，從沒有合法地位的政黨成為了掌握國家政權的政黨，政黨運作環境的變化、經濟體制的變革和社會多元化的發展態勢，都要求其處理好同國家政權的關系，也就是必須區分和處理好黨的領導和黨的執政的關系，進而形成比較規范的黨政關系。同時，這種區分和規范化的黨政關系的形成，既是優化執政黨與國家政權制度關系的前提和基礎，又是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的保證。

如何處理好黨政之間的關系問題呢？當然不是簡單地進行黨政分開或黨政合一，而是要在改革和完善黨的領導方式與執政方式上下功夫。其基本依據是，在中國的話語體系中，“黨”和“政”都是要服務于人民的權力機關，都貫穿著為人民服務的理想和宗旨。當然，我們的黨和各級政府在職能上又有著合理的分工。但是不管有怎樣的分工，黨作為國家的領導核心和最高領導力量，必須要以適當的方式領導或參與政權，以更好地發揮組織與監督政府的作用。按照黨政分工的思路處理黨政關系，以及建立科學規范的黨政關系，就意味著要按照社會主義民主政治的要求，處理好黨與政權機關的關系這一現實中必須重視的問題，真正使黨、人大、政府能夠協調一致地工作。把黨的全面領導貫穿到國家治理現代化的全過程，就是要處理好黨同國家政權的關系。黨的十八以來，在國家治理現代化的進程中，為了更好地凸顯黨的領導能力和水平，尤其是黨在整個進程中的領導作用，習近平總書記把黨同國家政權的關系放在更加突出的位置上進行思考，強調要“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”(5)《習近平談治國理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第104頁。，即通過制度化的安排提高黨的執政水平，進而實現有效治理國家的目標。

在黨同國家政權的關系問題上，以往我們容易模糊“領導”與“執政”的內涵，從而也就容易忽略領導黨和執政黨的區別。單純從詞義上看，“領導”就是指引、帶領的意思。任何社會的有序運作，都離不開政黨領導下的集體活動，因而領導所涉及的，就是如何帶領人民群眾當家作主的問題。這種關系既體現在黨領導人民建設國家、實現夢想的進程中，也體現在黨服務人民的生動實踐上，“它是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，并且幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭”(6)習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。。而“執政”就是執掌政權之意，謀求執掌政權，進而將自己的治國主張貫穿到國家政治活動的全過程，因而執政黨處理的是黨同政權的關系。中國共產黨是中國唯一的執政黨，也是中國特色社會主義事業的領導核心，執政和領導的雙重地位和角色要求我們黨必須正確認識和處理好與人民群眾以及與國家政權的關系。對這些問題的正確認識和處理，同樣蘊含在我們黨建設新時代中國特色社會主義這一重大時代背景之中。自我革命作為新時代黨的建設的一個重大命題，是習近平總書記高瞻遠矚、審時度勢作出的一個重要政治判斷。當前，以黨的自我革命來推動黨領導人民進行的偉大社會革命，是在國家治理現代化的偉大進程中一場最為深刻的變革。實踐證明，中國共產黨人自始至終是徹底的革命者，自始至終對黨自身存在的問題進行著自我革命，無論何時何地都不應該也不能喪失革命精神。為此，在國家治理現代化這場深刻變革中，要認真總結特別是要著重落實黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，深刻認識貫徹黨的領導制度在國家制度中的統領地位，從而確保黨的領導在國家治理現代化全局中的統領地位。與此同時，要緊緊依靠黨政關系的規范化、制度化，保證決策的民主化、科學化，充分發揮國家政權機關的職能。

