論“行規”對民族餐飲業營商環境法治化之影響

尕永強 虎有澤

（1. 中南財經政法大學 法學院，湖北·武漢430073；2. 西北大學 法學院，陜西·西安710127）

“餐飲在擴內需、促消費、穩增長、惠民生方面起到重要作用。”[1]在國家和地方各級人民政府的大力推動下，各少數民族外出從事餐飲業的人數日益增多，既提高了民族地區人民群眾的收入又促進了民族地區的經濟發展。部分省市將大力支持和發展民族餐飲業與精準扶貧、脫貧攻堅、勞務輸出相結合，取得了很好的社會效果。隨著少數民族從事餐飲業人數日益增多，從業者為加強團結，保護本行業利益成立了各種商會、行會并制定了“行規”（本文所指的“行規”是指民族地區各商會、行會制定的僅在民族餐飲業中適用的“行規”）。黨的十九屆四中全會指出要“構建基層社會治理新格局……發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”[2]。各商會、行會對違反“行規”的個人或企業進行約束、規范，但同時也出現了干擾正常生產經營活動等現象，甚至出現故意傷害致人重傷、死亡等惡性案件，嚴重擾亂了正常的生產經營秩序，不利于社會穩定和民族團結。

一、“行規”在營商環境法治化中的作用

為維護自身利益，促使餐飲業進一步發展壯大，各商會、行會制定了大量的“行規”。“行規”在基層社會治理和彌補國家制定法之不足等方面發揮了重要作用，黨和國家對行會、商會的自律功能十分重視，相繼制定了相應的法律法規。從立法來看，除現有法律法規外，2020年開始實施的《優化營商環境條例》對各級政府及主管部門提出了明確要求，第二十九規定“行業協會商會應當依照法律、法規和章程，加強行業自律，及時反映行業訴求，為市場主體提供信息咨詢、宣傳培訓、市場拓展、權益保護、糾紛處理等方面的服務。”從各地方政府來看，各省市制定了大量的扶持政策促進民族餐飲業的發展。如《關于促進蘭州牛肉拉面產業發展的意見》 《關于進一步推動青海拉面經濟發展促進就業創業的實施意見》 《云南省人民政府關于促進餐飲業發展的意見》 《昆明市人民政府關于促進餐飲業發展的實施意見》 《促進新疆特色餐飲業發展的政策措施》《南寧市人民政府關于加快餐飲業發展的意見》等。甘肅省在《關于促進蘭州牛肉拉面產業發展的意見》中要求“強化服務和行業自律。發揮行業協會、甘肅商會和駐外辦事機構的橋梁紐帶作用，為蘭州牛肉拉面產業發展提供政策咨詢、市場信息、組織協調、法律支持、品牌建設等服務。強化行業自律、維護企業利益。協助相關部門制定行業發展規劃，實施‘蘭州牛肉拉面行業規范標準’，規范企業經營行為和市場秩序”[3]。青海省在《關于進一步推動青海拉面經濟發展促進就業創業的實施意見》中要求“勞務輸入輸出地政府協同管理與行業自我管理相結合的管理機制基本建立，將法律基本知識培訓納入技能培訓的內容，鼓勵經營者建立商會和協會，制定行業標準和從業規范”[4]。《昆明市人民政府關于促進餐飲業發展的實施意見》中要求“充分發揮餐飲與美食行業協會等社團組織的橋梁和紐帶作用，加強行業自律”[5]。《南寧市人民政府關于加快餐飲業發展的意見》中要求“充分發揮餐飲行業協會作用。引導餐飲行業協會積極發展會員單位，擴大餐飲行業協會的影響力。充分發揮餐飲行業協會自主管理和連接政府與企業間的橋梁、紐帶作用，積極開展技術咨詢活動，組織企業間、市內外同行業間的學習交流活動；建立和完善餐飲行業協會自律機制，加強行業自律建設，規范經營行為，促進整個行業健康有序發展”[6]。從上述法律法規和各地方政府的規定中可看出對商會、行會及“行規”的重視，力求“行規”在基層社會治理和市場經濟中發揮重要作用。

