加強農地“三權分置”改革風險防范機制建設

●肖萬春

2020年中央一號文件明確指出，“破解鄉村發展用地難題，堅守耕地和永久基本農田保護紅線”。這為我國農地“三權分置”改革風險防范指明了方向、提供了根本遵循。針對我國農地“三權分置”改革風險防范機制建設滯后問題，必須加快構建農地“三權分置”改革風險防范制度體系。

一、農地“三權分置”改革風險防范機制建設滯后

農地“三權分置”改革風險之所以日趨凸顯，是與沒有建立長效的風險防范機制和相應的保障制度緊密相關的。

1.無具體的可操作的風險防范法律條款。原有的法律規定都是基于農地“兩權分離”而出臺，例如：《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》等有關農村土地承包經營制度的規定是建立在“兩權分離”基礎上。“三權分置”后會出現新的不可預測的風險，對于產權的權能配置、權利義務有新要求。這意味著需要對《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》進行大的修改。當前之所以不具備風險預防和化解機制的原因主要是理論儲備不足，還不能完全厘清三權的權屬職能，更不能在權能配置和法律制度安排上精準防范流轉風險和“揚利去弊”。

2.改革風險分擔機制不健全。農地“三權分置”改革涉及到政府、企業、中介組織、農戶等多方利益的博弈，不可避免存在效率損失的風險，只有建立科學有效的風險分擔機制，才能確保改革的順利推進。當前，農地“三權分置”改革風險分擔機制還沒有建立起來，造成風險承擔者主要集中在農戶，這與改革的目的相悖。就以農地經營權抵押貸款為例，很少有商業銀行主動參與介入的原因就是風險大②。這是因為存在處置抵押物的法律法規不完善、缺乏統一的農村資產流轉和處置機構、“三權”抵押價值評估不精準等問題，導致無法實現有效地預防分擔風險，銀行無法獨立化解資產風險保證資金安全③。

3.風險防范保障不到位。一是缺乏統一協調的改革風險預防組織機構。農地“三權分置”改革是一個系統工程，涉及的主體權益保障、環境控制、信息交流、監督評審等多方面的風險防范問題。但由于農地“三權分置”改革推行時間不長，相當部分地方政府對改革風險認識不到位，還沒有成立相關的綜合性農地“三權分置”改革風險應急預防處理機構，更沒有建立全國統一協調的農地“三權分置”改革風險預防組織機構，地方政府的農地“三權分置”改革風險預防能力較弱。

二是缺乏嚴格科學的風險防范制度。建立協同高效的制度體系，是風險防范的根本保障。農地“三權分置”改革風險防范制度體系建設，涉及到農地改革風險評估制度、風險防范績效考評制度、城鄉一體化戶籍就業和社會保障制度、城鄉文化衛生和教育統籌發展制度、風險防范法律制度、城鄉房地產高質量統籌發展制度等系列制度建設④。現有的這些制度還不完善，主要是碎片化，沒有形成統一的農地“三權分置”改革風險防范制度體系。因此，建立完善改革風險防范制度體系更顯重要。農地“三權分置”改革風險防范制度體系建設，不能從短期、靜態出發，應該從戰略性、動態性、城鄉一體性入手，形成市場化主導下充分發揮政府有效調控作用的風險防范制度體系。