(二)處理好黨法關系

“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”(7)《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：人民出版社，2016年版，第112頁。因此，處理好黨和法的關系，在將黨的全面領導貫穿到國家治理現代化的全過程中具有重要意義。法律是執政黨和政府活動的基本依據。與改革開放初期相比，現階段我國的社會主義法律制度和法治建設都發生了歷史性的根本變化，取得了重要進展。新中國成立后，處于領導和執政地位的中國共產黨，對于國家的領導采取的是“突出政治”“領導一切”的方式，“有政策依政策，無政策依法律”。依法治國作為黨治理國家的基本方略，是在十五大上明確提出來的，自此我國開始了建設社會主義法治國家的歷史進程，依法治國也就成為了歷次黨代會不斷重申的要求和目標。依法治國成為黨領導國家治理的基本方略，是法律地位變化、法律權威凸顯的證明。黨的歷屆領導人一再強調，“任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權”，必須將自身完全置于憲法和法律的要求和監督之下，并且要求黨員干部要成為遵守憲法和法律的模范。事實上，“黨的領導、人民當家作主和依法治國”的有機統一，是處理好黨與法關系的根本性問題，它既是處理好黨法關系的根本要求和目的，也是將依法治國作為主權在民和黨的領導相結合的最佳方式，是黨的執政權力合法化的重要來源。這凸顯了新時期黨的領導方式、執政方式的深刻變化。

在新時代尤其是在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，處理好黨法關系就必須要在黨的領導下堅持依法執政。黨的領導歷經革命、建設、改革和發展的不同歷史時期，其領導方式在革命戰爭年代與和平建設年代會有所不同；同樣，在執政70年的歷程中，黨的執政方式在計劃經濟時期與社會主義市場經濟時期也會有所不同。從中國共產黨的發展歷程來看，黨的領導產生于黨的執政之前，黨的領導方式和執政方式的完善是相輔相成的，黨的執政并不是也不會削弱和摒棄黨的領導。不管是黨的領導還是黨的執政，最為前提的條件是要依照憲法和法律，在憲法和法律的范圍內活動。黨沒有私利，也沒有特權，在全面依法治國的大背景下，黨的領導活動要合法，黨的執政活動要依法。而“科學執政、民主執政、依法執政”是中國共產黨經過70年的執政實踐和艱辛探索得出的科學結論，是黨的執政方式創新的重大成果，也是中國共產黨必須長期堅持的基本執政方式。作為基本執政方式的依法執政，不僅是科學執政和民主執政的法治保障，也是正確處理黨同法律關系的科學方法，反映了我們黨對共產黨執政規律的認識達到了一個新的高度。

事實上，黨和法的關系是法治建設的核心問題，就本質而言，處理好黨法關系就是要處理好黨的領導和依法治國的關系。實現依法治國，是黨領導人民進行社會主義法治建設的目標要求，而堅持黨的領導，則為成功實現依法治國的目標要求提供了方向和保證。“堅持黨的領導，是全面推進依法治國的題中應有之義”(8)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。，這是習近平總書記在十八屆四中全會上所明確指出的，其中不僅蘊含著黨的領導與依法治國的諸多關系問題，更鮮明地體現了黨的領導對于依法治國的重要性。依法治國的根本問題是治理國家，根本方式是依靠憲法和法律，而依法治國的實踐主體則是黨領導下的廣大人民群眾。更為重要的是，“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”，成為了《決定》中所明確提出的我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一。對于如何真正實現全面依法治國的目標，《決定》作出了明確要求，即“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”(9)《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第14頁。。并且，在共同推進和一體建設的同時，必須要始終堅持加強黨對依法治國的領導，依照法定的程序來實現黨的意志，確保全面依法治國的正確方向。

