鄉村公共空間治理研究
——以邳州市為例

趙曜；杜夢雨

（無錫城市職業技術學院，無錫214153）

0 引言

隨著全面建設小康社會的不斷推進，我國日益重視鄉村問題，政府發布了一系列鄉村振興政策。2017 年10 月，中國共產黨第十九次全國代表大會就已明確提出，把“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為總要求[1]。2018 年1 月，國務院頒布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，把如何推進鄉村治理體系、治理能力現代化列為重點問題[2]。鄉村公共空間治理與居民生產生活息息相關，是保障人民健康生活的關鍵也是鄉村振興要解決的重點問題。2019 年9 月，邳州市印發《鄉村公共空間治理工作意見》，把公共空間治理作為貫徹落實鄉村新發展理念的重大舉措[3]。由此可見，政府高度重視振興鄉村產業和鄉村生態。隨著鄉村振興戰略規劃的實施，如何把鄉村公共空間治理這件好事做好，成為了擺在政府面前的一道重大考題，也是亟待解決的重大難題。

1 鄉村公共空間治理的內涵

鄉村公共空間包括可以供鄉村居民日常生活和社會生活公共使用的室內和室外空間，也包括鄉村居民自發的日常文化休閑活動和自上而下的政治集會[4]。鄉村公共空間治理包括治理鄉村的基礎設施、文娛設施等供鄉村居民日常生活使用的公共空間；治理道路、河道、集體土地等鄉村社會生活的公共空間。鄉村公共空間治理是建立鄉村治理體系的一條重要路徑，是發展鄉村集體經濟的重要探索，是鄉村振興戰略的必然要求。

2 邳州市鄉村公共空間治理現狀

邳州市隸屬于江蘇省徐州市，是國家“一帶一路”和江蘇省“四沿開發”戰略重要樞紐城市[5]。根據《2019 徐州統計年鑒》統計，邳州市鄉村人口占全市總人口的46%，鄉村人口基數較大[6]。

在鄉村公共空間治理方面，邳州市經濟上重點治理公共收益流失，2019 年9 月，邳州全市清理鄉村私占用地5.38 萬畝，整理集體機動地、房前屋后空地、溝渠水面等集體資源45.29 萬畝，其中進入產權交易平臺25.49 萬畝，整合房屋資產67.75 萬平方米；政治上重點治理忽視相關治理規范的行為，邳州市鄉村公共資源管理松散無序，一方面是鄉村居民沒有按照垃圾定點投放、河道有序排污、土地合法利用等相關公共空間治理規范的規定，另一方面是負責監督、實施鄉村公共空間治理的村干部和工作人員沒有執行相關規范；文化上重點治理鄉村居民責任意識，只有得到廣大鄉村居民的支持，公共空間治理工作才能順利開展；生態上重點治理鄉村公共環境惡化，邳州市鄉村農業、牧業、漁業發展較快，其生產總值近幾年也是大幅增長，鄉村居民發展種植業需大量使用農藥、化肥，導致水土污染情況不斷加劇；隨意焚燒秸稈、垃圾造成大氣污染；養殖業人員任意向河道排放牲畜排泄物，使得水質和空氣污染也較為嚴重。這些不良現象導致鄉村生態系統被破壞，直接影響鄉村居民生產生活環境，實施鄉村公共空間治理要重點整治破壞鄉村公共環境的行為。

3 邳州市鄉村公共空間治理存在的問題

3.1 鄉村公共空間治理條件不充分，鄉村經濟基礎薄弱

實施鄉村公共空間治理需要投入大量人力、財力、物力，而邳州市鄉村公共空間治理的經濟基礎條件相當薄弱。邳州市鄉村產業模式以第一產業為主，第二產業工業和加工業為輔，鄉村產業模式單一造成鄉村經濟收入來源少；鄉村居民強占、侵占、霸占公共空間的公共資源現象較為突出，道路河流兩側、村莊空閑地等公共資源變成少數鄉村居民的“私家領地”，致使鄉村大量公有資產流失。

3.2 現有土地制度不利于開展鄉村公共空間治理

近幾年，邳州市在土地承包經營管理過程中，鄉村居民未按照《土地承包法》、《合同法》等相關規定簽訂土地承包合同的現象屢見不鮮，造成居民在使用土地過程中，因確認土地所有權、承包權、經營權的權屬問題引起的法律糾紛較為嚴重，鄉村土地“產權模糊”極易引起居民私占土地、霸占公共資源等現象，且不利于土地的規模化經營管理。

3.3 鄉村公共空間治理的相關政策不完善

村民自治是鄉村治理的基本方式，是我國基層民主政治制度的一項重要內容[7]。長期以來，邳州市鄉村公共空間存在居民私搭亂建、占道經營、私占耕地、侵占公共水渠修建私人養殖廠房等現象，這些現象一直是鄉村公共空間治理的頑疾，是少數居民文明素養和社會道德缺失的現實寫照。鄉村居民公共責任缺失、鄉村治理政策不完善，鄉政與村治在權力競爭和利益訴求方面有差異，已經嚴重影響鄉村公共空間治理的實施。

