美國視角下反托拉斯執法中的正當程序

Christopher S. Yoo Hendrik M. Wendland 合撰 / 賓西法尼亞大學

周麗霞 譯 / 對外經濟貿易大學副教授，競爭法中心高級研究員

一、引言

法治原則是美國的立國準則之一，它在很多方面影響了美國的法律思維和實踐。它的基本理念很簡單：控制和管理人民及其行為的并非是專斷的決策者，而是對潛在的權力濫用形成制約的一系列規則。

執法程序中的正當程序和公平是法治原則的一個至關重要的方面。擴大當事人的參與度，提高執法程序的透明度，可以發揮很多作用，包括改善決策質量，提高政府受尊重的程度，增強經濟增長活力，促進投資，遏制腐敗和政治驅動行為，約束官僚野心，更好地管控可能與領導層動機不一致或者可能正在把執法案件作為進身之階的執法機構人員。這就是為什么國際競爭網絡（ICN）1. INT’ LCOMPETITION NETWORK, ICN GUIDANCE ON INVESTIGATIVE PROCESS (2014), http://www.internationalcompetitionnetwork.org/uploads/library/doc1028.pdf.、經濟發展與合作組織（OECD）2. ORG. FOR ECON. COOPERATION & DEV. COMPETITION COMMITTEE, POLICY ROUNDTABLE ON PROCEDURAL FAIRNESS: TRANSPARENCY ISSUES IN CIVIL AND ADMINISTRATIVE ENFORCEMENT PROCEEDINGS (2011), https://www.oecd.org/daf/competition/48825133.pdf.、東南亞國家聯盟（ASEAN）3. ASS’N OF SOUTHEAST ASIAN NATIONS, ASEAN REGIONAL GUIDELINES ON COMPETITION POLICY (2010), https://www.icao.int/sustainability/Compendium/Documents/ASEAN/ASEANRegionalGudelinesonCompetitionPolicy.pdf.、國際商會（ICC）4. ICC COMM’N ON COMPETITION, INT’L CHAMBER OF COMMERCE, RECOMMENDED FRAMEWORK FOR INTERNATIONAL BEST PRACTICES IN COMPETITION LAW ENFORCEMENT PROCEEDINGS (2010), https://cdn.iccwbo.org/content/uploads/sites/3/2017/06/ICC-International-Due-process-08-03-10.pdf.以及美國律師協會（ABA）5. AM. BAR ASS’N, BEST PRACTICES FOR ANTITRUST PROCEDURE: THE SECTION OF ANTITRUST LAW OFFERS ITS MODEL (2015), https://www.americanbar.org/content/dam/aba/directories/antitrust/dec15_lipsky_tritell_12_11f.authcheckdam.pdf.等國際法律組織都提出了提高反托拉斯執法中的公平度和透明度的制度框架的原因。

正當程序和公平在反托拉斯執法中特別重要。由于美國是第一個出臺反托拉斯法的國家，它獲得了發展其執法實務的絕佳機會。因此，在介紹了主要的反托拉斯執法機構之后，本文將討論美國落實四項程序保障的方式，從而探討改進美國法律的途徑。

二、美國反托拉斯執法機構

在美國，聯邦反托拉斯法（主要有《謝爾曼反托拉斯法》6. 15 U.S.C. §§ 1-7 (2012).、《聯邦貿易委員會法》7. 15 U.S.C. §§ 41-58.和《克萊頓反托拉斯法》8. 15 U.S.C. §§ 12-27, 29, 52-53.）是由司法部反托拉斯局（DOJ）和聯邦貿易委員會（FTC）執行的。這兩個機構都享有民事執法管轄權，包括并購審查權。此項權力按照行業在這兩個機構之間進行分配。但是DOJ 對刑事執法享有獨家管轄權。

DOJ 是聯邦行政機關，主要負責美國的執法和司法。反托拉斯局是DOJ 的六個主要訴訟機構之一。它由一位助理司法部長擔任領導人，六位副助理司法部長、四位執行局主任（合稱一線辦公室）和一個業務辦公室提供支持。多數民事案件調查和訴訟程序由設在華盛頓哥倫比亞特區的六個分別負責不同行業的訴訟業務部門來執行，而刑事調查則由芝加哥、紐約和舊金山的地方辦事處或者設在哥倫比亞特區的兩個刑事部門中的某一個來負責。這些部門各自都有一個由專業經濟學家組成的經濟分析小組（EAG）來支持工作。在刑事和民事案件中，DOJ 都只能以訴訟當事人的身份處理案件。9. 15 U.S.C. § 4.