二、加快構建農地“三權分置”改革風險防范制度體系

針對農地“三權分置”改革中風險防范機制建設滯后問題，必須立足鄉村振興戰略要求，以富裕農民為目的，健全農地“三權分置”改革風險防范制度體系。

1.建立確保農地所有權集體權益不受侵害的長效制度。一是強化村集體組織擔當起維護好農地所有權的履責職能。將村集體組織的成員具體明確化，在空心化嚴重的農區要建立有效的準入與退出機制，加強村級基層黨組織的監督職能的正常履行，對經營大戶“空手套白狼”行為、違規套用國家農業經營補貼行為進行有效制止，防止村集體利益與農民權益受到損害；充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，廣泛宣傳國家對農民利益保護的政策，切實改變農地流轉中存在的農村集體無法對抗資本侵蝕農地產權主體權益的現狀；賦予農民對集體土地資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能的知情權，確保村集體所有人都能積極參與集體事務，以彌補當前農地產權流轉的法律仍然不完善所產生的缺陷。二是挖掘利用好農村集體土地所有制的優勢。加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，將品行好、實干能力強的干部充實到農村基層黨組織與村干部的隊伍中去；充分發揮基層黨組織凝心聚力作用，通過農地流轉壯大集體經濟，帶動農民致富；發揮村集體經濟組織的統籌作用，統籌處理好家庭經營的“分”與集體經濟組織的“統”的關系，以集體經濟組織動員農民參與取得利益最大公約數為目標，處理好農地的規模化經營質量與效率，健全農地所有權、承包權、經營權的主體權益分配制度體系，有效防范農地“三權分置”改革中的風險。

2.健全農地流轉風險防范的制度機制體系。一是加強政府對市場主體的規制建設。在農地“三權分置”改革中，要充分發揮市場在農地資源配置中的決定性作用，在不改變農地用途前提下，可以考慮取消現行《農村土地承包法》中關于受讓方為“其他從事農業生產經營的農戶”的限制性規定。同時，要進一步加強政府對市場主體的規制管理，從源頭上進行風險控制，對經營主體的準入資格進行審核。加快財政支農普惠性補貼制度改革，改條為塊下撥資金，將涉農建設項目的決定權、資金分配權下放給縣（市）級人民政府，“以縣為主”進行涉農資金整合。為了防范流轉后改變農地用途引發“非糧化”的風險，探索引入新增補貼試點，以農機具購置補貼為重點，增加農業生產者補貼試點，進行農產品目標價和農業保險試點，并試點營銷貸款，引導合理的農地流轉價格，從而降低糧食生產成本，讓農地經營權受讓主體在糧食規模化生產中多獲利。

二是加強農地流轉風險防范制度建設規范化。第一，確保耕地保護制度嚴格規范化落地。加強對流轉后的農地用途跟蹤管理，強化農地變更調查和監管，對于流轉中擅自改變農地用途、嚴重破壞或污染農地等經營行為的，視其情節輕重給予相應處罰，確保耕地數量不減少和耕地質量不下降；嚴格落實耕地占補平衡制度，實行補充耕地與土地開發整理復墾項目掛鉤制度，使各建設單位更好地履行補充耕地的法定義務；由政府出資購買部分農田的永久開發權，通過政府資金的支持來健全和完善基本農田保護制度；設立耕地保護基金，根據農地類別對農民和農業新型經營主體進行耕地保護補貼。第二，將農地流轉程序標準化。加強地籍標準化管理，通過嚴格的登記申請、準確的地籍調查、審核登記造冊、為每個家庭農戶頒發土地證書等一系列應有程序，為農地標準化流轉提供前提；建立健全農地產權交易市場，通過農地產權的明晰、細化使農民的集體經濟組織成員權利權能更加完善，凸顯農地資本功能，實現農地資源的優化配置；成立有級別差異的農地流轉市場，所有農地流轉市場必須設立農地流轉前的業主資格審核制度，要求轉入方預付租金和出示保證金，設立交易信息與價格透明度高的運作平臺，減少行政命令的指導性干預，讓農戶有更多主導權。第三，建立多方參與監督的履約分擔風險防范機制。成立農協組織共建風險防范基金，用以保障單個農民的合法經營權益；培育本地種田大戶成為新型經營主體，化解資本非本地化風險；成立村級農資集中產、銷中心，對農業生產各個環節采用標準化管理，所產生的效益由村委會統一核算，按入股面積或出資比例量化到每個成員賬戶。