(三)處理好黨群關系

政黨作為一種階級組織，天然地要與人民群眾相聯系。黨群關系實際上是政黨與群眾之間相互作用、相互影響的一種具體狀態。現代社會自現代政黨產生之后，便隨之出現了相應的政黨與群眾的關系問題。西方國家存在著政黨與群眾的關系問題，中國同樣存在。西方政黨政治經過二三百年的實際運作，就形式而言已經表現為高度的官僚化，普通群眾很難反映自身的政治訴求；就實質而言其始終是一種資產階級政黨政治，其所要維護的也是資產階級少數精英的統治權力和利益，早已與廣大勞動人民漸行漸遠。與西方資產階級政黨不同的是，無產階級政黨在產生和發展的進程中，從一開始就同人民群眾有著密切的聯系。中國共產黨因其自身的革命性、先進性和純潔性，在中國大地上具有了長久的代表性，而它正是因為依靠人民、領導人民，才取得了中國革命、建設和改革的巨大成功。所以，源自人民、植根人民、服務人民，又同人民密切聯系在一起，是我們黨與群眾關系的一個最鮮明特點。

以毛澤東為代表的中國共產黨人對于黨群關系的實質，歷來有著極為深刻的解讀。毛澤東指出：共產黨的“黨員應該站在民眾之中，而決不應該站在民眾之上”(10)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第809、1094頁。，“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系”是“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志”(11)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第809、1094頁。。中國共產黨與人民群眾的關系問題，就其實質而言，自始至終沒有也不可能發生根本性的變化。在新民主主義革命的28年間，中國共產黨之所以能夠不斷發展壯大并最后取得革命的勝利，就在于得到了人民群眾的擁護與支持，而人民群眾也正是因為在黨的領導下才有了翻身解放和當家作主的今天。新中國成立后，中國共產黨成為了執政黨，在真正掌握國家政權的情況下，如何更好地鞏固黨群關系顯得尤為重要。因為在新的歷史條件下，黨群關系密切與否，不僅僅是黨的自身建設和作風問題的反映，更是黨同國家公共權力的關系問題的體現。如何在執掌政權的情況下，不以權謀私、濫用權力，更好地約束權力機關，規范權力運行，更好地體現民意，真正為人民服務，是任何執政黨都必須面對與解決好的歷史課題。在長期的革命斗爭實踐中，我們黨形成并堅持發揚了一系列優良作風，這不僅是密切黨群關系的法寶，也是黨歷經千錘百煉更加堅強的重要原因所在。但同時我們也要注意到，今天的世情國情黨情都已發生了新的變化，在新的歷史條件下，中國共產黨不僅要使黨的優良作風制度化、規范化、常態化，也要真正站在執政黨的位置上實現依法治國、依法執政，切實保證執政黨的權力是真正為人民服務的。

把黨的全面領導貫穿到國家治理現代化的全過程，更要處理好黨同群眾的關系。共產黨代表人民的利益，就必須反映人民的訴求。列寧說：“在人民群眾中，我們畢竟是滄海一粟，只有我們正確地表達人民的想法，我們才能管理。”(12)《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年版，第695頁。中國共產黨來自人民，也離不開人民，不管是革命斗爭時期還是國家建設與治理時期，共產黨人都應始終牢記，“人心向背關系黨的生死存亡”。黨領導人民、依靠人民取得了革命的勝利，這是黨在長期革命斗爭中所總結的寶貴經驗；執政條件下，黨又時刻地始終與人民心連心、同呼吸、共命運，才在社會主義建設和改革開放的歷程中不斷取得新成就。新時代條件下的“以人民為中心”，要求必須在制度設計層面真正保障人民當家作主的地位，通過健全人民當家作主的制度體系來保證人民當家作主原則的落地落實。換言之，在實現黨的偉大歷史使命的進程中，處理好黨群關系就必須以群眾利益為紐帶，以讓人民群眾滿意為工作的最大實效。

(四)處理好黨際關系

政黨及政黨制度是現代國家政治生活中的一種普遍現象。現代意義上的政黨最早是在西方資本主義國家中產生的，是近代資本主義社會的產物，它經歷了一個長期的歷史演進和逐步發展的過程，并以政黨政治和政黨制度的方式逐漸成長為現代各國政治制度的重要組成部分。所謂黨際關系，就是指政黨之間的相互關系，尤其是指執政黨與參政黨之間的權力地位及其互動關系。分析和研究黨際關系，離不開政黨制度的運行和類型設置。由于國家性質的不同和具體環境的差異，各國逐漸形成了不同的政黨制度和制度類型。傳統政黨制度的分類方法中，通常依據一個國家內部執政黨的數量，將政黨制度劃分為多黨制、兩黨制、一黨制，這些政黨制度的類型多分布于資本主義國家。與資本主義國家的政黨制度類型不同，我們國家的政黨制度類型是一黨領導下的多黨合作制，即中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，基本方針是“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”。