FTC 是一個獨立機構，它由五名經總統提名、參議院批準的委員擔任領導，每名任期為七年，下設三個主要的局支持它工作。競爭局主要負責該機構的反托拉斯執法。該局由一名局長領導，分成六個設在哥倫比亞特區的部門和三個地區辦事處。FTC 通過法院訴訟或者行政裁決方式辦案，但行政執法很罕見。

在調查潛在的違反反托拉斯法行為時，FTC 和DOJ 都有豐富的工具可用。初步調查主要依賴非強制性程序，如調閱請求函、問卷、正式調研和談話。10. FED. TRADE COMM’N, OPERATING MANUAL §§ 3.2.3.2, 3.3.6.7.5.1, at 10, 26 (Release 89-1, 1989)，見網址https://www.ftc.gov/about-ftc/foia/foia-resources/ftc-administrative-staff-manuals [ 下 稱FTC OPERATINGM ANUAL]; U.S. DEP’T OF JUSTICE, ANTITRUST DIVISION MANUAL III-27（2017 年 第5 版），見 網 址https://www.justice.gov/atr/divisionmanual [下稱ANTITRUST DIV. MANUAL]。此外，在初步調查期間，為了保證保密性，或者為了收集為快速而高效地完成調查所必須的信息，FTC 和DOJ 在適當情況下還會使用民事調查令（CIDs）11. 同上，at III-38。。在后期調查階段，這兩個機構都可能訴諸強制性程序。在民事案件中，DOJ 選擇的工具是CID，它可以用來強迫當事人提供文件、對書面質詢的答復以及證詞。12. 前注10，15 U.S.C. § 1312(a) (2012); ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-45, III-47。FTC 也可能采用CID，但在競爭案件中它更喜歡使用傳票，以及其他強制性手段，包括聽證、調閱令以及提交專門報告的命令。13. 前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.7, at 24, § 3.3.6.7.5.3, at 27。接受調查的當事人有義務配合調查，不得提供虛假或誤導性信息。14. 前注10，18 U.S.C. § 1512(c)(2); ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-81。在刑事案件中，強制性程序的形式是大陪審團傳票。15.前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-46。為了降低嫌疑公司銷毀或隱匿與調查相關的文件的風險，可以用搜查嫌疑公司或個人的場所來代替提供相關文件的傳票（subpoenas duces tecum）。16. 同上，at III-90.

三、限制濫用—美國法中的四項基本程序保障

雖然執法機構的調查權是實體性的，正當程序在任何調查和訴訟中都扮演著重要角色。在所有案件中，美國憲法都對此給予保證。17. 第五修正案要求任何人都不得“未經正當的法律程序而被剝奪生命、自由或財產”。《美國憲法》第五修正案。在執法機構提起的審判程序中，適用程序規則。在行政執法中，《行政程序法》（APA）和行政機構規則具有約束力。雖然正當程序的一般原則是統一適用的，但其細節可能根據具體程序性質而不同。

FTC 和DOJ 的程序不同，因此我們將分別說明。FTC 和DOJ 都發布了說明其內部實務慣例的詳細指導文件。相關的FTC 行政人員手冊是它的《業務手冊》。18. 前注10，FTC OPERATING MANUAL。FTC 網站上指出，該《業務手冊》“目前正在進行審查”，“《業務手冊》的許多內容已過時，再也無法準確反映委員會的實務慣例。”Fed. Trade Comm’n, FTC Administrative Staff Manuals, https://www.ftc.gov/about-ftc/foia/foia-resources/ftc-administrative-staff-manuals（最后訪問時間為2018 年2 月10 日）。DOJ 在《反托拉斯局手冊》中說明了它的實務慣例。19. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL。這些文件對執法機構沒有約束力，不會形成任何可強制執行的權利、利益或抗辯權（無論是實體上還是程序上的），但它們所包含的程序權利只要是在憲法和法律所描述的執法機構法律義務范圍之內，就是可以強制執行的。

A. 法律代理

接受調查的當事人獲得法律代理的權利是正當程序和程序權利的一項基本內容。FTC 和DOJ 的法律和慣例都承認當事人享有由律師代理的權利。但是，這兩個執法機構在某些調查中都限制獲取律師幫助的權利。

1. FTC

FTC 的《業務手冊》中說，工作人員通常會在調查期間聯系當事人，向其告知調查的基本性質，包括相關的法律規定和涉嫌違法行為，并要求其提供信息。如果被調查人請律師代理，任何對于信息、文件、調閱或者談話的要求都應通過律師提出。20.前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.3, at 19。

在調查過程中的訴前準備階段，被強制親自到場的證人均享有由律師陪同、代理以及提供建議的權利。21. 5 U.S.C. § 555(b) (2012); 16 C.F.R. § 2.9(b) (2018).法規禁止律師在某個問題等候答復時與證人商議或者授意證人不回答某個問題，除非為了維護受保護的地位。22. 16 C.F.R. § 2.9(b)(1)-(2).律師還有權出席調查聽證。23. 16 C.F.R. § 2.7(f)(3).證人可以由被調查人的律師以外的律師代理。因此，《業務手冊》建議FTC 調查人員在聯系被調查公司的員工之前，先聯系該公司的律師。24.前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.3, at 19。此外，某些州的職業倫理規則還賦予了公司律師在本公司員工接受訪談期間出席的權利。25. E.g., CAL. RULES OF PROF’L CONDUCT Rule 2-100 (2017)，見 網 址http://www.calbar.ca.gov/Portals/0/documents/ethics/2d_RRC/California-Rules-Professional-Conduct.pdf；又見28 U.S.C. § 530B(a)（要求政府律師在履行職責時遵守所在州的規則）。

