經濟與法互動： 新經濟、全球化與競爭政策的應然走向

張穹 / 國務院反壟斷委員會專家咨詢組 王巖 / 中國政法大學民商經濟法學院

2018 年12 月，中央經濟工作會議明確提出，強化競爭政策的基礎性地位。競爭政策是推動我國經濟轉型和體制完善的重要抓手，也是應對經濟全球化形勢下嚴峻國際競爭環境的有效制度安排。在國內經濟產業結構亟需優化升級、新舊動能轉化銜接的關鍵時期，面對國際上全球貿易活動及投資疲軟、國際貿易摩擦頻發的險峻競爭局勢，完善我國競爭政策成為改善營商環境、助推經濟平穩增長的必然選擇。新的歷史時期和發展階段賦予了我國競爭政策新的歷史使命。因此，在這樣一個關鍵的時間節點上，對我國競爭政策的反思和總結必須超出舊有的思維定勢，結合經濟發展的實際情況，從更加廣闊的全球視野、前瞻視野探索競爭政策的應然走向。

一、經濟與法互動：競爭政策的研究起點和實施模式

（一）競爭政策的研究起點

競爭政策在西方語境中起初是作為經濟學意義上的概念，但自其誕生之日起就與法律緊密聯系在一起。1. 王先林：《WTO 競爭政策與中國反壟斷立法》，北京大學出版社2005 年版，第18 頁。正是由于從亞當·斯密提出的古典自由競爭理論，到后來者的完全競爭理論，不完全競爭理論和壟斷競爭理論，再到馬克思主義競爭理論，創新與動態競爭理論、有效競爭理論等現代競爭理論，涉及競爭的經濟主張每一次落實都需要通過法律來實施，所以狹義上的競爭政策概念等同于競爭法（主要是反壟斷法）。比如，在國際經濟學界，競爭政策的經典定義通常為一組針對限制性商業慣例的法律和法規。2. 谷克鑒：《中國對外貿易發展中的競爭政策選擇》，載《中國社會科學》2000 年第3 期，第39-49 頁。但是，在實踐中，一國對于市場競爭的促進措施往往不止局限于法律手段，還包括取消政府補貼的政策、私有化政策和放松管制政策、競爭評估政策等。相應地，廣義的競爭政策概念也就應運而生。

有學者指出，將競爭政策界定為“一整套旨在確保市場競爭不因受限制而減少經濟福利的政策和法律”，3. 馬西莫·莫塔：《競爭政策——理論與實踐》，沈國華譯，上海財經大學出版社2006 年版，第20 頁。可能是一個比較合理的定義。同理，WTO 指出，遵循世貿組織的一貫方法，競爭政策一詞被認為囊括可以用來促進競爭性市場結構和行為的全部措施，包含但不限于處理企業反競爭做法的全部競爭法律。4. See THE FUNDAMENTAL PRINCIPLES OF COMPETITION POLICY(WT/WGTCP/W/127, para 2); see also WT/WGTCP/2, para 20; WT/WGTCP/M/3, para 12.甚至有學者提出一種更加寬泛的概念，認為限制競爭的政策也應該包括在競爭政策之內。5. [日]金澤良雄：《經濟法概論》，滿達人譯，中國法制出版社2005 年版，第165 頁。不過，從競爭政策自身的定位和與其他經濟政策的協調角度而言，將限制競爭的政策納入競爭政策的框架，顯然會模糊競爭政策的價值目標和過多侵占諸如財政政策、產業政策、貿易政策等的內容，因此在實踐中較少被采用。

那么，經濟學意義上的競爭政策何以遷移到法學研究領域？為何要從廣義的競爭政策角度展開研究？原因有三：首先，僅憑借以反壟斷法為代表的競爭法律制度的實施，只能解決實踐中出現的經濟性壟斷法律問題，無法破除競爭法律制度實行過程中本身所面臨的體制性障礙。面對政府補貼政策、產業政策、投資政策等經濟政策中廣泛存在的限制競爭因素，反壟斷法缺乏協調不同政策目標的能力和機制，無法從促進整體經濟結構轉型升級的層面出發實現各類政策的合理搭配。其次，除競爭法律制度以外的以促進競爭為目標的政策措施，與競爭法律制度運行的外部環境息息相關，同時也必須遵守法律的有關規定，否則其就不可能得到政策賴以維系的正當性基礎和長久的發展。最后，競爭法律制度和其他競爭促進措施相輔相成、密不可分。若是人為地割裂兩者之間的聯系，不僅會損害一國整體競爭規制框架的流暢性和協調性，而且無法促使競爭法律制度和其他競爭政策形成統一的合力，進而助力整體國家經濟體制的改革和競爭環境的培育。基于此，作為經濟學與法學的交叉地帶，有必要從廣義競爭政策的角度審視我國競爭政策該如何制定和實施。如何運用競爭政策促進經濟結構轉換和應對經濟一體化的國際形勢，應當成為目前競爭政策研究在邏輯上的出發點。