中國的政黨制度是從歷史中走來的，中國的黨際關系也是在中國革命斗爭和建設實踐的長期過程中逐步形成與發展起來的。中國共產黨領導的多黨合作制在新民主主義革命時期和社會主義革命及社會主義建設時期，對于團結一切可以團結的力量，取得革命的勝利，鞏固人民民主專政和推進社會主義事業，發揮了重要作用。十一屆三中全會以來的改革開放新時期，中國共產黨同各民主黨派的合作關系得到了進一步的鞏固和發展，主要表現為，不僅以重要文件的形式對有關多黨合作和政治協商制度的指導思想、方針政策以及具體措施作了較為詳細的規定，而且把中國共產黨領導的多黨合作制寫進了憲法，從而以國家根本大法的形式確立了共產黨與民主黨派團結合作、和諧發展的黨際關系。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度不僅成為新時代中國特色社會主義的政黨制度，而且被習近平總書記在中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第一次會議上稱為“從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”(13)《中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第一次會議文件》，北京：人民出版社，2018年版，第193頁。。事實證明，這一新型政黨制度作為國家治理體系的重要組成部分，不僅有利于發揚民主、活躍國家政治生活，還有利于加強、改善黨的領導，充分發揮民主黨派的參政黨作用，是對集中與民主相統一的真正體現。

我們要堅持這一新型政黨制度，最為重要的是要研究和處理好中國共產黨與各民主黨派的黨際關系。《決定》對堅持和完善中國的新型政黨制度作出了具體的戰略部署，這對于新時代處理好黨際關系、彰顯我們黨堅定的制度自信和政治定力、堅持走中國特色社會主義政治發展道路具有重大意義。為此，我們必須堅決貫徹處理黨際關系的十六字方針，堅持中國共產黨的領導，同時也要健全中國共產黨自覺接受監督的機制與程序，完善民主黨派直接向中國共產黨提出建議的相關制度，從而使參政黨更好履行職能，進而充分展現我國新型政黨制度的優勢和特點。同時，《決定》要求“完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則，優化界別設置”(14)《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第12頁。。這些戰略部署和具體要求有利于推動執政黨與參政黨的自身建設，更好提高兩者之間的協商互動與凝聚共識，進而構建起執政黨與參政黨團結合作、相互促進、友好和諧的黨際關系。

(五)處理好黨內關系

處理好黨內關系主要指向的是處理好黨內政治關系。黨內政治關系的現實形態主要表現為黨的組織與組織之間、黨的組織與黨員之間、黨員與黨員之間的互動關系。中國共產黨通過健全自身能力、加強自身建設，不斷探索實踐，不斷改革創新，取得了中國革命、建設和改革發展的歷史性成就。在當前中國特色社會主義國家治理體系中，中國共產黨居于決定性的核心地位。偉大的時代呼喚偉大的政黨，偉大的政黨致力于偉大的夢想和事業，偉大的事業實現于偉大的斗爭之中。“打鐵必須自身硬”，不管是偉大的事業、偉大的斗爭還是偉大的夢想，都需要中國共產黨把自身真正鍛造好、鍛造強。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在一心一意謀發展上擘畫藍圖，同時也在致力于打造新時代黨的新氣象新作為，為此就要在全面從嚴治黨的大背景下進一步凈化黨內關系。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上對凈化黨內關系作了內容和目標上的要求，即“要保持健康的黨內同志關系，倡導清清爽爽的同志關系、規規矩矩的上下級關系，堅決抵制拉拉扯扯、吹吹拍拍等歪風邪氣，讓黨內關系正常化、純潔化”(15)習近平：《取得全面從嚴治黨更大戰略性成果 鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利》，《人民日報》2019年1月12日。。這為新形勢下全黨加強自身建設、處理好黨內關系指明了方向。