一旦FTC 啟動了正式的行政程序或者民事訴訟，獲取律師幫助的權利受成文法的保障。26. 5 U.S.C. § 555(b).，律師代理在上述程序的各個階段都是默認的權利，包括聽證前準備程序，27. 16 C.F.R. § 3.21(a) (2018).提交動議，28. 16 C.F.R. § 3.22(c).要求證人作證，29. 16 C.F.R. § 3.39(b).以及對FTC的聽政官的初步裁決提出上訴的階段30. 16 C.F.R. § 3.52(g).。在行政裁決中，任何在美國一個州或者一個歐盟成員國取得律師資格的人都可以作為代理律師。31. 16 C.F.R. § 4.1(a).

如果FTC 決定在民事法庭提起訴訟以申請禁制令，獲得律師代理的權利有成文法保障，和所有司法程序中一樣。32. 28 U.S.C. § 1654 (2012).在司法強制執行訴訟中，律師必須獲得在相關司法轄區執業的資格。各州的規則通常只允許具有本州律師協會成員身份的律師在本地區法院辦案。

2. DOJ

DOJ 程序中當事人的權利與FTC 程序中類似，但并不完全一樣。在初步調查階段，調查人員主要依賴非強制性的信息請求。33. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-27。如果必須采取強制性程序，CID 宣誓證人可在宣誓作證時可由律師陪同、代理以及提供意見，律師可以保密方式向證人提供建議。34. 15 U.S.C. § 1312(i)(7)(A).在使用CID 索取文件材料的情況下，工作人員將邀請被調查人的律師來討論解決可以避免的問題的方法，提供相關人員和公司記錄口頭總結，以及商討合理的答復時間。35.前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-51。

在刑事調查中，大陪審團程序是保密的，涉嫌犯罪的人無權出席或委托律師出席。36. Douglas Oil Co. of Cal. v. Petrol Stops Northwest, 441 U.S. 211 (1979).對于搜查令，執法人員無需等律師到場即可進行搜查，37. United States v. Cates, 663 F.2d 947, 948 (9th Cir. 1981)（認為簽發搜查令時不產生獲取律師幫助的權利）；People v. Ferringer, 507 N.Y.S.2d 938 (App. Div. 1988)（結論同前）。但到場的律師通常被允許旁觀，并經常對答復進行協調，只要他們不干擾搜查。38. TEFFT W. SMITH & J OHN F. HARTMANN, A HOW-TO GUIDE FOR AN EFFECTIVE FBI SEARCH WARRANT RESPONSE OGRAM 5, 6, 7, 8 (1998), 見網址ttps://www.kirkland.com/siteFiles/kirkexp/publications/2509/Document1/MA-9-search_dfa.pdf.

調查完畢后，DOJ 可以在地區法院以民事或刑事訴訟方式執行反托拉斯法。美國的憲法和相關成文法都承認被告在這些司法程序中有獲得律師幫助的權利。39. 《美國憲法》第六修正案；28 U.S.C. § 1654 (2012)。在地區法院代理案件的權利只有在美國某些司法轄區獲得律師資格的人才享有。40. U.S. DIST. CT. FOR THE DIST. OF MD., SURVEY OF ADMISSIONS RULES IN U.S. DISTRICT COURTS (2015), http://www.msba.org/uploadedFiles/MSBA/Member_Groups/Sections/Litigation/USDCTMDSurvey0115.pdf.律師可以參加和解談判，可以審查和解協議（consent decree），但不允許審查《競爭影響聲明》（CIS）。41. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at IV-51。

B. 關于行為被控違法的法律依據和證據的告知

針對違法指控準備充分的抗辯，需要執法機構告知被調查人調查的法律和事實依據，并披露調查所依據的證據。這種告知是被調查人能夠準備答辯詞和收集反駁執法機構的指控的證據的必要的前提。

1. FTC

FTC 調查人員通常會在調查期間聯系預定的被調查人，告知其調查的基本性質，包括相關的法律規定和被控違法行為。42. 16 C.F.R. § 2.6 (2018)；前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.1, at 19。如果工作人員在調查期間沒有進行聯系，并打算發出起訴建議書，在調查終結時應當聯系調查對象，并告知將向FTC 委員遞交起訴意見書，除非為了保護證據而必須避免告知或者其他條件妨礙了聯系。43. 前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.1, at 19, § 4.14.2, at 9。