三是加強農地流轉風險防范長效機制建設。第一，健全農地流轉風險防范服務機制。主要是搞好政策服務平臺、技術服務平臺和金融服務平臺建設。關于政策服務平臺建設，就是要求建立統一的公開透明的網上政策服務平臺，提供一站式服務。關于技術服務平臺，就是要求構建新型職業農民教育培訓體系，由專家學者、農技農機推廣人員對有志于農業的大學畢業生、返鄉農民工、農機農技能手進行生產經營型、專業技能型、社會服務型“三類協同”培訓，并對職業農民和農業職業經理人進行認定，為提高農地流轉效益提供堅強技術保障。關于金融服務平臺，就是要求以縣域為單位，由財政撥款建立風險補償基金，為規模化農業生產提供強大資金支持。第二，加強農地流轉風險防范監管機制建設。由縣級農業主管部門設立農地經營權流轉監督機構，對經營權流轉各個環節進行監督和檢查，避免操之過急、盲目“鋪攤子”。對于千畝以上的大面積農地流轉，要經縣級農業主管部門初審農地流入方資質后，由縣級政府組織審查。第三，構建多元化的矛盾化解機制。應從宣傳教育、道德約束、政府服務、糾紛仲裁等方面入手構建多元化的化解機制，強化鄉（鎮）基層政府的服務和指導職能，促使農地流轉的規范化、法制化，減少農地糾紛隱患；切實發揮村黨支部、村委會等農村基層組織對農地糾紛的調解疏導作用，從源頭上化解矛盾；穩步推進農地糾紛仲裁工作，強化農地糾紛仲裁解決機制，各地應盡快建立或完善仲裁機構，加強仲裁員隊伍建設，最大程度發揮仲裁在解決農地糾紛過程中的作用；健全農地糾紛解決的訴訟機制，保證司法救濟途徑的暢通。

3.落實農地生態保障制度防范農地生態破壞引發糧食安全風險。一是嚴守生態保護底線。保護農地生態，實現農業綠色發展，是鄉村振興戰略的的內在要求。針對我國農業面源污染較重，各地必須樹立綠水青山就是金山銀山的理念，強化農業生態保護，大力提倡科學種植、生態種植，積極推廣農業防治、物理防治、生物防治等綜合防治措施，減少化肥、農藥、塑料薄膜的使用，逐步改善耕地質量。要嚴防農地流入方一味追求眼前經濟利益最大化，過度開發、掠奪式經營土地，嚴格生態保護制度落地，堅決守住生態保護底線，徹底擯棄植被資源單一、生態嚴重破壞、水土流失、山體滑坡等問題的出現。

二是建立農地生態預測性評估機制。要將生態風險預防設定為農業生產環境保護最首要的基本原則，特別是對潛伏時間長的農地資源風險必須進行預估，對潛在的破壞性生態傷害行為要做到提前制止預防；將農業面源污染治理視為長期工程來抓，將化肥、農藥等易產生污染的物品控制在合理使用范圍內，做到排放零增長，鼓勵畜禽養殖、水產養殖等污染物排放消化的循環利用；建立嚴格的農業保護區用途管制制度，統一規劃和嚴格執行重要農業保護區用途管制，將縣域內的重點農業保護區示范基地劃定為糧食生產永久區域，將保護區內的生產標準和數額按照高標準農田建設要求精細生產，實施相對高額度糧食補貼與絕對精準的量化管理。

三是完善農地生態風險防范的行政與司法路徑。要用一切司法手段嚴懲對農地生態的破壞，堅決消除生態風險隱患；結合嚴厲的行政處罰替代只能輕微量刑的農地環境違法行為，避免一些經營主體因違法行為成本太低而肆無忌憚對農地進行掠奪式過度開發；助推農地環境公益訴訟制度建立，進一步降低農地環境保護相關公益訴訟的門檻，通過完善評估機構與評估體系對農地自然資源和農作物生長生態環境的定損評估準確確定侵損后果，為司法訴訟和行政處罰提供證據；建立農地環境糾紛預警機制，在政府、公眾與司法機構之間建立聯動的環境糾紛預警與風險評估機制，為群眾合理保護農地環境訴求提供暢通渠道，鼓勵公眾積極參與，賦予司法保障權限，建立農地環境破壞潛在糾紛提前介入機制。

注釋：

①李長健，胡月明.工商資本參與農村土地流轉的風險防范研究[J].農業經濟，2016(09)：86-88

②馬雪彬，鄧凝.土地承包經營權抵押貸款風險防范的大數據思維[J].甘肅金融，2016(04)：37-40

③肖萬春、洪曉娟.加快我國房地產高質量發展[J].湖南行政學院學報，2018（3）：76-81