回顧近百年的奮斗歷程，在處理黨內關系問題上，我們黨積累了豐富的歷史經驗。中國共產黨自1921年成立，到1935年遵義會議召開，經歷了很多的失敗和挫折，這種深刻的教訓開始讓我們黨認識到處理好黨內關系的重要性。1941—1945年全黨范圍內的延安整風運動，是黨的歷史上具有深遠意義的思想改造運動，使全黨逐步學會了正確處理黨內關系的方式和方法。新中國成立后，中國共產黨成為了執政黨，執政條件下如何正確處理黨內關系變得尤為重要。盡管建國初期我們黨在處理黨內關系的實踐上總體方向是正確的，但在方式方法上卻受到“左”的思想的影響，出現了比較嚴重的曲折和錯誤。十一屆三中全會以后，我們黨在思想上理論上重新恢復了處理黨內關系的正確原則、作風和傳統，即民主集中制的原則、批評與自我批評的作風以及實事求是的傳統，從而在科學的理論指引下規范了黨內政治生活、處理好了黨內政治關系，生動體現了我們黨的制度優勢。

處理好黨內關系，對于全面從嚴治黨、加強黨的建設至關重要。面對復雜多變的國內外形勢以及繁重的改革發展穩定任務，為在具有眾多新的歷史特點的偉大斗爭中完成所肩負的歷史使命，全面從嚴治黨新征程已然開啟。全面從嚴治黨，是全黨基于世情國情黨情的深刻分析之后作出的莊嚴選擇，目的在于保持黨的先進性和純潔性，實現黨的長期執政。在全面從嚴治黨的大背景下處理好黨內關系，首先要嚴肅黨內政治生活。嚴肅黨內政治生活必須自覺增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”；必須按照民主集中制的原則處理好民主與集中、上級與下級、黨員與干部之間的關系；必須在開展黨內政治生活和組織生活中講政治、講原則、講規矩，以突出團結和諧、純潔健康、弘揚正氣的氛圍，提高黨內政治生活的質量。其次要嚴明黨的紀律。嚴格遵守和堅決維護紀律是合格黨員干部的基本條件，“紀律面前人人平等，黨內不允許有不受紀律約束的特殊黨員”(16)習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日。。紀律不嚴就處理不好黨內關系，也談不上全面從嚴治黨。嚴明黨的紀律就必須不斷完善黨的紀律規定，必須按照“講誠信、懂規矩、守紀律”的要求作出具體規定，必須按照《準則》和《條例》的規范管黨治黨。當然各級黨組織和領導干部也必須切實履行好執紀職責，使紀律真正成為絕對不能觸碰的、充滿威懾力的高壓線。最后是加快形成完善的黨內法規體系。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。黨內法規能夠規范黨內主體的行為和黨內關系、發展和鞏固黨內民主、加強黨風廉政建設。黨內法規體系建設是黨內法治的重要體現，充分反映了人民的利益和意志，而《決定》再次對黨內法規體系的地位和作用作出了明確說明，即黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，這為推進黨要管黨、從嚴治黨奠定了重要的法治基礎，也為依規治黨、依法執政提供了重要的制度保障。

三、堅持和完善中國特色社會主義制度體系關鍵在堅持和完善黨的領導的制度體系

十九屆四中全會是中共中央專門為研究國家制度與國家治理體系和治理能力現代化而召開的。全會所通過的《決定》指出：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”(17)《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第6頁。專門性研究會議的召開和專門性中央文件的出臺，以及明確的總體目標和戰略安排，都充分體現了新時代黨領導國家治理的努力、能力和自信。我們要在國家治理中準確把握黨的領導，就必須全面貫徹落實《決定》所明確規定的系列具體制度安排。