（二）競爭政策的實施模式

縱觀當前世界各國的競爭政策實踐情況，可以發現主要存在兩種實施模式：內生型競爭政策和外生型競爭政策。

所謂內生型競爭政策，就是指在市場經濟發展過程中自發形成的競爭促進措施在實踐中的運用，多見于西方經濟發達國家。以英國為例，其正式推行現代意義上的競爭政策是以1948 年《壟斷與限制性行為法》的頒布為標志。由此而衍生的問題是，該法律為何會誕生？眾所周知，在古典自由競爭理論所構建的框架下，分工和交換都是人類出于利己心理的必然結果，每個人追求自己的利益，往往使他能比在自愿維護公共利益的情況下更有效地促進社會利益。6. 亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》下卷，郭大力、王亞南譯，商務印書館1985 年版，第27 頁。但是，同樣是受自利性的驅使，實踐中市場主體意識到壟斷和限制競爭有利可圖時，會盡可能地利用一切手段增加自己的利益而不顧對他人和社會的損害。這就是不正當競爭和壟斷行為的起源。換言之，競爭本身就蘊含著導致不競爭的后果。因此，現代國家為了解決競爭本身的缺陷，只能放棄“守夜人”的角色，積極創制有效的制度和措施以實現其經濟管理職能，從而實現國家經濟發展之目標。7. 吳宏偉，魏煒：“論反壟斷法的價值目標”，載《法學家》2005 年第3 期，第92-98 頁。此后，隨著經濟狀況的變化，英國針對限制性商業行為引發的問題頒布了1956 年《限制性商業行為法》，針對戰后企業兼并問題頒布了1965 年《壟斷與合并法案》，8. 趙偉：“英國競爭政策研究——沿革與變革”，載《蘭州大學學報（社會科學版）》1991 年第4 期，第47-52 頁。可見競爭政策的每一次變化都回應了現實經濟發展的需求。

而美國反托拉斯政策也是在美國經濟卡特爾和壟斷化現象突出的情況下通過的，針對此情形，甚至有學者指出促進經濟福利應當是反托拉斯法的唯一目標。9.[美]理查德·A· 波斯納：《反托拉斯法》（第二版），孫秋寧譯，中國政法大學出版社2003 年版，第37-39 頁。歐盟則數次指出，競爭政策是歐盟一體化的核心，并且有助于促進整個歐洲共同體的經濟增長和支持歐盟的能源戰略等政策主張。10. See European Commission News :The values of competition policy; Competition policy in the EU: Outlook and recent developments in antitrust, 參見歐盟官網（https://ec.europa.eu/）。由此，通過考察內生型競爭政策的產生和發展，可以得到如下結論：內生型競爭政策誕生的本質目的就是回應經濟發展的需要、促進經濟增長，其每一次變革都伴隨著經濟學對該階段經濟發展問題的進一步總結和思考，因此其總是與一國的市場經濟成熟程度相契合，由一國當前階段的經濟社會情況和國際環境所決定，具有對其他一切經濟政策的指引和支持作用。

至于外生型競爭政策，則是指本身并無競爭政策傳統的國家，在市場經濟發展到一定階段，受立法水平限制和國際競爭規則影響，直接或間接借鑒其他經濟發達國家競爭政策措施的模式。其中的典型代表，就是俄羅斯、越南、烏茲別克斯坦和中國。以俄羅斯為例，1991 年生效的《關于商品市場競爭和限制壟斷活動的法律》是在俄羅斯由計劃經濟體制向市場經濟體制急劇轉型的背景下制定的，當時在其國企私有化的過程中壟斷勢力迅速集結，為了應對壟斷力量快速增長的嚴峻形勢，該法對生產流通和勞動力市場的壟斷行為作出了相應規定。11. 郭連成，刁秀華：“轉軌國家的競爭政策與立法研究——以俄羅斯為例”，載《財經問題研究》2007 年第4 期，第25-30 頁。同時，由于國內經濟狀況的變遷以及俄羅斯經濟發展情況與歐美的差異，俄羅斯于1995 年至今結合本國實際情況對競爭政策進行了數次修改。比如，在2006 年針對國內突出的自然壟斷問題、計劃體制遺留下的行政壟斷和新的經濟壟斷并存局面以及國際市場力量收購兼并對國內經濟安全的挑戰修訂了《俄羅斯聯邦競爭保護法》（以下簡稱競爭保護法），規定自然壟斷主體和其他壟斷主體平等受到競爭法的調整，12. 邢梅：“轉型時期俄羅斯反壟斷法的政策含義”，載《經濟法研究》2011 年第2 期。賦予反壟斷局對行政機關政策文件涉嫌違反競爭保護法提起司法審查的權力，13. 劉繼峰：“俄羅斯反壟斷機構的職權及性質”，載《價格理論與實踐》2018 年第10 期，第33-39 頁。并重新調整了并購審核標準。通過梳理上述外生型競爭政策的發展過程可知，有別于內生型競爭政策與本國經濟發展十分契合的情況，外生型競爭政策往往體現出制度與現實的脫節，需要結合經濟轉型國家現階段的具體國情，明確現階段競爭政策的階段性目標和關注重點，方可發揮競 爭政策促進經濟增長、提高國際競爭力的應有作用。

（三）小結

如前所述，競爭政策與一國經濟發展之間具有十分密切的聯系和頻繁的互動，但它并不是一個純粹經濟學意義上抑或法律意義上的問題，單獨依靠除法律以外的其他競爭政策或者競爭法律制度根本無法發揮其應有的作用。必須將競爭法律制度納入廣義競爭政策的整體框架，才能破除競爭法律制度實施面臨的體制性障礙，彌補競爭法律制度本身的缺陷；同樣，除法律以外的其他競爭政策也只有在競爭法律制度的制約和支持下，方可確保政策措施內容的正當性并得到貫徹落實。因此，有必要從廣義的競爭政策概念出發，將其置于國家整體經濟發展的層面進行考量，結合當前階段的具體經濟社會條件，確立統一的政策目標和價值取向，使得競爭政策理論框架內部協調自洽，從而充分發揮其優化資源配置、提高生產效率的功能。