二、部分“行規”對營商環境法治化的不利影響

（一） 執行“行規”導致惡性案件頻發

市場經濟必然存在競爭，只有提高市場競爭力才能在激烈的競爭中脫穎而出。“任何一個團體，為了進行正常的活動以達到各自的目的，都要有一定的規章制度，約束其成員，這就是團體的法律”[7]。部分經營者希望通過制定“行規”，限制其他經營者或使其他經營者在遵守“行規”的情形下競爭。若出現違反“行規”行為，則使用非法手段影響正常營業，甚至出現違法犯罪情形。如將營業地相距不能少于多少米等“行規”強行適用于營業所在地，引發沖突等。部分“行規”的違法性主要表現為兩個方面：一是“行規”內容違反國家法律法規的強制性規定，遵守該“行規”使正常經營活動受阻，違反自由競爭精神和市場主體平等原則，部分經營者以違反“行規”為由對其他經營者的店鋪、店面招牌、門頭、室內裝修等進行打砸，甚至裝修公司人員也遭受到了人身威脅，嚴重侵犯他人的生命健康和財產安全。在這些“行規”的要求下，經營者迫于壓力，停止營業或被迫遵守“行規”，部分經營者甚至支付了所謂的賠償金。二是出現了部分刑事案件，因違反“行規”遭其抵制，導致部分經營者人身受到傷害，甚至出現故意傷害致死等暴力犯罪案件。此類事件在北京、天津、西安等地都發生過。部分從業者通過“行規”維護其利益，但部分“行規”屬限制自由競爭的違法行為。因強推“行規”導致糾紛多發，引發社會不穩定，不利于各民族團結和基層社會治理。

（二） 將經營糾紛上升為民族糾紛

發展民族地區經濟是實現民族地區脫貧的重要路徑，在各省市相關政策的激勵下，大量少數民族進城務工，從事餐飲業，改變了民族地區經濟發展落后的面貌，提高了少數民族的收入和生活水平。民族餐飲業“行規”雖在一定程度上維護了部分經營者的利益，但部分“行規”無法律上的依據，甚至與相關法律法規沖突，其執行結果不僅不利于實現各民族團結，還導致刑事案件、民事糾紛多發，部分經營者將經營糾紛上升為民族問題，使糾紛解決日益復雜化。在依法治國背景下，必須突出法律對社會的作用，禁止不合理“行規”侵犯他人的合法權益，以免影響民族團結。當發生經營糾紛時，需區分一般糾紛和涉民族事務糾紛。對少數民族在經營過程中引發的糾紛，應嚴格按照法律法規依法處理，“涉及民族因素的問題時，一定要注意區分民族問題和一般的違法犯罪現象”[8]。對確實屬于民族糾紛的，應按照有關民族事務管理的法律法規依法解決，以此維護各民族團結。不應將非民族事務上升為民族事務，將經濟糾紛、經營糾紛上升為民族糾紛，混淆二者的區別。