3.4 居民認知度影響鄉村公共空間治理

鄉村公共空間治理中，居民的認知度對開展治理工作有很大的影響。公共空間治理與鄉村居民息息相關，最直接的還是關系居民生產生活的人居環境和經濟收入。現邳州市鄉村采取土地集中流轉方式進行土地集中利用，但在收回鄉村居民占用公共空間私搭亂建、任意耕種的土地方面，部分鄉村居民表示反對，認為減少了居民個人的經濟收入來源；而在鄉村公共空間治理關于人居環境建設方面，大多居民表示支持，認為鄉村道路綠化、河道清污及生活垃圾處理等改善生活環境的措施都是有必要的。

4 完善邳州市鄉村公共空間治理的對策與建議

4.1 促進鄉村經濟增長，改善鄉村公共空間治理條件

邳州市鄉村產業發展以第一產業、第二產業為主，農、林、牧、漁業在總產值中占比較高。然而傳統的鄉村產業發展模式已經不能適應當代鄉村經濟發展需求，同時也會造成嚴重的環境污染。轉變經濟增長模式，把依靠勞動力生產的農業、工業轉變為第三產業，并積極引導鄉村電商的發展，可以促進鄉村經濟增長，為鄉村公共空間治理提供有力的經濟支撐。例如將鄉村農副產品與電商平臺相結合，在“農村淘寶”、“京東”等電商平臺銷售鄉村特色產品等。建立鄉村公共資源、公共空間有償使用機制，通過市場自發配置公共資源，不僅可以避免鄉村公共空間私有化模式的持續發展，還可以使鄉村公共資源不斷保值增值，以此促進鄉村經濟增長為鄉村公共空間治理提供充足的資金支持。

4.2 明確公共資源權屬問題，優化鄉村土地制度

把共享鄉村公共空間作為出發點和落腳點，明確公共資源權屬問題、優化鄉村土地制度。根據邳州市鄉村建設發展要求，清理鄉村居民占用公共空間的土地資源，對清理后的土地資源進行權屬界定。例如以板報的形式在鄉村各個村部設立“文明公約”，對清理后的鄉村公共土地資源數量張榜公布，公開接受居民監督。根據鄉村土地制度中承包經營程序不規范現象，建立鄉村集體土地使用制度、明確鄉村集體土地經營管理規范、設立土地承包經營合理合法程序。對以往居民土地承包過程中沒有簽訂承包合同的承包事件，按照《土地承包法》、《合同法》等相關規定補簽合同，對需要租賃還未租賃的公共土地資源按照土地承包經營程序合法簽訂承包合同。加強鄉村土地制度的整改力度，有效治理鄉村居民私占公共空間現象，堅決抵制鄉村公共空間治理過程中的不良現象。

4.3 完善治理相關政策，采取違規處置措施

政府部門應完善鄉村公共空間治理的相關政策。合理有序開展鄉村公共空間治理首先要規范“村民自治”制度。例如建立“河長制”，以消除黑臭水、打擊破壞環境的行為為目的，引導鄉村居民守護鄉村河道、監督侵占水渠和居民垃圾丟棄行為。各鄉村可以設立垃圾回收站，在村莊內按照實際需求投放垃圾桶，并安排專職人員定期回收垃圾；組織垃圾分類的志愿者，把有害垃圾和可回收垃圾進行分類投放，積極引導廣大鄉村居民增強環保意識，引導鄉村生態環境朝著越來越好的方向發展。

4.4 加大宣傳力度，增強鄉村居民認知

以鄉村居民熟悉并能夠接受的方式講好公共空間治理的政策、講清政府治理鄉村公共空間的意義、講明公共空間治理的程序。例如通過鄉村的廣播播放治理公共空間政策、意義及方式方法，宣傳環保知識以增強鄉村居民對公共空間治理的認同感。

4.5 聽取民意，調動鄉村居民的積極性

鄉村公共空間治理的開展會導致部分鄉村居民不支持甚至有不滿情緒。要得到廣大居民的支持，必須廣泛發動鄉村居民，聽取廣大居民對鄉村公共空間治理的意見及建議。負責鄉村公共空間治理的工作人員要引導廣大鄉村居民積極、主動、正確的發表意見。例如通過開設意見箱的形式收集居民的意見：建立“書記鎮長信箱”、“政風熱線”、“12345 政府服務熱線”等服務性平臺，保障鄉村居民對鄉村公共空間治理有監督與反饋渠道。

綜上所述，鄉村公共空間治理工作的有序開展是基層治理的重要支撐，鄉村公共空間治理應堅持民本導向、培育鄉村居民公共精神、促進鄉村主導產業發展，這樣才能有效改善鄉村人居環境、推動鄉村經濟發展、解決民生問題和促進鄉村未來的可持續發展。