二、當前階段國內外經濟形勢對競爭政策構建的挑戰

遵循經濟與法的互動關系，是競爭政策合理構建的基本前提。據此，我們必須思考這樣一系列問題：中國當前的經濟形勢如何？現階段中國經濟轉型需要完成的重點任務是什么？現行競爭政策在應對如今經濟形勢方面存在哪些問題？如果存在問題，競爭政策該如何轉變？上述問題的答案，不僅關系到中國競爭政策本土化構建的階段性目標和價值取向，還涉及其關鍵內容和具體措施，必須建立在對國內外經濟形勢進行仔細分析的基礎上。

（一）國內復雜經濟形勢對現行競爭政策的挑戰

自改革開放以來，我國經濟的迅速發展得益于政府主體不斷向市場讓渡權力，使市場逐漸在資源配置中發揮決定性作用。但是，也應該清醒地認識到，我們距離成熟的市場經濟體制仍存在一定距離。制約當前競爭機制作用發揮的因素主要可以歸結為兩點：一是政府對市場的錯誤干預，行政權力的介入扭曲了市場競爭機制，進而導致資源配置的錯位和市場活力受損；二是市場本身的缺陷，受經濟人自利性的驅使，毫無限制的自由競爭總會走向壟斷，最終破壞經濟自由。

其中，行政權力催生的壟斷行為，是制約我國經濟發展和市場競爭機制功能的一大重要障礙。受中國自古以來民刑不分的法律傳統和計劃經濟體制殘留觀念的影響，競爭文化在國內的根基十分薄弱，反而是政府管制思想根深蒂固。由此，中國市場經濟發展也面臨著西方發達國家比較少見的行政壟斷問題。其主要體現在兩方面：一是地方和部門保護主義。十九大報告指出，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。縮小乃至消滅地區之間的發展差距成為當前經濟建設的重要任務，也正是由于這種發展差距的存在和對于競爭文化認知的缺失，各級政府和部門極易萌發通過行政權力制定限制性文件保護所轄區域內企業利益的沖動。但是，市場的本質是競爭，只有建設全國統一市場、確保競爭機制正常發揮作用，才能促進資源優化配置，進一步解放生產力，推動經濟增長。二是部分自然壟斷行業和國企等“隱性”行政壟斷。基于資源稀缺性和規模經濟效應、成本劣加性等原理，供水、供電、電信等某些行業具有自然壟斷性。在該類行業中，大部分資源甚至行業標準制定權都掌握在國有企業手中，國有企業對相關市場享有極高的控制力。更為不利的是，由于國有企業的公有屬性，其往往可以獲得政府部門的隱形支持、優惠和補貼，并因此獲得相較于民營企業的競爭優勢。不過，理論和實踐的發展都已經表明，自然壟斷行業依然存在可競爭性的環節。如何促進國有企業改革、消除國有企業可能存在的不合理競爭優勢，成為完善市場競爭機制的必然要求。

此外，市場發展過程中自發形成的壟斷也給現行競爭政策帶來了很多難題，主要集中在新經濟領域。新經濟是指建立在信息技術及其應用基礎上的新型經濟形態，涉及新能源、新材料、空間、海洋、生命科學、環境和管理等多種技術領域，常與互聯網經濟、數字經濟、信息經濟、知識經濟等概念互換使用。首先，新經濟發展對競爭執法部門的監管水平提出了更高要求。網約車、外賣、在線支付等新業態的興起，既伴隨著顯而易見的人民生活便利化、資源配置精準化等益處，又潛藏著未知的技術風險、安全風險和市場問題，無不考驗著監管者的智慧。以網約車為例，發展初期的“補貼亂象”、網約車與出租車司機之間的群體性對抗事件以及發展成熟期的企業合并狂潮等，都是監管者所無法預見的。在此情形下，如何在鼓勵新經濟發展和維護市場競爭秩序、社會秩序穩定、民眾福利增長之間取得平衡，成為監管部門需要解決的當務之急。其次，新經濟產業展現出的新特性使現行競爭法律制度和理論面臨困境。較之傳統行業，新經濟產業以信息技術及其應用為依托，具備強烈的網絡效應、鎖定效應、雙邊市場、平臺效應等特性，該領域競爭行為的表現形式、實施機制和社會影響均與傳統實體經濟領域差異較大，使得現行競爭法律制度在規制此類行為時力有不逮。最后，現行競爭政策無法充分回應新經濟產業對創新的需求。創新是生產力進步的重要推動力量，也是新經濟產業賴以生存的根基，當前新經濟領域企業參與有效競爭的主要形式就是技術創新。但是，我國現行競爭政策體系并未明確創新作為競爭要素的地位，競爭執法與保護創新之間該如何平衡、創新要素在反壟斷制度中怎樣運用，都需要學界進一步探索和完善。

（二）經濟全球化對現行競爭政策的挑戰

除國內行政性壟斷與經濟性壟斷并存交織的復雜形勢，全球經濟一體化的趨勢也對現行競爭政策提出了新的挑戰。以往的傳統觀念認為，競爭政策關乎一國內部的市場競爭秩序穩定，無論是其政策目標抑或是具體制度都建立在國家或特定地域基礎上。然而，社會分工和國際分工不斷深化，導致生產的全球化程度不斷提高。在此背景下，一國內部的市場競爭狀況越來越多的受到國際市場影響，即一國地域內的企業不僅面臨國內同行的競爭，還要應對跨國公司和國際市場上競爭對手帶來的競爭壓力。簡言之，經濟全球化形勢下國際市場的競爭狀況已經足以對一國國內產業結構、競爭秩序產生明顯的影響。轉變競爭政策的傳統觀念，從更加廣闊的國際化、全球化視野和格局出發審視競爭政策的構建，成為現實經濟實踐賦予我們的必然選擇。