一是建立“不忘初心、牢記使命”的制度。作為一個百年大黨，如何永葆青春活力、始終充滿朝氣動力，如何始終依靠人民而又永遠得到人民的擁護與支持，對于致力于千秋偉業和民族復興的中國共產黨而言，是一個必須要回答和解決好的根本性問題。“不忘初心、牢記使命”主題教育是全黨的一次主題學習活動，《決定》正式把這次主題教育納入到黨的制度建設之中實屬首次，體現了主題教育在黨員干部終身學習中的價值意義。而使這種學習教育活動制度化、常態化，目的在于真正使黨的組織和個人樹牢黨章規范的意識，明確黨員責任義務的意識，增強不斷學習、持續學習黨史、國史的意識。《決定》對夯實“不忘初心、牢記使命”的思想基礎、用初心使命錘煉忠誠干凈擔當的政治品格、在與時俱進的創新創造中踐行初心使命要求，提出了制度方面的要求。“我是誰、為了誰”，不僅是一個哲學問題，也是體現黨群關系的現實問題，而只有在制度的規約下，初心使命的學習和踐行才會有條不紊，這也是建立此項制度的初衷。

二是完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度。中國共產黨歷來強調嚴密的組織性和嚴格的紀律性，這種組織性和紀律性是中國共產黨發展壯大、成長成熟的根本保證。新時代黨領導大國治理的目標和要求，在組織上和紀律上的具體體現就是全黨服從中央，維護黨中央權威和集中統一領導。黨的建設實踐證明，維護黨中央權威和集中統一領導，不僅是黨的政治建設的首要任務，也是黨的其他建設取得預期成效的保證。從黨的政治建設角度出發，《決定》對堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度提出了要求。“四個意識”“四個自信”“兩個維護”，是《決定》在具體要求方面的安排，是十八大以來黨中央反復強調、需要全黨一以貫之地加以貫徹落實的。“健全黨中央對重大工作的領導體制、重大決策落實機制、請示報告制度、決策議事協調職能”，是《決定》在體制機制方面提出的具體保障機制。《決定》還提出健全維護黨的集中統一的組織制度，嚴密黨的組織體系，實現黨組織全覆蓋、黨的工作全覆蓋，等等。

三是健全黨的全面領導制度。黨的領導貫穿于中國革命、建設和改革的全部歷程中，可以概括為“總攬全局、協調各方”。黨的全面領導要求在治國理政的方方面面中體現黨的領導，也要求在國家政權的體制機制和制度安排中體現黨的領導。《決定》具體部署了健全黨的全面領導制度：其一，完善黨領導黨政軍民學的制度。要將黨的全面領導體現到各項工作中，即要在各種國家機關和人民團體的組織中健全黨委(黨組)的工作制度，確保黨在各種組織中發揮領導作用。其二，完善黨領導各項事業的具體制度。黨的領導既要體現地位上的核心，也要體現范圍上的全覆蓋。這種全覆蓋不僅要覆蓋黨的事業，也要充分覆蓋國家建設和社會發展的各項事業，即把黨的領導落實到統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的各個方面。其三，完善黨和國家機構職能體系。這一職能體系的完善在于推動黨和國家機構各方面能協調行動、增強合力，從而確保把黨的領導貫徹落實到黨和國家所有機構履行職責的全過程。