（三） 部分“行規”擾亂市場經濟秩序

隨著經濟發展，民族地區人民群眾走出家鄉，前往東部沿海地區和各省會城市從事餐飲業，在其精心經營下已初具規模，并產生了很好的社會效應。據甘肅省“商務部門不完全統計，目前甘肅省約有4000多家蘭州牛肉拉面店，年營業額120億元，從業人員4萬多。國內蘭州牛肉拉面店約5萬家，遍布全國各個省份，在美國、日本、馬來西亞等40多個國家也有160多家店。”“在省內一位拉面工月收入可達3000元至3500元，在省外每人每月收入可達4000元以上，如果一人培訓就業，基本可以實現全家當年脫貧”[9]。在青海省，“近年來，循化縣積極將發展拉面經濟作為實現群眾脫貧致富、改善民生、促進社會和諧穩定的重要舉措……呈現出‘經營規模不斷擴大、經濟效益不斷提高、帶動致富效果不斷突出’的良好發展局面。截至目前，拉面經濟從業人員約3.6萬，餐飲業實體店達7340家，實現拉面經濟產業收入20億元以上，占勞務總收入的67%”[10]。少數民族餐飲業的進一步發展，改變了當地貧窮落后的面貌。國務院、各地方政府也紛紛出臺了相應的政策，促進民族地區餐飲業進一步做大做強。從國家層面來看，國務院制定的《優化營商環境條例》已開始實施，從地方各級人民政府看，亦出臺了相應的政策鼓勵人們從事餐飲業。青海省在《關于進一步推動青海拉面經濟發展促進就業創業的實施意見》中，將加大對拉面從業者的政策扶持力度，提高“青海拉面”經濟產業規模和市場競爭力，且要與脫貧攻堅工作密切結合，進而推動全省的就業和創業工作。“到2018年底，力爭使我省戶籍人員開辦的拉面店總數達到32萬家，從業人員達到20萬人以上，拉面經濟及相關產業年經營收入達到200億元以上；鞏固和提升青海拉面在省外的知名度和競爭力。以長三角、珠三角、京津冀地區為重點，擴大市場覆蓋面，率先扶持發展一批品牌連鎖示范店，引導和推動跨區域連鎖經營和電商經營模式”[4]。甘肅省在《關于促進蘭州牛肉拉面產業發展的意見》 要求“2018年—2020 年全省牛肉拉面產業收入年均增長10%以上，力爭到2022年，培育一批創新能力強、品牌知名度高的龍頭企業，在境內外重點城市和省會城市打造一批輻射帶動作用明顯的蘭州牛肉拉面示范店。建立覆蓋全國，集培訓、加工、配送、連鎖經營為一體的牛肉拉面產業體系。蘭州牛肉拉面發展環境進一步優化，產業規模不斷擴大，市場競爭力明顯增強，品牌知名度明顯提升，成為我省擴大內需、吸納就業、推動經濟結構轉型升級的重要產業”[3]。民族地區部分少數民族群眾在“拉面經濟”的帶動下，部分地區已經實現了脫貧，帶動了民族地區經濟發展，應鼓勵更多少數民族從事該行業，促進其發展。“發揮民族地區特殊優勢，加大各方面支持力度，提高自我發展能力，釋放發展潛力”[11]。“行規”的存在，使部分少數民族經營者的合法權益受到了巨大損失，各商會、行會對部分不遵守“行規”的經營者通過干擾正常生產經營活動、故意損毀財物等方式迫使其遵守“行規”，擾亂了正常的經濟秩序，給其他從業者造成了人身傷害和財產損失，不利于民族地區經濟發展和實現民族地區早日脫貧。

（四） “行規”對城市民族工作的影響

“改革開放以來，我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期，做好城市民族工作越來越重要。對少數民族流動人口，不能采取‘關門主義’的態度，也不能采取放任自流的態度，關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境，注重保障各民族合法權益，堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、傷害民族感情的言行，引導流入城市的少數民族群眾自覺遵守國家法律和城市管理規定，讓城市更好接納少數民族群眾，讓少數民族群眾更好融入城市”[11]。隨著經濟發展，西部地區向東部地區，內陸地區向沿海地區的人口流動日益頻繁，為東部地區提供了勞動力亦促進了少數民族地區的發展，未來一段時間內，城市少數民族流動人口必然呈現出上漲趨勢，使得城市民族工作日益重要。就目前立法狀況來看，尚無專門的城市民族工作立法，僅有國務院制定的《城市民族工作條例》，導致針對城市民族工作中出現的新問題無法可依。“推進民族工作法治進程，依法處理民族事務，是依法治國的應有之義。貫徹憲法精神、依法行政、依法司法、加強民族法制的可操作性、完善民族法律體系的實施監督機制等，對現代民族工作和處理民族問題意義重大”[12]。發生在全國各地的因執行“行規”引發的致傷、致死案，由于缺乏相應的法律規制，使部分“行規”干擾正常的生產經營秩序，引發刑事、治安案件，產生社會矛盾。如果不能做到依法處置，并起到相應的警示作用，那么，此類糾紛仍會發生，勢必就會嚴重影響各民族團結，因此對城市基層治理亦應提出新的要求。

三、民族餐飲業“行規”的適用范圍

“行業協會的治理在當代中國經濟與社會運行中已占據越來越重要的地位。行業協會的基本功能包括提供服務、代表利益和自律管理三項，其中自律功能又是其立足之本。自律功能的實現則取決于行業自治規范的制度安排”[13]。美國學者史普博認為，“政府規制是行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需政策的一般規則或特殊行為。日本學者金澤良雄認為，政府規制是在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在問題為目的，政府干預和干涉經濟主體活動的行為”[14]。“行規”雖有一定的作用，但市場經濟是法治經濟，對明顯不合理的“行規”必須加以規制，以維護正常的經濟秩序。

