國土空間規劃用途管制制度構建研究與思考

鄭慧媛

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

隨著國家治理體系的變革和生態文明體制改革的深化，亟需健全國土空間用途管制制度，完善覆蓋全部國土空間的監測系統，動態監測國土空間變化。新的“三區三線”規劃要服務于全域全類型用途管制，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變；完善自然資源監管體制，將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責，強化空間傳導實施，是新時期自然資源系統的核心要求。

一、內涵及目的

1.國土空間用途管制的內涵

國土空間用途管制是對自然資源載體進行的可持續利用管制，在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件的基礎上，為實現國土空間的科學開發、合理利用、持續保護與優化配置，通過利用國土空間準入許可、用途變更許可和開發利用監管等法規政策及空間規劃的強制力，對耕地、林地、草原、河流、海域等所有國土空間利用或功能所實施的一系列管制活動。

從廣義內涵看，用途管制不僅指空間規劃體系最底層的地塊用途管制，而應包括貫穿于整個空間規劃體系、層級傳導、逐級深化的土地使用約束過程。它是控制型規劃層級傳導的核心內容，也是衡量空間規劃體系是否有效的基本標準。

不同層級規劃用途管制對應的基本單元和深度也不同。國家級和省級國土空間規劃的管制單元是區縣，相應的管制工具是主體功能區；縣級以下國土空間規劃中的管制單元是地塊，相應的管制工具是土地使用許可。用途管制的手段則包括功能管制、強度管制及相應配套制度。

2.國土空間用途管制的目的

國土空間是人們賴以生存和發展的家園，與人的利益息息相關，國家在國土空間管理中必須協調開發與保護的矛盾。2018 年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確：“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，是自然資源管理部門最重要的職責。

可持續發展是解決中國一切問題的基礎和關鍵，但必須以綠色、高質量、有獲得感、幸福感的發展為前提，始終堅持在發展中保護、在保護中發展。我國進入生態文明建設新時代，優化國土空間開發保護格局，推進生態文明治理體系和治理能力，落實生態文明體制改革理念，構建以國土空間規劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，是推進生態文明建設的根本之策、是實施綠色發展的基礎工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。

統一的國土空間用途管制既要考慮嚴守底線、保護資源環境、強化落實自然資源保護，使國土空間得以可持續利用，又要保障經濟高質量發展，用發展來解決當前面臨的各類問題，這兩點是國土空間用途管制的目標取向，是協調新需求新業態與自然資源保護平衡的主要機制。

二、主要問題

我國土地用途管制制度在改革開放以來的長久實施過程中不斷完善，體系逐漸成熟，耕地保護執行效果顯著，為國土規劃的實施提供了依據和保障。國務院于2017年1月發布的《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》作為首個國家級空間規劃，為健全我國空間規劃體系，指導省、市縣級空間規劃的編制指明了方向。自然資源部于同年4月下發了《自然生態空間用途管制辦法(試行)》，將全部自然生態空間納入用途管制范疇。這些制度措施完善了空間規劃體系和用途管制制度，但空間用途管制制度仍然存在諸多問題。

1.各類用途管制制度并存，相關規劃各自為政

各類用途管制制度在經濟社會發展中作為指導各類空間規劃的依據，在其對應的空間開發保護活動過程中發揮了重要的制衡、協調、管制等作用。但由于各規劃各自為政，致使制度分散、多頭審批、效率低下，未能形成統一的用途管制制度，進而導致空間交織、功能錯配、無序開發、粗放浪費等現象，難以滿足生態文明建設背景下國土空間治理的現實需求。

2.各類規劃重編制輕實施

在多規合一編制過程中，存在將多個規劃簡單地合為一個規劃的現象，不能滿足各個單項規劃的專業化要求，影響了各個部門發揮自身優勢履行各自專業職能。另一方面，市縣“多規合一”沒與規劃管理、用途管制制度緊密銜接，試點側重點放在了不同規劃之間如何對外表述統一上，而規劃實施機制的統一仍需突破。

3.自然資源管理部門分立分治，系統性、協同性差

當前，自然資源管理實行多部門管理的模式，“政出多門”，這不但導致職責交叉、權責不一、協同性不夠、管制政策不協調等現象，還由于認識的不統一，存在某些地方在施政過程中，片面強調其中一個或某幾個生態要素系統，忽視其他生態要素系統的現象。這不但割裂了生態系統之間各個要素的聯系，導致不少重要自然資源被“合法合規”的占用或破壞，還難以形成空間管制的合力。新時代用途管制制度的行政運行體系亟待優化和重組。