經濟全球化形勢對競爭政策構建的影響主要體現在國際競爭規則溢出和關注國家競爭力兩大維度。隨著世界各國經濟之間的聯系日益緊密，資本、技術、產品等跨國界流動愈加頻繁，企業參與國際競爭的比例逐漸增加。很多國家的競爭政策目標都從關注區域內公平市場建設轉向國際市場競爭規則構建，試圖通過雙邊、多邊條約、區域聯盟等各種形式輸出本國競爭制度，掌握國際競爭規則的話語權。原因在于，一國競爭政策往往與該國的具體國情、經濟發展階段、歷史傳統等相契合，具有一定的本土適應性，在兩國發展水平不對等的情況下，適用他方的競爭規則可能會增加本國企業的競爭負擔，致使其陷入競爭劣勢，不利于本國經濟發展。針對此情形，如何強化我國的國際競爭規則話語權、積極參與國際競爭規則構建，就成為競爭政策構建需要重點關注的問題。另一方面，“競爭政策并不是一成不變的，它是社會當前價值觀和目標的一種表達，與一般的政治思想一樣容易發生變化。正是由于觀點和見解會隨著時間改變，競爭政策總是充滿張力。”14. Richard Whish, David Bailey-Competition Law-Oxford University Press (2012），p19-20.這就意味著，競爭政策的制定必然受到國家間政治博弈的影響，成為國家發展戰略的承載者和實施工具。面對世界各國之間的國家經濟發展競賽，國家競爭力也就順理成章地進入競爭政策的考量因素范圍。當然，需要說明的一點是，衡量國家之間競爭并不像企業間以利潤（外貿盈余）為標準，而是指一個經濟體長期、可持續地創造社會福利的能力。15. 陳偉：“國家競爭力之辯論”，載《經濟研究參考》2010 年第38 期，第10-17 頁。由此，國家競爭力該如何納入競爭政策框架，國家利益是否具有凌駕于公平競爭之上的價值等問題，都亟需競爭政策予以回應和解決。

（三）小結

經濟全球化背景下，競爭政策并不像以往一樣僅是某一國內部的政策手段和法律工具，而是更多的與國際競爭規則、國家制度優勢和國際話語權等聯系在一起。16. 王先林：“從經濟理論、法律制度到國家戰略——關于反壟斷的三維視角”，載《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學版）2018 年第3 期，第38-48 頁。循此路徑分析可以發現：首先，就國內經濟層面而言，政府權力錯誤干預導致的行政性壟斷要求本土競爭政策必須禁止任何企業憑借行政權力獲得不應有的競爭優勢，維護國有企業和民營企業間的公平競爭，堅持競爭中立原則；而市場本身缺陷帶來的經濟性壟斷問題，需要競爭政策對新經濟領域的監管挑戰予以充分考量，實行包容審慎的監管原則。其次，面對全球經濟高度一體化的現實，我們也要清醒地認識到構建國家間市場競爭規則、促使本國競爭政策與國際規則相接軌，是我國進一步發展開放型經濟的必備前提。在此過程中，維護本國的國家利益和提高整體國家競爭力是一國競爭政策的應有之義，國家競爭力原則應當成為競爭政策構建的重要標準和目標。再次，生產力作為人類社會經濟發展的本質推動力量和實現社會主義理想的物質基礎，是一切上層建筑的出發點和落腳點，競爭政策也不例外。遵循先進生產力原則、助推生產力發展，是我國當前經濟發展不平衡不充分的現實對競爭政策提出的必然需求。最后，在仔細分析現實國情的基礎上，我們還應關注競爭政策的未來向度。競爭政策只有順應經濟發展潮流，建立在為未來發展提供助力的基礎上，秉持未來空間原則，方可實現自身制度價值并獲得良好的實施。

三、經濟與法互動視角下競爭政策的應然走向

經濟與法的緊密互動，為我國競爭政策的應然走向指明了方向。結合上文所述，基于目前的國內外經濟形勢和經濟發展的本質要求，以下五個方面是宏觀角度我國競爭政策構建應當重點關注的問題。

（一）堅持競爭中立原則

完善競爭政策，應堅持競爭中立原則。李克強總理在《2019 年國務院政府工作報告》中指出，要“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待。”隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》也提到，“按照競爭中性原則，打造公平便捷營商環境，進一步激發中小企業活力和發展動力。”競爭中立原則近期反復在官方文件中被提及，彰顯了政府對于進一步深化經濟體制改革、優化營商環境的決心。

堅持競爭中立原則，要積極探索適應中國國情的競爭中立理論。競爭中立最初是澳大利亞政府在進行微觀經濟改革的背景下提出的，目的在于消除公有制企業參與商業活動引發的資源配置扭曲和改善競爭過程。17. 參見澳大利亞聯邦政府發布的文件：《COMMONWEALTH COMPETITIVE NEUTRALITY POLICY STATEMENT》，http://archive.treasury.gov.au/contentitem.asp?ContentID=275，最后訪問日期：2019 年10 月4 日。此后，OECD（經合組織）在2004 年首次對國家在市場中的角色以及賦予國有企業優勢可能造成的競爭扭曲問題進行了討論，并頒布一系列相關文件，逐漸推動競爭中立原則向國際化演變。18. 參見經合組織官網：《Competitive neutrality in competition policy》，網址http://www.oecd.org/competition/competitive-neutrality.htm，最后訪問日期：2019 年10 月4 日。OECD認為，公司應該利用自身長處進行競爭，而不應該從所有制形式或者國籍中獲得不正當的競爭優勢，競爭中立原則意味著競爭政策平等適用于市場參與者，無論它是國有企業、跨國公司抑或是中小企業。19. 參見經合組織官網：《Note on competition and competitive neutrality for other policy areas, 2015》，網址http://www.oecd.org/competition/competitive-neutrality.htm，最后訪問日期：2019 年10 月5 日。