（一） “行規”不得違背法律強制性規定

“行規”主要由行業協會制定，“行業協會是由競爭者組成的,在一個廣泛而激速擴張的領域通過相互利益所構成的一個合作性組織；行業協會是一種非盈利性組織，它是由商業中的競爭者所構成，其目的在于促進和提高該行業中的一個或多項經濟利益或者該領域所覆蓋成員的經濟利益”[15]。《優化營商環境條例》第四條規定：“優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則……為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。”第十四條規定：“國家依法保護市場主體的財產權和其他合法權益，保護企業經營者人身和財產安全。”第十七條規定：“除法律、法規另有規定外，市場主體有權自主決定加入或者退出行業協會商會等社會組織，任何單位和個人不得干預。”根據上述規定可以看出，在依法治國的背景下“行規”是國家制定法的重要補充，“行規”主要保護行業內經營者的利益，但“行規”的適用亦有其限度和適用范圍。“行規”屬自治規范，具有行業屬性，在國家制定法不完善或存在空白的地方，“行規”可作為國家制度法的重要補充而存在。“行規”雖在一定程度上彌補了國家法之不足，通過“行規”促進維護行業內有序競爭，營造良好的競爭和營商環境，但“行規”內容不得違反法律的強制性規定。

（二） “行規”不得限制競爭

《優化營商環境條例》第五條規定：“國家加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。”《反不正當競爭法》第二條規定：“經營者在市場交易中，應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守公認的商業道德。本法所稱的不正當競爭，是指經營者違反本法規定，損害其他經營者的合法權益，擾亂社會經濟秩序的行為。”競爭是市場經濟的產物，對消費者是有利的，競爭督促商家提升產品質量和服務水平，提高市場競爭力。為促進市場經濟健康有序，《反壟斷法》第四十六條規定：“行業協會違反本法規定,組織本行業的經營者達成壟斷協議的，反壟斷執法機構可以處以五十萬元以下的罰款，情節嚴重的，社會團體登記管理機關可以依法撤銷登記。”因此，民族餐飲業“行規”為保護自身利益，通過“行規”限制其他經營者，屬限制競爭行為，其與市場經濟法治化要求和國務院《優化營商環境條例》之精神背道而馳，不利于民族餐飲業營商環境法治化之構建。

（三） “行規”只作為法律法規之補充而存在

“行業規約是維系行會組織的制度保證，是規范和協調行業行為的重要工具”[16]。從我國現有法律、《優化營商環境條例》和地方性法規規定來看，對“行規”持肯定和支持態度，認可“行規”的自律功能及其在市場經濟基層社會治理中作用。“行規”是經濟發展到一定階段的產物。從歷史上來看，“行規”存在于經濟發展過程中，并未隨著商品經濟的發展和相關法律法規的完善而消失。“從世界文明發展來看，各個民族和文明社會的成員都遵循一些古已有之的行為模式和習慣傳統，從而在他們的行動中表現出了某種常規性。這種遵循和堅持，實際上就是對牢固確立的習慣傳統和穩定的秩序本身的穩定偏好。對秩序和傳統的確定依賴和偏好，基于不同區域、民族的社會歷史文化發展路徑的多樣性，主要表現為行規行約、村規民約、風俗習慣、輿論評價、倫理道德、宗教戒律等多種形式，并儼然成為法律活動得以發生和展開的秩序的前提”[17]。“行規”是由行業共同體共同遵守的規范，從適用范圍上看具有一定的局限性。法律作為調整社會的最主要的規范，在社會中起主導作用，但法律具有滯后性等缺點，導致其在部分調整領域出現空白。在國家制定法存在空白或不完善的地方，“行規”做一種非正式的法律制度，彌補國家法之不足，具有一定的合理性。“再精細的法律規章也不能做到對社會進行完全的涵蓋，對市場化過程中的種種交易或者交換活動給以精確的規定，我們得承認社會結構存在彈性空間，法律規范存在著‘真空’區域”[18]。雖然“行規”具有合理性亦可彌補法律之空白，但市場經濟是法治經濟，在已制定相應法律法規的條件下，“行規”仍在部分領域發揮其作用，但只能作為法律的重要補充而存在，在其與法律規范相沖突的情形下，應當嚴格遵守法律的強制性規定而不是“行規”。“行規”無法律上的強制性，亦不能對違反“行規”的人采取相應的處罰。