四是健全為人民執政、靠人民執政的各項制度。為人民服務是共產黨從革命時期就一貫堅持的宗旨，通過對這個宗旨的詮釋和踐行使得共產黨獲得了人民的支持，進而贏得了革命戰爭的最后勝利。為人民執政是共產黨執政后繼續為人民服務、體現黨的領導的根本方式。從為人民服務到為人民執政再到以人民為中心，貫穿其中的人民立場是共產黨的初心使命的最好詮釋。無疑，在新時代為人民執政、靠人民執政，就是要緊緊依靠和服務人民，確保人民在國家治理中居于主體地位，鞏固黨執政的階級基礎，厚植黨執政的群眾基礎。就貫徹黨的群眾路線實際而言，黨群關系歷經近百年后在內容和實質上并沒有發生改變，發生改變的只是完善黨群關系的具體方式，因而需要著眼于貫徹新時代黨的群眾路線，完善黨員干部聯系群眾制度，創新互聯網時代的群眾工作機制。在健全群團工作體系方面，人民團體作為全國性的群眾組織，既是黨的統一戰線的組織形式，也是黨聯系人民群眾的重要紐帶。我們黨來自人民、根植人民、服務人民，黨與人民群眾的血肉聯系是天然形成并經歷了血與火的考驗。新的歷史條件下實現黨為人民執政、靠人民執政，最為重要的舉措在于推動工青婦等人民團體的自身建設，以其先進性、政治性把人民緊緊地團結在一起。

五是健全提高黨的執政能力和領導水平制度。新時代的國家治理是在中國共產黨的全面領導下進行的，因而黨的隊伍、黨的組織和黨員個人尤其是黨員領導干部的執政能力、執政水平、領導能力和領導本領，就顯得極為重要。當今時代，深刻變化的國內外環境，復雜多變的世情國情黨情，都對共產黨領導下的治國理政提出了更高要求。更強的執政能力和更好的領導水平，是中國共產黨作為執政主體和領導核心的自身要求。黨的十九屆四中全會審時度勢、高瞻遠矚，從多個層面進行了這方面的制度安排：其一，強調發揚黨內民主，實行正確的集中，這也是對民主集中制原則的科學認識和靈活運用。其二，更加強調科學決策。科學的決策離不開科學的研究、論證和審議，更離不開對科學決策各環節的嚴格執行。其三，強調增強各級黨組織的政治功能和組織力。黨組織是黨的組織，必須發揮政治功能，同時，黨組織的組織力對其政治功能的發揮至關重要，這也是改進黨的領導方式和執政方式的具體要求。

六是完善全面從嚴治黨制度。全面從嚴治黨是十八大以來黨所開展的一場刀刃向內的自我革命，是“四個全面”戰略布局的重要組成部分。全面從嚴治黨是無產階級政黨區別于其他任何政黨的顯著標志，這是因為只有無產階級政黨才始終如一地要求嚴格的紀律、嚴密的組織、嚴明的作風。我們在新時代要完善全面從嚴治黨制度，就是要不斷推進黨的自我革命，提高新時代黨解決自身問題的能力，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，為此就要真正貫徹十九大報告中所明確的新時代黨的建設總要求，堅持依規治黨，建立健全以黨的政治建設為統領，深化黨的建設制度改革，進而全面推進黨的各方面建設的體制機制。《決定》在諸多方面提出了深化黨的建設制度改革的任務。比如堅持新時代黨的組織路線。新時代黨的組織路線是對歷史上黨的組織路線的繼承、發展和創新，意在更好地選拔干部、激勵干部，提高黨的干部隊伍建設的科學化水平。再如提出要嚴明政治紀律和政治規矩。這是黨內政治生活方面的具體要求。紀律、規矩是無產階級政黨歷來高度重視的要求，尤其是十八大以來，不僅出臺了更多的黨內法規、更嚴格的紀律規矩，而且更加強調發展積極健康的黨內政治文化與嚴肅的黨內政治生活。政治生活是具體的，體現在黨員和黨組織的各類活動中，縈繞其間的政治文化起到了很好的形塑作用，也利于構建良好的政治生態，而政治文化與政治生態的互動和滋養都需要以黨的政治紀律和政治規矩為前提。上述這些深化黨的建設制度改革的重要任務和具體部署，都充分體現了新時代黨的建設總要求，有利于不斷增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力。