歐盟對競爭中立的實現主要通過《歐盟運行條約》第106 條，其規定無論是國有企業還是私人企業的經營活動都須遵守歐盟競爭法，20. 參見李宇英：“競爭中立規制水平的國際比較研究”，載《復旦學報（社會科學版）》2019 年第2 期。還設置技術規則保障成員國政府與國有企業間的資金往來透明、國有企業的商業行為和非商業行為賬戶分離21. 參見畢金平、丁國峰：“論競爭中立制度對我國的影響及應對措施”，載《江海學刊》2018 年第6 期。。同樣，美國近些年也不斷地在國際上積極推行競爭中立，比如在已經流產的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）中設立國有企業專章。但是，我們應該明確一點，美國境內的國有企業多數是公共類企業只有少數商業類企業，其推行的競爭中立規則并沒有經過國內的系統性實踐。22. 參見劉雪紅：“國有企業的商業化塑造——由歐美新區域貿易協定競爭中立規則引發的思考”，載《法商研究》2019年第2 期。此外，美國推行的高標準競爭中立規則意在減少國有企業中的國家所有權，內含著對國有企業的歧視待遇，背后也不乏對于新興經濟體國有企業迅猛發展勢頭進行打壓的戰略意圖。

因此，對于競爭中立，目前國際上并沒有形成統一的規則和標準。積極研究與中國法律體系相融洽的競爭中立內涵，并通過區域交流合作促進其向國際規則轉變，提升中國在國際競爭規則構建領域的話語權，是當代法律人義不容辭的任務和使命。

堅持競爭中立原則，還要充分意識到貫徹競爭中立既是一項機遇又是一項挑戰。一方面，結合我國的產業發展現狀，堅持所有制中立、反對歧視國有企業，同時深入推進稅收中立、借貸中立、監管中立、增強政府采購和補貼方面的透明度，是保障各種所有制企業公平競爭的必然要求，能夠有效優化營商環境、倒逼國有企業改革、提高資源配置效率，還能進一步與國際規則接軌，為中國企業“走出去”保駕護航。另一方面，我們也要小心國際上不同版本“競爭中立規則”背后的制度陷阱，明確中國版“競爭中立”的適用范圍和具體框架，區分競爭性領域和非競爭性領域，避免限制國有企業的正常商業活動和公共產品供給，逐步搭建和構造適合自身發展階段的競爭中立制度，完善中國法律語境下的競爭政策體系。

（二）實行包容審慎監管原則

包容審慎原則是我國市場監管體系在新經濟形勢下的重要創新，也是新時代處理政府與市場關系的必要準則。其中，包容創新和審慎監管是包容審慎原則的兩大核心要素。23. 參見新華網：《李克強：以包容審慎的原則對待新業態、新模式》，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/15/c_1210083405.htm，最后訪問日期：2019 年10 月8 日。

實行包容審慎原則，首先要充分認識到新經濟的創新特性，采取包容監管，給予新生事物一定的發展空間。囊括人工智能、大數據、互聯網、云計算、物聯網等技術在內的新經濟建立在新一輪信息技術革命的基礎上，主要依靠知識和創新驅動發展，通過知識的生產、傳播應用和技術創新、制度創新推動生產力的進步。24. 參見孫飛，張占斌：“中國發展新經濟面臨的主要問題與破解之道”，載《經濟研究參考》2017 年第8 期。而由新經濟中孕育出來的新產業、新業態、新模式往往與傳統產業差別較大，超出監管部門的既有認知和監管范圍，無法被納入現行競爭監管框架。在此情形下，如果堅持對新經濟和傳統產業采取同樣的監管模式和力度，一是可能有違經濟法的實質正義，導致市場準入門檻和合規成本超出初創企業的承受能力，一管就死；二是可能會阻礙技術創新和新興產業發展，新經濟背后蘊含的創造就業、調整經濟結構、優化資源配置等正面效益也會就此夭折。

實行包容審慎原則，應重視新經濟的風險特性，進行審慎監管，主動防范和靈活應對新業態、新產業、新模式帶來的競爭風險。在新事物發展初期階段，其風險和效益通常處于未明狀態，25. 劉太剛：“從審慎監管到包容審慎監管的學理探析——基于需求溢出理論視角下的風險治理與監管”，載《理論探索》2019 年第2 期。過度包容的監管導向容易引發新經濟野蠻生長，嚴重危害人民群眾財產利益甚至生命安全。比如現金貸、套路貸、網約車、眾籌、首次代幣發行（ICO）融資等，在發展過程中就曾引發嚴重財產和人身安全風險、壟斷風險、隱私風險，對社會產生了一些負面影響。因此，市場監管部門必須秉持審慎監管的理念，按照“評估具體產業的風險類型——跟蹤關注風險強度變化——靈活調整監管方式和力度——逐漸形成固定監管模式”的思路，逐步完善市場監管體系。以順風車的監管為例，監管部門應該重點關注其人身風險，其次才是財產、隱私和競爭風險，并根據風險強度的變化適時調整監管力度和措施。