如前文所述，在任何調查的初期階段，調查人員都主要依賴非強制性的信息要求。44. 前注10 及對應的正文。如果必須采用強制性程序，工作人員必須向委員會提交一份備忘錄，具體說明該調查的法律依據、已知的事實、需要的信息、該信息與調查有相關性的理由以及出具該信息將會給目標公司造成的成本和負擔。45. 前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.6.7.5.1, at 26。FTC 的規則要求被采取強制性程序的每個當事方都“被告知調查的目的和范圍、被調查的行為或做法的性質以及適用的法律規定。”46. 16 C.F.R. § 2.6；同義規定見前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.2.3.2, at 10, § 3.6.7.5.3(1), at 28。如果被調查人確信信息要求造成了不合理的負擔或者索取的是不相關的信息，可以提交申請，請求撤銷FTC 的任何強制性措施，在這種情況下，該執法機構必須為自己的行動理由辯護。47. 16 C.F.R. § 2.10.

如果FTC 決定向法院提出正式指控，對指控的法律與事實依據以及證據的告知事宜受美國憲法、聯邦成文法和《聯邦民事訴訟規則》的管轄。尤其是《規則》，它要求起訴書對指控內容進行簡單明了的說明，48. FED. R. CIV. P. 8(a)(2).事實主張有證據支持。49. FED. R. CIV. P. 11(b)(2).《規則》還規定進行全面的證據開示，包括強制披露“披露方持有、保管或控制的可以用來支持其指控或抗辯的所有文件、電子化存儲信息以及有形物”、任何專家證人的身份及其書面報告、可能被傳召的證人的姓名和地址，以及可能被列為證據的每份文件或證物。50. FED. R. CIV. P. 26(a)(1)(A)(ii), (2), (3).任何和解方案都必須附帶一份起訴書、裁決和命令以及擬議的和解令（consent order），以資公眾評議。51. 16 C.F.R. § 2.34(c) (2018).

當FTC 啟動行政裁決程序時，起訴書中必須包含一份“對啟動該程序的法律依據和管轄權的詳述，并在其中具體指明涉嫌違反的法律規定”，以及一份“足以使每個被調查人較為確定地知道其被控違法行為或做法的種類的簡明扼要的事實說明。”52. 16 C.F.R. § 3.11(b)(1) and (2).被調查人提交答辯以后，法規要求審理此案的行政法官（ALJ）召開一次調度會議，當事方的律師必須準備好在會議上闡述己方的事實和法律觀點。53. 16 C.F.R. § 3.21(b)(1).在開始證據聽證之前，ALJ 必須召開最后一次聽證預備會議，當事雙方在會上必須“提交關于法律、事實或證據可采性的擬議條款，交換證物和證人名單，并確定需要通過書面證詞方式提交的證人證言。”54. 16 C.F.R. § 3.21(e)行政執法訴訟的任何和解方案都必須履行上文描述的披露和公眾評議程序。55. 見前注51 及對應的正文。

2. DOJ

在民事案件中，DOJ 承擔著與FTC 類似的披露義務；在刑事案件中，DOJ 則面臨著更加嚴格的要求。打算進行正式調查的司法部公職律師必須起草初步調查備忘錄，其中必須含有對被控違法行為的描述、支持違反反托拉斯法行為可能成立的證據，以及一切相反證據。56. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-8。工作人員還應該起草一份調查計劃，闡明備選的競爭損害理由、支持每種理由的證據以及可能獲得該證據的渠道。57. 同上，at III-13。不過，這些文件只能供內部使用。工作人員通常會在調查臨近結束時與被調查人聯系，告知其競爭損害理由、支持這些理由的證據的性質、執法機構的競爭分析結果以及可能救濟范圍。58. 同上，at III-111。

在民事案件中，法院訴訟也要履行與FTC一樣的披露義務，如上文所述。59. 見前注48-50 及對應的正文。對于民事和解來說，政府必須提交一份CIS，說明該訴訟的性質和目的、引起違法指控的行為、擬議的最終判決、潛在的私人訴訟原告可以獲得的救濟、修改該判決的可用程序，以及執法機構考慮的替代方案。60. 前注10，15 U.S.C. § 16(b) (2012); ANTITRUST DIV. MANUAL, at IV-51 to IV-54。擬議的判決和CIS 都將在《聯邦公報》上公布，摘要則刊登在當地報紙上。61. 前注10，15 U.S.C. § 16(c); ANTITRUST DIV. MANUAL, at IV-54 to IV-55.