（四） 取締違法“行規”并要制定者承擔責任

《優化營商環境條例》第二十九條規定：“行業協會商會應當依照法律、法規和章程，加強行業自律，及時反映行業訴求，為市場主體提供信息咨詢、宣傳培訓、市場拓展、權益保護、糾紛處理等方面的服務。”“行規”的存在一定程度上彌補法律的缺位，“在吸收行業自治規范的合理因素的同時，國家立法對行業自治規范也進行著必要的約束和限制，以確保其自治不至于偏離法治軌道。因此，行業自治規范的制定必須遵循‘國家立法優先’（法律優先） 與‘國家立法保留’（法律保留） 兩項基本原則。法律優先原則要求行業自治規范不得與國家法律和法規相抵觸，遵守國家法是行業自治規范發生法律效力的前提”[13]。《反不正當競爭法》第三條規定：“各級人民政府應當采取措施，制止不正當競爭行為，為公平競爭創造良好的環境和條件。縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監督檢查；法律、行政法規規定由其他部門監督檢查的，依照其規定。”第四條規定：“國家鼓勵、支持和保護一切組織和個人對不正當競爭行為進行社會監督。”因此，對于一些明顯違背法律強制性規定，限制自由競爭的“行規”，由執法部門予以取締。對在強行推行相應“行規”過程中出現違法情形的，應承擔刑事責任、民事責任，維護健康的市場經濟環境。

四、民族餐飲業營商環境的法治化保障

習近平總書記在主持中央全面依法治國委員會第二次會議時強調：“法治是最好的營商環境。要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益”[19]。習近平總書記的講話說明了營商環境需要法治化的保障，且為營商環境法治化指明了方向，民族餐飲業的繁榮發展，離不開法治化的保障，需要從完善法律法規、加強監管和執法等方面保障民族餐飲業營商的法治化環境。

（一） 進一步完善相應的法律法規

民族餐飲業“行規”在執行中之所以出現各種問題，主要原因在于現有法律法規不完善，部分法律法規已不能適應現實的需要。有的“行規”帶有濃厚的地方色彩，與營業所在地“行規”不相一致甚至發生沖突。《優化營商環境條例》第六十一條規定：“國家根據優化營商環境需要，依照法定權限和程序及時制定或者修改、廢止有關法律、法規、規章、行政規范性文件。優化營商環境的改革措施涉及調整實施現行法律、行政法規等有關規定的，依照法定程序經有權機關授權后，可以先行先試。”因此，可通過立、改、廢等方式進一步完善相應的法律法規，在制定、修改相應的法規時吸收行會、商會的意見，使法律法規與“行規”相一致，以得到廣泛適用，并通過“行規”進一步促進基層社會的治理。