4.國土空間保護局限于總量管控，未能建立全面的管控體系

當前由于對新時代綠色、高質量發展方式的認識不到位，對土地的多功能性、多宜性考慮不足。現行國土空間用途管制主要依靠對總量指標的管控，未能建立全面的建設用地結構、布局、類型、強度的管控體系，既沒有形成凸顯生態保護的相應地類，不能適應生態文明時代的新要求，又沒有適度可控的利用機制和完善的準入辦法。

5.地方利益最大化導致國家整體空間布局失衡

地方規劃往往以自身利益最大化為導向，造成決策失衡，生態環境問題日益嚴重，優質耕地大量退耕、過度開發、超標建設等現象日益嚴重，國家戰略性資源保護得不到落實，區域性生態環境治理難度加大。

三、相關建議

在制度構建的過程中，應兼顧目標導向和問題導向，適應改革要求并破解現實問題。

1.整合用途管制制度，實現復合利用國土空間用途管制機制

國土空間治理體系的建立需要通過對現有規劃管理制度的整合來實現。一方面，在立足生態系統的完整性的前提下，從宏觀到微觀、從整體到局部，從陸海到地上地下，充分考慮各類要素的功能和保護需求，形成要素類型范圍全覆蓋、空間功能差異與復合利用并存的國土空間用途管制制度。另一方面，充分發揮國土資源部門的管理優勢，在統一的規劃編制決策基礎上，整合城鄉建設、農林、環保等各部門規劃管理制度，形成統一的規劃執行與監督機制。

2.細化管控要求，建立管制規則差別化和動態更新機制

在統一的規劃空間體系中，以國土空間規劃為依據，根據規劃設定管控類型和各類自然保護地的功能定位、自然屬性，合理分區，再分區制訂管控要求，差別化制訂用途管制規則，對所有國土空間分區分類實施用途管制，實現空間用途剛性管控下的項目彈性管控方式。一方面在空間層面，嚴格堅守空間規劃分區、邊界及主導功能不變，制定各類國土空間用途轉用政策和技術標準;另一方面在項目層面，通過項目用地預審、建設用地規劃許可等環節的把控，根據具體項目特征進行項目管控，協調地方經濟發展與生態保護之前的矛盾。

3.創新用途管制路徑，構建協同管理模式

在國土空間用途管制和生態保護修復職責統一管理的背景下，綜合運用行政、法律和經濟手段，創新用途管制路徑，探索構建自然資源、農業農村、住房和城鄉建設等協同管理的模式，共同推進“美麗國土”建設。首先，應制定統一的技術標準體系。通過統一各部門公認和共同遵守的技術標準體系，明確耕地、林地、草原等各類國土空間地類標準，統籌各類國土空間保護與合理利用，避免片面強調其中一個或某幾個生態要素系統而忽視其他生態要素的現象；其次，應建立覆蓋全部國土空間的聯動共享空間信息平臺，實現用途管制與項目審批統一的信息化管理模式。通過整合土地、森林、草原、海洋等基礎數據和各類空間信息服務平臺，實現大數據和集成化空間規劃管理，為政府空間規劃治理提供基礎支撐；最后，制定明確的管理權限和管理程序，整合協調部門職能與分工。通過管控要求與責任主體的對應，既保障了規劃管控的層層傳導得益有效落實，又提升了國家空間治理的效率和能力。

4.對資源利用綜合評估，加強全過程監管

為了實現人與自然和諧共生的目標，需要對資源利用過程中項目的經濟、社會和生態效益進行綜合評估，強化全過程的監管，推進高質量、高效率、公平的可持續發展。各級自然資源管理部門應加強對國土空間開發利用活動的全過程監管，改變只考慮總量指標的管控方式。一方面設定空間準入辦法，中央政府通過制定符合當前發展要求的建設規模、強度、布局、環境保護等開發利用與保護條件，對各級政府職能部門依法進行嚴格項目預審和審批，確保執行部門具備依據管制規則開發利用國土空間的能力和意識；另一方面，加強對各級行政區域范圍內城鎮建設、農業生產和生態保護三項國土空間的綜合監管，對各項約束性指標進行數量與質量的雙重考核。

5.強化落實國家意志，協調好生態保護與開發利用的關系

政府部門應通過加強完善國土空間規劃、調查、確權、審批、監督檢查等各個環節的管理政策和制度，對國土開發利用進行嚴格監管，約束偏離國家利益的開發利用行為，強化落實國家意志，讓地方意識到應堅持在保護中開發利用的理念，使國土空間開發利用符合國家的預期目標。