在刑事案件中，大陪審團簽發的公訴書會對案件所依據的控罪和證據做出告知。《聯邦刑事訴訟規則》和美國最高法院的裁決要求政府披露一切有利于被告的對定罪或量刑有重大影響的證據62. FED. R. CRIM. P. 16, Notes of Advisory Committee on Rules—1974 Amendment; Kyles v. Whitley, 514 U.S. 419, 433 (1995); Brady v. Maryland, 373 U.S. 83 (1963).以及一切傾向于質疑任何潛在證人的證據。63. United States v. Bagley, 473 U.S. 667, 682 (1985); Giglio v. United States, 405 U.S. 150 (1972).而且，辯方有權檢查政府的案件卷宗。64. FED. R. CRIM. P. 16(a)(1).另外，《反托拉斯局手冊》（參照《美國檢察官手冊》）要求披露對被告有利的和質疑證人的信息，比最高法院要求披露的范圍更廣、更全面。65. 前 注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at IV-72 to IV-73（援 引 美 國 司 法 部，UNITED STATES ATTORNEYS’ MANUAL § 9-5.001(2010 年6 月 更 新)）， 見 網 址https://www.justice.gov/usam/usam-9-5000-issues-related-trialsand-other-court-proceedings#9-5.001; Christine A. Varney, Memorandum for Antitrust Criminal Division Attorneys on Antitrust Division Criminal Discovery Policy（2010 年3 月31 日） 見 網 址https://www.justice.gov/sites/default/files/atr/legacy/2015/04/24/313434.pdf.。

C. 當事人與調查人員之間的溝通

簡單告知被訴違法行為的內容和律師代理權并不足以保障充分的正當程序。進一步說，制度必須為當事人提供與執法機構的調查人員和決策者溝通的機會。通過這種聯系，他們能夠對執法機構的調查進展和觀點做出反饋。由于反托拉斯案件經常極其復雜，這種互動也有利于執法機構更好地理解行業慣例和市場，并據此對最初的指控進行評估。

1. FTC

FTC“高度重視與[其]調查對象的公開交流”。66. Terrell McSweeny, Comm’r, Fed. Trade Comm’n, Procedural Fairness in Competition Law Enforcement and the FTC Experience, Remarks at King’s College, Centre of European Law 7（2015 年10 月23 日）見網址https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/836913/mcsweeny_-_kings_college_remarks_10-23-15.pdf.工作人員通常會在調查期間聯系被調查人，告知其調查的基本性質，包括涉嫌違法行為和相關法律規定。67. 前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.1, at 19.如果工作人員在調查期間未進行聯系并且打算提交起訴建議書，應當在調查終結時與調查對象聯系，告知其有機會向FTC 提交書面意見，還可以要求與委員會談。68. 同上。這種提交和討論事實和觀點的權利是成文法所保障的，69. 5 U.S.C. § 554(c)(1) (2012).也是執法機構所鼓勵的。70. 前注66，McSweeny, at 7.調查對象及其律師有多次機會通過頻繁的案情電話會和定期的專人會議與FTC 公職律師、經濟學家和高級管理層討論其立場，還有機會提交關于關鍵問題的“白皮書”。71. Paul O’Brien, Krisztian Katona & Randolph Tritell, Procedural Fairness in Competition Investigations, CPI ANTITRUST CHRON., July 2015, at 3, https://www.competitionpolicyinternational.com/file/view/7401.

當FTC 在調查中采用強制性措施時，它“鑒于真正的合作證據開示的內在價值，希望所有當事人與調查人員進行有意義的討論，以防止對調查中尋找的信息和資料的性質和范圍產生困惑或誤解”。72. 16 C.F.R. § 2.4 (2018).為此，將強制召開與委員會調查人員的會議，以討論如何履行義務，以及處理和嘗試解決所有問題。73. 16 C.F.R. § 2.7(k).

當FTC 訴至法院時，與當事方的溝通受聯邦成文法和《聯邦民事訴訟規則》的調整。《規則》提供了在案情聽證、證據開示程序、審前會議、和解談判以及審判中溝通的多次機會。在行政裁決中，工作人員應當告知被調查人何時遞交起訴書。74. 前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.3.6.1, at 19.《行政程序法》要求FTC 給予每個在該程序中有利害關系的人提出事實、觀點及和解或調整建議的機會。75. 5 U.S.C. § 554(c)(1) (2012).被告享有向委員會提交書面意見的機會，并可以要求與委員會談。76. 同上，§ 3.3.6.1, at 19.FTC 必須給予每個參與和解的個人和公司提交和解協議方案的機會。77. 16 C.F.R. § 2.31(a).在實踐中，和解協議由當事方與FTC 工作人員商定，然后接受公眾評議。78. 見前注51 及對應的正文。

2. DOJ

在DOJ，工作人員在調查的初期階段通常依賴非強制性要求向潛在的調查對象、業內的其他企業、客戶、行業協會以及其他渠道索取信息。79. 見前注10，33 及對應的正文。當DOJ 通過簽發CID 方式處理時，它會附帶一封信，邀請被調查人或其律師給反托拉斯調查人員打電話，以嘗試解決該CID 引起的可以避免的任何問題，并商討一個合理的答復時間。80. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-52。被調查人還可以請求法院撤銷CID，因為CID 允許法院審查其要求是否會造成不合理的負擔以及其索取的信息是否具有相關性。81. 同上，at III-77。審查CID 披露要求的適當性的法院曾考慮政府在簽發CID 之前與被調查人之間的通信和談話。82. Material Handling Inst. v. McLaren, 426 F.2d 90, 92 (3d. Cir. 1970).