（二） 各級政府應進一步加強監管和執法

針對民族餐飲業從業者人數的不斷增加，各地方政府亦認識到政府各部門加強合作的必要性，甘肅省要求“省商務廳牽頭成立蘭州牛肉拉面產業發展協調小組，強化部門協同，創新體制機制，及時協調解決蘭州牛肉拉面產業發展中存在的問題，推動蘭州牛肉拉面產業持續健康發展”[9]。“成立由商務、人社、發展改革、工信、財政、宣傳、旅游發展、稅務、工商、質監、農牧、食品藥品監管等部門組成的甘肅省蘭州牛肉拉面產業發展協調小組，負責制定促進蘭州牛肉拉面產業的發展規劃和政策措施，協調解決重大問題，統籌推進任務落實。進一步加強組織領導，強化部門協同，創新體制機制，及時研究解決蘭州牛肉拉面產業發展中存在的困難和問題，推動蘭州牛肉拉面產業持續健康發展”[3]。青海省要求“加強與勞務輸出地政府部門的溝通聯系，建立協調保障機制，積極爭取支持，及時化解矛盾糾紛，保障好務工人員的權益，做好服務管理工作。各地要成立領導小組，督查政策落實情況，解決突出問題，建立完善政策落實、部門協同、監督檢查、跟蹤問效等聯動機制”[4]。從各地方政府的規定來看，已充分認識到“行規”在基層社會治理中的重要作用，認識到省內各部門加強合作的必要性以及創造營商環境對進一步發展和做大做強民族餐飲業經濟的必要性。但在人口流動日益頻繁的今天，僅依靠省內各部門加強合作已無法適應當前需要，應加強各省市間的合作及勞務輸出地和輸入地政府間的合作，共同營造法治化的營商環境。部分“行規”的強制推行和適用與各地方政府監管和執法不到位具有一定的關系。“行規”的內容及執行狀況營業所在地政府及相關部門往往不知情，只在部分從業者執行“行規”引發沖突或引起較大社會影響時，當地執法部分才介入，屬事后監管，未從源頭上了解“行規”的內容及其違法性，往往于事無補。《優化營商環境條例》第五十一條規定：“政府有關部門應當嚴格按照法律法規和職責，落實監管責任，明確監管對象和范圍、厘清監管事權，依法對市場主體進行監管，實現監管全覆蓋。”第五十二條規定：“國家健全公開透明的監管規則和標準體系。國務院有關部門應當分領域制定全國統一、簡明易行的監管規則和標準，并向社會公開。”因此，營業所在地政府及其工商行政管理等部門可以和勞務輸出地政府有關部門及當地商會、行會建立溝通和聯系，事先了解從業者的基本狀況，通過當地商會事先了解和審查其“行規”的內容，對明顯違背國家法律法規的“行規”要求重新制定或修改。《優化營商環境條例》第五十六條規定：“政府及其有關部門應當充分運用互聯網、大數據等技術手段，依托國家統一建立的在線監管系統，加強監管信息歸集共享和關聯整合，推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，提升監管的精準化、智能化水平。”第二十一條規定：“政府有關部門應當加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，有效預防和制止市場經濟活動中的壟斷行為、不正當競爭行為以及濫用行政權力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的市場環境。”在大數據、互聯網的背景下，勞務輸出地政府和輸入地政府可實現數據共享、信息共享，共同營造民族餐飲業營商環境的法治化，通過對“行規”的規范和治理，使其作為國家制定法的重要“補充”而出現，與國家制定法相一致，共同作用于市場經濟。《優化營商環境條例》第五十七條規定：“國家建立健全跨部門、跨區域行政執法聯動響應和協作機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。國家統籌配置行政執法職能和執法資源，在相關領域推行綜合行政執法，整合精簡執法隊伍，減少執法主體和執法層級，提高基層執法能力。”對“行規”的不一致性及在適用過程中引發的沖突和矛盾，各地方政府、各地方商會、行會可加強溝通與合作，約束從業人員，使“行規”的內容與法律規定相協調，被各省市從業人員認可，作為國家制定法的重要補充而存在，在基層社會治理中發揮更為重要的作用。

（三） 發揮“行會”的自律功能和引導作用

“行會”作為“行規”的制定者和領導機構，在從業者中具有一定的威信和影響力。“行會”應在基層社會治理中發揮自律功能和引導作用，制定“行規”時應做到“行規”與法律規定相一致，“行會”應加強與立法機關的聯系，合理反映本行業的合理訴求，《優化營商環境條例》第六十二條規定：“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規范性文件，應當按照國務院的規定，充分聽取市場主體、行業協會商會的意見。”在“行規”的適用范圍上，應加強與其他商會行會的溝通，確保“行規”不與他人利益產生沖突。同時應加強對“行會”成員行為的約束，要求經營者遵守法律，依法解決糾紛。 《優化營商環境條例》 第二十九條規定：“行業協會商會應當依照法律、法規和章程，加強行業自律，及時反映行業訴求，為市場主體提供信息咨詢、宣傳培訓、市場拓展、權益保護、糾紛處理等方面的服務。”與“行會”外其他經營者產生糾紛時，“行會”應客觀公正處理糾紛，不得隱瞞本行業成員的違法犯罪行為，不得偏私，同時應加強引導作用，對行會成員進行法制教育和民族團結教育，“只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按照法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固”[8]。“民族團結是我國各民族人民的生命線。民族團結是加快推進社會主義現代化、全面建設小康社會的必然要求，用法律保障民族團結是民族工作的重要內容，是貫徹實施黨和國家關于民族問題的方針、政策的法制保障”[8]。因此，在基層社會治理中，“行會”不僅是“行規”的制定者，還應在提高“行會”成員法制教育和民族團結教育中發揮作用。