實行包容審慎原則，還要正確認識兩者之間的關系，提高執法水平和能力。包容監管和審慎監管并不是彼此孤立、相互割裂，26. 劉乃梁：“包容審慎原則的競爭要義——以網約車監管為例”，載《法學評論》2019 年第5 期。它們是協同作用、相輔相成的關系。唯有二者相互配合、協同發力，才能促使政府權力在激勵創新和維護秩序之間取得平衡，助推新經濟穩健發展。具體而言，一方面，我們必須抓住競爭執法機構整合的重要時機，以查處重大典型案件為反壟斷工作的核心，加強執法隊伍建設，鞏固競爭執法的權威，提高社會認同度；另一方面，應通過加強專家論證和經濟分析，結合我國現實把握好執法的重點和寬嚴，綜合運用各項反壟斷措施和程序，從而提高執法質量和水平，如此才能確保包容審慎原則得到科學合理的實施。27. 張穹：“大力推進反壟斷工作實踐 維護公平競爭的市場秩序——我國《反壟斷法》實施10 周年總結、思考與展望”，載《競爭政策研究》2018 年第4 期。

（三）重視國家競爭力原則

重視國家競爭力原則是中國競爭政策構造的應有之義。就我國現階段情況而言，一方面，經濟全球化導致本國企業越來越多面臨外國同行的競爭，企業不得不擴大規模，提升創新能力，應對國際市場的挑戰；另一方面，歐美國家主導的新一輪以“競爭政策”為代表的制度競爭，必然會對我國競爭政策的構建、原則和適用產生重要影響，需要我們進行謹慎的分析和理性的應對。

從國家競爭力的原則出發審視競爭政策，首先要求必須正確把握產業政策與競爭政策的關系，清醒認識到互聯網企業的平臺屬性，準確評估國際市場對國內競爭的影響，維護國家整體利益。產業政策與競爭政策同為政府介入市場經濟活動的手段，兩者具有相同的長期目標，即促進社會主義市場經濟健康發展。只是，兩者的階段性目標往往存在沖突，這就需要政府從國家整體利益最大化的角度強化競爭政策的基礎性地位，以公平競爭理念約束產業補貼、優惠等措施的運用，謹慎把握政府與市場的邊界，將資源配置的權力更多的交給市場。但是，這也并不意味著政府就不能介入市場經濟活動，相反，鑒于市場存在資源只會向收益較大的領域傾斜這一缺陷，政府對于公共產品、創新企業、環保企業等公共效益顯著的領域有必要給予適當扶持，這也有益于整體人類社會、人類命運共同體的可持續發展。

另外，以目前新經濟產業中比較典型的互聯網平臺為例，它將無數的買家和賣家聚集在一起，創造了一個人們可以進行自由交換和競爭活動，從而影響價格和產量的網絡場所、機制和組織，28. 關于市場的概念有作為場所的市場、作為活動的市場、作為機制的市場、作為組織的市場、作為制度的市場等不同角度的定義。參見吳萌，高玉林：“市場概念研究”，載《江漢論壇》2001 年第10 期。也可以稱之為一個市場。這個市場只有不斷擴大才能更好地引導資源配置，故而具有強烈的自發擴張性。同時，網絡市場的虛擬性、超地域性和現代通信、物流的發展也意味著互聯網平臺面臨的競爭是全球化的，不能簡單地以其國內市場情況作為競爭執法的判斷依據。因此，重視國家競爭力原則，要求以創造國家競爭制度優勢為目標，鼓勵企業做大做強和規模經濟的正當發展，遵循謙抑執法理念，關注全球范圍內的資源合理配置和國際競爭中的本土規模優勢，從世界經濟、國際競爭的角度審視何為適合中國具體國情的競爭監管和執法制度。當然，還要補充一點，強調競爭政策的國家競爭力原則并不意味著對于國內競爭市場狀況的考量一定要讓位于國家利益，而是要通過比例原則尋求兩者之間的平衡，實現既保護國內競爭秩序、造福本土消費者又促進國家競爭力提升的競爭政策。

其次，重視國家競爭力原則，要求積極參與國際競爭規則構建，爭取競爭規則制定的國際話語權。WTO 體制及規則、市場經濟等的發展過程已經證明，當代國際貿易投資領域競爭的核心是制度。而評價一國制度是否有競爭力，關鍵要看其是否能夠以非政治、非武力的方式得到其他國家的主動效仿和遵從。29. 馮輝：“競爭中立：國企改革、貿易投資新規則與國家間制度競爭”，載《環球法律評論》2016 年第2 期。因此，在處理政府與市場的關系方面以及政府制度制定能力方面，我們必須超越國際貿易摩擦的層面，承認競爭規則向國際規則“溢出”的效應，意識到該趨勢實為大勢所趨，進而積極參與競爭規則的國際造法過程，通過雙邊協議、區域協定等方式，主動參與、引導新規則的形成。同時，還可充分利用自貿區的試點能力，探尋競爭規則的漸進式引入和本土創新，以形成可推廣的建設經驗，提升我國競爭政策的制度競爭力。