工作人員在調查臨近結束時，應當向被調查人提供與工作人員會談的機會，以闡述自己對案件的觀點。83. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-111。在作出是否起訴或者提起公訴的決定之前，可能被起訴或者被提出公訴建議的當事人通常也享有與反托拉斯局高級官員會談的機會。84. 同上。在刑事案件中，DOJ 的手冊規定地方辦事處的工作人員和長官應當向潛在被告的律師提供會談的機會。85. 同上，at III-119。在并購調查中，潛在的被調查人要求與執行局主任和適當的副助理司法部長會談的情況很常見。86. 同上 at III-116。

如果一個民事案件進入審判階段，被告有權獲得憲法、聯邦成文法和《聯邦規則》的全面保護。如前文所述，DOJ 必須在《聯邦公報》上公布與和解方案有關的文件，在當地報紙上公布這些文件的摘要，并接受公眾對和解方案的評議。87. 見前注60-61 及對應的正文。它必須向地區法院提交一份對這些評議的答復，并且在《聯邦公報》上公布該答復。88. 15 U.S.C. § 16(d) (2012)；前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at IV-54。

刑事案件的溝通程序有所不同。在刑事案件中，當DOJ 決定啟動大陪審團程序或者簽發搜查令時，為了避免發生毀滅證據的風險，經常并不尋求與當事人事先溝通。89. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-90。一旦大陪審團已經成立，被告人的溝通行為由美國憲法、聯邦成文法和《聯邦刑事訴訟規則》限定。例如，認為傳票造成了不合理負擔的被告人與政府談判，以求縮小傳票的義務范圍，是常見做法。90. 同上，at III-86 to III-87。另外，多數刑事案件通過控辯交易結案，91. SEARLE CIVIL JUSTICE INST., TRENDS IN THE USE OF NON-PROSECUTION, DEFERRED PROSECUTION, AND PLEA A GREEMENTS IN THE S ETTLEMENT OF A LLEGED C ORPORATE CRIMINAL WRONGDOING 29-31 (2015), http://masonlec.org/site/rte_uploads/files/Full%20Report%20-%20SCJI%20NPA-DPA%2C%20April%202015%281%29.pdf.這必然需要與當事人進行實質性溝通。有些被告人可能承認自己在違反反托拉斯法行為中的角色，以便享受寬大政策。92. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-95。被告人在一般情況下會得到一次與一線辦公室會談的機會，以討論寬大請求。93. 同上，at III-101。

D. 內部制衡與司法審查

內部和外部制衡是任何致力于在反托拉斯程序中提供正當程序的法律制度的一個關鍵組成部分。即使是一流的程序保障，如果無法通過內部和司法監督加以控制，也不太可能有實際意義。執法機構對決策行為的內部制衡是這種審查制度的第一個步驟，但是這種內部審查必須受到不帶任何偏見的獨立法官的管控。

1. FTC

FTC 的《業務手冊》對于FTC 的通用慣例提供了指導，并規定了一系列內部制衡措施。例如，當工作人員在非并購類民事案件中尋求啟動調查時，必須獲得助理局長批準，然后后者起草執法建議書，并將請求轉交給評估辦公室，接受評估委員會審查。94. 前注10，FTC OPERATING MANUAL, § 3.2.2.1.3, at 17。關于審查程序的基本說明，同上，§ 2.5.2.7, at 7。關于評估委員會的評估程序的基本說明，見同上，§ 2.5.2.3, at 5-6。評估委員會對建議進行審查后把自己的咨詢建議發送給局長，由局長最終決定是否最終啟動每個案件。95. 同上，§ 2.5.2.7, at 8, § 3.2.2.1.3, at 17。所有的執法建議書還要經過經濟局的審查，96. 同上，§ 2.5.2.8, at 8.并得到司法部的確認。97. 同上，§ 3.2.2.1.3, at 9.

當調查需要擴大，從初期階段進入全面調查時，需要由評估委員會重新審查，并獲得局長批準。98. 同上，§ 3.3.5.1.3, at 17.如果全面調查需要作出簽發CID 或傳票的調查決議，需要由提起該案件動議的FTC委員額外批準，并且每份傳票或CID 都應當由一名FTC 委員簽署。99. 同上，§ 3.3.6.7.1, at 24, § 3.3.6.7.3, at 24.