（四） 切實保障民族餐飲業經營者的合法權益

因執行“行規”引發的故意傷害、故意傷害致人死亡及尋釁滋事等案件屢見不鮮，但從最終的解決方式來看，大多通過“私了”解決，甚至部分故意傷害致死等刑事案件亦通過“私了”解決。究其原因如下：一是部分民族餐飲業從業者法制觀念不強，不知通過法律維護自己的合法權益；二是相關解紛機制不健全，民族餐飲業經營者身處異地，對通過司法路徑解決糾紛不甚了解；三是司法成本和維權成本較高，部分案件訴訟周期較長，通過訴訟解決糾紛會影響營業收入等，往往通過和解、調解等方式解決，最終大事化小，小事化無，極大損害了司法的權威性，也使部分違法犯罪分子有恃無恐，仍強行推行“行規”；四是部分行業的不自律行為多發，部分行業負責人對違法“行規”的推行視而不見，甚至默許。《優化營商環境條例》第六十六條規定：“國家完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，為市場主體提供高效、便捷的糾紛解決途徑。”第六十八條規定：“政府及其有關部門應當整合律師、公證、司法鑒定、調解、仲裁等公共法律服務資源，加快推進公共法律服務體系建設，全面提升公共法律服務能力和水平，為優化營商環境提供全方位法律服務。”應構建多元化的解紛機制，整合當地的司法資源，保護餐飲業從業者的合法權益，對強行推行“行規”的違法犯罪行為應加大處罰力度，營造良好的營商環境。各行業協會、商會應對“行規”的內容承擔責任，對因執行“行規”引發的沖突和矛盾，應主動解決并做到客觀公正、不偏私。

（五） 提高從業者的法律意識

《優化營商環境條例》第六十七條規定：“國家加強法治宣傳教育，落實國家機關普法責任制，提高國家工作人員依法履職能力，引導市場主體合法經營、依法維護自身合法權益，不斷增強全社會的法治意識，為營造法治化營商環境提供基礎性支撐。”違法“行規”之出現，主要原因在于“行規”的制定者、民族餐飲業從業者法律意識較低，不了解國家相應的法律法規。部分行業協會制定“行規”為保護該協會內部成員利益，強制性要求他人遵守，該“行規”適用于全國其他地方的條件是必須獲得其他經營者認可并申請加入，若未申請加入該協會，則“行規”不產生相應的約束力。強制性要求他人遵守“行規”違反了法律規定，擾亂了市場經濟秩序。法律的生命在于執行，隨著社會的不斷發展，人們獲取法律的途徑也多種多樣，但生活在城市的少數民族餐飲業經營者流動性較大，使法律的宣傳存在較大的難度，導致部分從業者守法、懂法等觀念仍然很薄弱。“需要推進全社會所有公民對民族問題的法律法規的認知度，也需要提高少數民族公民的法律意識，在社會層面形成對法律的信仰”[12]。需加大法律的宣傳力度，讓全社會廣泛參與，以便能夠促使從業者依法經營，依法競爭。

五、結語

“行規”是市場經濟的產物，在民族餐飲業中發揮著重要作用。黨的十九屆四中全會指出要“構建基層社會治理新格局……發揮行業協會商會自律功能”[20]。在此背景下，應重視商會、行會在基層社會治理中的作用，重視其在對行會成員管理，“行規”制定，法制宣傳、民族團結教育等方面的作用。“社會主義現代化建設，離不開法治的引領和規范”[21]。為實現民族餐飲業營商環境法治化，需要全面實施《優化營商環境條例》，同時各地方政府、各商會行會間應加強溝通與合作，充分發揮行會商會的自律功能和引導作用。部分違法“行規”的施行是法制建設不完備的體現，應予以取締，通過進一步規范“行規”內容，發揮“行規”的引導作用，實現“行規”與法律的良性互動，促進民族餐飲業全面發展，實現各民族共同富裕和民族餐飲業營商環境的法治化，“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”[20]。