（四）遵循先進生產力發展原則

生產力是人類社會和市場經濟發展的根本推動力量，也是實現全體人民共同富裕和共產主義理想的物質基礎。我國目前正處在經濟轉型的重要時期，仍需進一步解放和發展生產力，這是由當前階段的具體國情決定的。自改革開放以來，建設社會主義市場經濟逐漸成為經濟體制改革的目標，強調政府主導作用的計劃經濟逐步讓位于重視市場配置資源功能的市場經濟。30. 張興祥，洪永淼：“對計劃與市場關系的再認識——從列寧到鄧小平”，載《中國經濟問題》2019 年第1 期，第3-13頁。但是，鑒于社會主義初級階段我國資本和技術的嚴重短缺，在改革開放過程中很自然地選擇了以資源和低價勞動力為要素驅動經濟增長，成為承接發達國家技術和加工制造業轉移的世界工廠。31. 彭五堂，余斌：“經濟高質量發展問題的三級追問”，載《理論探索》2019 年第3 期，第14-20 頁。并在逐步積累資本和技術之后，進而轉變為靠資本要素驅動，社會資源越來越多地向資本密集型企業集中。32. 林毅夫，陳斌開：“發展戰略、產業結構與收入分配”，載《經濟學》2013 年第4 期，第1109-1140 頁。然而，這種低層次要素驅動增長戰略的弊端逐漸開始顯現，比如勞動力價格上漲、需求降低，資本驅動引發的投資與增長相悖、產能過剩、收入差距擴大和資源錯配。在此背景下，想要避免中等收入陷阱、成功邁入發達國家行列，必須由第一層次的要素驅動轉向第二層次也就是技術和創新要素驅動。33. 有學者指出，勞動者、勞動對象、勞動資料（勞動力、資本、土地）作為基礎性要素處于生產力系統的第一層次，科學技術作為發展性要素處于生產力系統的第二層次，管理與信息作為組合性要素處于生產力系統的第三層次。生產力三個層次的要素各有其特殊功能，共同構成一個完善的、動態創新的現代生產力系統。參見楊繼瑞，黃善明，汪銳：“論生產力系統的要素層次結構”，載《財經科學》2005 年第5 期，第127-133 頁。因此，正如馬克思曾提出的經濟基礎和上層建筑的辯證關系這一論題，競爭政策應當考慮生產力的發展，將是否有利于先進生產力發展作為完善自身框架的重要指導原則。

結合我國市場經濟由政府管制向自由競爭的逆向化發展模式和新舊動能轉換的特殊國情，面對新經濟產業發展過程中暴露出的經濟壟斷與行政壟斷并存、生產要素結構亟需轉變等問題，競爭政策應從以下兩方面入手，切實保障先進生產力的發展：

一是深入推進公平競爭審查，打破行政壟斷，進一步清除束縛先進生產力發展的體制性障礙。中國正處在經濟轉型期，市場競爭本身蘊含的破壞競爭的種子和管制理念遺留下來的體制束縛，使我國面臨經濟性壟斷和行政性壟斷并存甚至交織的局面，嚴重阻礙生產效率提高和生產力發展。這給競爭政策的實施帶來很大困難。要破解當前的困局，必須重新審視政府與市場的關系，再次調整政府角色定位，進一步放權給市場，實現市場在資源配置中的決定性作用。具體而言，應深入推進公平競爭審查的完善和落實：在審查主體方面，通過定期培訓和發布審查范本強化行政機關的自我審查能力，建立適當的激勵機制，激發制定機關的自我審查動力。在審查方式上，積極探索和培育第三方評估模式，推進落實《公平競爭審查第三方評估實施指南》，切實發揮第三方評估的正面效應，還應完善存量政策的審查制度，確保公平營商環境的構建無后顧之憂。在審查監督上，應繼續完善公平競爭審查制度的外部監督，明確反壟斷主管機關對審查的監督職能，構建“自我監督+外部監督”的雙線實施機制，提高公平競爭審查的效率和合理性。在審查責任上，須構建反壟斷法和公平競爭審查的銜接機制，賦予審查主體適當的法律責任，并在《反壟斷法》中予以闡明，以督促行政機關及時、合理地行使自身權力。

二是構建創新友好型競爭政策，正確處理競爭執法和保護創新之間的關系，助力企業轉型升級，進一步推動先進生產力發展。眾所周知，我國目前已經進入經濟發展的新常態，經濟增長從高速增長轉為中高速增長。那么，新常態意味著什么？它其實說明了以下兩點：第一，我國以前采取要素驅動、投資驅動的“粗放型”經濟增長方式已經基本結束。依靠廉價勞動力、以自然資源和生態環境為代價、投入大量資本的發展方式不再能推動我國經濟增長，相反，“粗放型”經濟帶來的產能過剩、資源錯配、脫實向虛等后果逐漸顯現。第二，必須調整當前的經濟結構，落實供給側改革，淘汰落后產能，方可避免陷入中等收入陷阱。而這一切都要依靠技術創新才能實現，創新已經成為生產力發展的最大推動力量。因此，競爭政策必須將保護創新作為自己的目標和執法考量因素：一方面，應當完善反壟斷法和知識產權法之間的銜接機制，既要防止反壟斷法對于知識產權保護的不正當干預，也要通過反壟斷機制控制知識產權的濫用。這就要求我們仔細分析不同知識產權的性質、類型和壟斷力大小，從而采取相應的反壟斷措施。另一方面，應當將創新作為執法考量要素納入競爭政策的框架，尤其是反壟斷制度的框架。歐盟的合并控制法律制度已經證明，創新成為價格、產量之外的另一項重要競爭要素。34. 韓偉，高雅潔：“《歐盟合并控制與創新》競爭政策簡報”，載《競爭政策研究》2019 年第2 期，第101-107 頁。無論是橫向合并抑或是非橫向合并，對創新的影響都應該作為重要的考量因素，并據此選擇具體的救濟措施。