如果工作人員撰寫建議提出行政訴訟的備忘錄，該備忘錄將通過適當的助理局長和局長發送給FTC。100. 同上，§ 4.14.2, at 9.另外，起訴建議還將被發送給經濟局，征求其同意或意見。101. 同上，§ 4.14.3, at 9.還有，在行政執法訴訟中，FTC 把裁決決策者與調查違法行為的工作人員嚴格分離。初始裁決由一名具有正當資質的行政法官（ALJ）、FTC 或者一名或若干名充任ALJ 的FTC 委員作出。102. 16 C.F.R. §§ 3.42(a), 3.51(a) (2018).ALJ 是通過競爭性考試選拔出來的。103. 5 C.F.R. § 930.201(b).他們還不受該執法機構內的任何人的監督或評估。104. 5 U.S.C. § 4301(2)(D) (2012); 5 C.F.R. § 930.206.他們的薪酬和晉升由FTC 的外部機構人事管理辦公室決定，105. 5 C.F.R. § 930.205.他們只能被考績制度保護委員會以正當理由免職或懲戒。106. 5 U.S.C. § 7521(a); 5 C.F.R. § 930.211(a).ALJ 與調查或起訴人員以及外部第三方之間的交流是禁止的，除非是在有公開記錄的條件下進行。107. 5 U.S.C. §§ 554(d), 557(d); 16 C.F.R. § 4.7(b).這些保障旨在確保ALJ 盡可能的公平無私。

ALJ 的裁決應當把“提交的每項認定、結論或例外情況”記錄在案，并應當包含一項“對關于記錄中呈現的所有重大事實、法律或自由裁量權問題的認定和結論及其理由或依據的說明”。108. 5 U.S.C. § 557(c)(A)-(B).被告可以將ALJ 的裁決上訴到FTC全體委員。109. 5 U.S.C. § 557(b); 16 C.F.R. § 3.52(b)(1) (2018).發生這種情況時，FTC 委員會接受FTC 工作人員和被告公司兩方的辯論摘要。110. 前注10，16 C.F.R. § 3.54(c)-(d); FTC OPERATING MANUAL, § 10.25.3, at 34.在過去，有些在特定調查中充當ALJ 的委員曾經主動回避對上訴的表決。111. J. Thomas Rosch, Comm’r, Fed. Trade Comm’n, So I Serve as Both a Prosecutor and a Judge, Remarks Before the American Bar Association Annual Meeting 15 (Aug. 5, 2010)，見網址https://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/public_statements/so-i-serve-both-prosecutor-and-judge-whats-big-deal/100805abaspeech.pdf.

對調查和起訴人員與裁決人員的這種較為嚴格的分離，遵守了任何人不得在充當自己案件的法官的原則，通過制度設計保證了內部制衡。ALJ 被最大限度地獨立于執法機構，這種設計旨在使他們避免認同執法機構的成功。

另外，一切和解方案都要接受公眾的外部審查。具體來說，必須與公眾共享行政和解方案，并同時提供FTC 工作人員撰寫對擬議和解令的分析，以協助公眾評議。112. 見前注51、78 及對應的正文。FTC 必須接受公眾的評議，并可以根據這些意見修改其裁決。113. 16 C.F.R. § 2.34(d)-(e).

履行了這一內部決策程序后，行政裁決可以根據《行政程序法》（APA）被上訴到法院。114. 5 U.S.C. § 702 (2012).法院將審查執法機構的事實認定，以確保它們有“實質性證據”的支持。115. 5 U.S.C. § 706(2)(E).美國最高法院將這一規定解釋為要求不能只有微弱證據支持執法機構的結論。116. Consolidated Edison Co. v. Labor Board, 305 U.S. 197, 229 (1938).此外，法院必須把對證據的實質性的評估建立在“對記錄進行整體性考量”的基礎上。117. Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474, 487-88 (1951).法院還會駁回執法機構提出的不符合法定程序的訴訟。118. 5 U.S.C. § 706(2)(D).例如，FTC 委員必須按照委員會決議簽發CID，因此尋求通過這些措施啟動調查的公職律師必須至少取得正式批準。119. 15 U.S.C. § 49(1), 16 C.F.R. § 2.7(a) (2018).違反這些法律規定將導致裁決被推翻。

除了審查執法機構的事實認定和程序合規性之外，APA 還要求審查執法機構的決策程序，以確保其并非“武斷的、任性的、濫用自由裁量權，或者在其他方面不符合法律規定。120. 5 U.S.C. § 706(2)(A) (2012).法院曾經通過確保執法機構對該問題進行了“嚴格審視”121. Greater Boston Television Corp. v. FCC, 444 F.2d 841, 852 (D.C. Cir. 1970) (援引WAIT Radio v. FCC, 418 F.2d 1153, (D.C. Cir. 1969); Pikes Peak Broad. Co. v. FCC, 422 F.2d 671, 682 (D.C. Cir. 1969)).，并且決策程序允許所有問題被“徹底公開”122. Ethyl Corporation v. Environmental Protection Agency, 541 F.2d 1 (D.C. Cir. 1976).來落實這一法定要求。在“嚴格審視”審查原則下，執法機構可以依據經濟模型作出裁決，只要這些模型得到“準確性的實證確認”的支持，或者執法機構提出“對該模型的完整的分析辯護，以合理的闡述回應每種異議”。123. 見Am. Pub. Gas Ass’n v. FPC, 567 F.2d 1016, 1037, 1039 (D.C. Cir. 1977).法院對于執法機構使用的經濟模型采用尊重的審查標準，這一事實并不解除執法機構“解釋其在準備該模型過程中使用的假設和方法”124. 見Small Refiner Lead Phase-Down Task Force v. EPA, 705 F.2d 506, 535 (D.C. Cir. 1983).和證明“事實輸入、建模假設、建模結果以及從這些結果中得出的結論之間存在理性聯系”以及“證明執法機構清楚該模型的局限”125. 見Sierra Club v. Costle, 657 F.2d 298, 333, 334 (D.C. Cir. 1981).的義務。法院將拒絕任何“與它旨在闡述的現實沒有理性聯系”126. 見Sierra Club v. EPA, 167 F.3d 658, 662 (D.C. Cir. 1999).或者“會產生明顯武斷的結果，特別是在……執法機構無法合理解釋其選擇情況下”的模型。127. 見Appalachian Power Co. v. EPA, 251 F.3d 1026, 1035 (D.C. Cir. 2001).

2. DOJ

DOJ 的《反托拉斯局手冊》概述了針對執法機的構決策的一系列類似的內部制衡措施。例如，認為自己已經具備了啟動初步調查的充分的事實和法律依據公職律師們，必須與經濟分析小組（EAG）的一位經濟學家協商，并尋求相關部門主管或者地方辦事處主管的批準。128. 前注10，ANTITRUST DIV. MANUAL, at III-8, III-36.提出初步調查建議的備忘錄經FTC 的確認后，被分發給所有主管和副手。129. 同上，at III-10, III-36.

當一名工作人員在決定是否簽發CID，在并購審查期間是否簽發進一步審查（second request）令，或者是否啟動大陪審團調查時，《反托拉斯局手冊》建議他們與部門或地方辦事處主管和相關的EAG 主管協商，討論該調查的結果。130. 同上，at III-20.CID 申請和進一步審查令必須得到相關部門主管的批準131. 同上，at III-58.并獲得FTC 的確認。132. 同上，at III-42.所有強制程序建議書都必須通過相關的執行局主任和相關的副助理司法部長處理，并需要助理司法部長的批準。133. 同上，at III-20；又同上，at III-38（對進一步審查令作出具體指導）；同上，at III-58 to III-59（對CID 作出具體指導）；同上，at III-82（對啟動大陪審團調查作出具體指導）。

打算向法院提起執法訴訟的工作人員必須面對額外的內部制約。對于民事訴訟，工作人員必須通知指定的副助理司法部長、負責訴訟事務的其他副助理司法部長、負責訴訟事務的執行局主任以及業務辦公室。134.同上，at III-43, III-44, III-114, III-116.對于刑事訴訟，工作人員必須獲得適當的部門或地方辦事處主管和負責業務辦公室和負責刑事局的副助理司法部長的批準，最終決定權歸于負責反托拉斯局的助理司法部長。135.同上，at III-123 to III-125.如前文所述，DOJ 還必須把任何和解方案隨CIS 一起提交法庭，并在《聯邦公報》上公布這些文件，在當地報紙上公布這些文件的摘要。136.見前注60-61、87 及對應的正文。DOJ 還必須向地區法院提交對這些意見的回復，并將其公布在《聯邦公報》上。137.見前注88 及對應的正文。

關于司法監督，與FTC 不同的是，DOJ 無法通過行政手段執行反托拉斯法，而是必須把所有案件提交美國地區法院。因此，裁決的決策者是一名完全獨立于該執法機構的法官。DOJ承擔著舉證責任，并應當遵守適用于所有司法程序的程序規則，這使得法院能夠監督DOJ 的許多行為，不必對執法機構的裁決予以尊重。法院還會審查和解方案，以確保它們符合公共利益。138. 15 U.S.C. § 16(e)-(f) (2012).地區法院簽發的所有最終判決都可以上訴到美國上訴法院。139. 28 U.S.C. § 1291.

四、結論

一套運行良好的反托拉斯系統不僅要依賴精心設計的實體規則。它還需要能夠提高準確性、保證公平、樹立整個系統的公信力以及防止權力濫用的執行程序。美國法律試圖通過向當事人告知訴訟的法律和事實依據、鼓勵當事人與執法人員溝通、提供一系列廣泛的內部制衡措施以及公眾與法院的外部審查機制，來達成上述目標，而這一切都是以廣泛的法律代理作為支撐的。

與此同時，美國的情況也表明，程序規則必須具有一定的靈活性，以適應FTC 與DOJ 之間的制度差異。盡管FTC 和DOJ 遵循的是同樣的程序保障基準，但有時候它們執行方式略有不同。這種對比說明，執法部門在設計符合正當程序原則的執法程序時，可以享有一定的自由度。