（五）秉持未來空間原則

從實踐層面而言，當今社會科技發展日新月異，信息技術的新一輪飛躍催生了無數的新產業、新模式，諸如網約車、共享單車、掃碼支付、網上購物等都是此次技術變革的產物，極大地改變了人們的生活方式和觀念。但是，技術變革引發的產業重塑遠未結束。隨著人工智能、大數據、云計算、物聯網等技術的深度應用，未來產業形態和競爭方式必將超出任何人的預測，由此對競爭政策帶來的影響必將十分深遠，值得重視。從理論層面而言，世界各國經濟法自誕生之日起就肩負著調節市場與政府關系、促進經濟健康發展的重任，相較于其他法律部門，經濟法對社會實踐狀況具有更敏銳、更快速的回應性。35. 史際春：“改革開放40 年：從懵懂到自覺的中國經濟法”，載《東方法學》2018 年第6 期，第70-82 頁。同理，以反壟斷法為核心的競爭政策直接作用于市場競爭機制，影響政府、市場主體與消費者三者之間的權責配置和權利義務，與市場經濟發展形勢息息相關，也必須積極地服務于市場經濟發展，發揮其對于經濟基礎的反作用。因此，在橫向創新與縱向創新相互交織、顛覆式創新不斷涌現的新經濟領域，競爭政策必須以強化市場作用為著力點，為新產品、新業態、新模式拓寬空間。36. 張穹，曾雄：“數字經濟領域的創新與公共政策的匹配”，載《財經問題研究》2019 年第3 期，第3-6 頁。

承前所述，新經濟發展的實踐需求和競爭政策本身固有的回應性要求我們必須秉持未來空間原則，在競爭立法和執法過程中充分考慮技術和經濟的未來發展趨勢，順應時代潮流和市場經濟的自發進化方向。這就要求我國競爭政策在構建和完善過程中，必須考慮以下幾點：

一是準確認識新經濟的發展趨勢，積極創新與新經濟特點相適應的競爭理論和制度，大力促進“互聯網+”技術的應用。如今科技浪潮席卷全球，以大數據、云計算、人工智能等為代表的新經濟成為推動全球經濟增長的新動能。此類“互聯網+”技術能夠打破消費和生產之間的信息壁壘，助力傳統實體產業調整產業結構，去除過剩產能，提高市場資源配置效率。同時，社會資源的精準配置和企業生產力的解放必將推動整體供給質量的提高，加速供給側改革目標的實現，惠及廣大消費者和全體社會公眾，提高社會整體福利水平。然而，相較于傳統產業，以互聯網產業為主的新經濟產業體現出強烈的零邊際成本、網絡效應、技術性、動態性、跨界競爭和快速創新等特點，導致網絡企業之間的不正當競爭和壟斷行為更加隱蔽、復雜，且往往和知識產權問題相互交叉，難以分辨。如何應對諸如多產品相關市場界定、數字音樂版權獨家授權、互聯網廣告屏蔽、競價排名等新型競爭問題，如何回應數據有關競爭問題中的隱私利益、安全利益，如何應對算法共謀行為，都需要競爭理論的持續關注和不懈創新。

二是要倡導競爭文化，培育競爭意識，增強公平競爭理念的社會認同程度，為未來新經濟產業發展創造良好的環境。競爭政策發源于西方經濟發達國家，產生的目的是應對自由主義導致的寡頭壟斷，可以說其誕生和發展都是順應經濟發展需要自然而然的過程，具有極高的社會認同度。但是我國競爭政策卻屬于引入西方的舶來品而非內生產物，導致政府、市場主體、消費者都對競爭政策的基礎理論、功能作用、體系建構、法律地位等缺乏認識和理解，在其中某些方面更是存在分歧。37. 張穹：“大力推進反壟斷工作實踐 維護公平競爭的市場秩序——我國《反壟斷法》實施10 周年總結、思考與展望”，載《競爭政策研究》2018 年第4 期，第5-11 頁。上述競爭政策實施的現實形勢，既不利于發揮競爭機制的資源配置作用，也無法保障正常參與市場競爭的主體獲得應有的回報，極有可能引發劣幣驅逐良幣的后果，阻礙新經濟產業的發展，損害社會福利。因此，我們應當充分認識到強化競爭政策是新經濟產業發展的必然需求，應通過官方網站、微博、報紙等多種渠道適時發布具有指導意義的典型競爭法案例，增加社會各界接觸競爭文化的機會和概率；為企業法務部門和決策部門提供定期競爭法治培訓，提升其合法競爭意識；加強上下級競爭執法部門之間的交流和協作，增強整體競爭執法隊伍的素養，以此為基礎向各級政府機構傳播競爭思想，抑制行政壟斷；舉辦競爭法治宣傳活動，增強民眾對于競爭執法的理解和認同。如此方可建成競爭有序、統一開放的市場體系，為新經濟產業的未來發展奠定良好的環境基礎。

四、結語

限于舊有的思維定勢，學界和實務界以往對于競爭政策的研究多從個案角度出發，探討競爭政策具體規則的革新和改進；抑或是從整體維度審視現行競爭政策在應對國內市場競爭問題時出現的缺陷和漏洞，以提供制度修補。即使在前兩者的研究過程中，很多成果會用到比較研究的方法，但也僅是對國外某地區先進規制經驗的借鑒，并未站在全球視野的層面上，思考國際競爭對一國競爭政策的影響。須知，當前的全球經濟已經進入高度一體化的階段，任何一個國家或地區的經濟發展和競爭狀況都與全球經濟形勢息息相關。這就要求我們必須從綜合考量國內外經濟形勢的整體角度出發，反思我國競爭政策及其完善。當然，強調競爭政策與本土經濟形勢、歷史傳統、體制機制的適應性，并不等同于忽略世界各國競爭政策領域的共性問題。在與國際競爭理論相協調的基礎上，針對本國領域內的個性問題，實現競爭政策的本土化創新，才是中國競爭政策構建的應然方向。