完善開發區管理體制機制加快開發區發展的調查與建議
——以XX經開區為例

●陳榮奇

1984年，我國第一個開發區誕生。此后，全國各地開發區如雨后春筍般涌現。開發區已成為了當地經濟發展、科技創新的重要載體。XX經開區（XX高新區）經過20余年的建設，取得了一定的成績。但是，隨著開發區升級為國家級經開區、高新區，發展站在了一個新的更高的起點上，許多體制機制問題也凸顯出來。如何進一步完善管理體制機制，促進開發區健康持續發展，已成為當前轉型升級的一個重要課題。

一、福建省內外國家級開發區管理體制、機制概況

（一）管理體制概況

從目前福建省內外國家級開發區管理體制來看，主要有三種類型：準政府管理模式、開發區與行政區合一的管理體制、以企業為主體的開發體制。

1.準政府管理模式：開發區設立黨工委、管委會，作為地方一級黨委、政府的派出機構，但機構、編制、領導職數比行政區要精簡得多。主要職能是園區開發、建設和管理，服務園區企業。該模式適用于人口較少、相對獨立且建設初期的開發區，如三明、XX經開區（XX高新區）等。

2.開發區與行政區合一的管理體制：開發區和行政區基本重合，故實行“多塊牌子、一套人馬”，內設機構設置也參照地方行政機構。該模式適用于整個行政區域就是開發區，或開發區就是原有城區建制的一部分。如海滄臺商投資區、福州經濟技術開發區及江西吉安 (井岡山)開發區、贛州開發區等。

3.以企業為主體的開發體制：開發主體是企業化運作的公司，而非前述的政府派出機構或地方一級行政組織。最大特點是，不但要開發工業用地，還要參與公共基礎設施建設。投資補償主要依靠工業、商業用地開發的收入，而非稅收收入，如上海漕河涇開發區、漳州招商局開發區等。

（二）管理機制概況

《關于促進國家級經濟技術開發區進一步提高發展水平的若干意見》(國辦發〔2005〕15號)規定，國家級經濟技術開發區的管理機構一般是所在地市級以上人民政府的派出機構，原則上按低于本級政府半格配備干部。該意見第五條指出，“國家級經濟技術開發區的管理機構一般是所在地市級以上人民政府的派出機構，除其中具有企業性質的外，根據授權行使同級人民政府行政審批、經濟協調與管理等職能。”全國大多數開發區都是按照這一精神實行管理，差異就在于不同地區的黨委、政府對開發區職能的授權不同而已。

（三）工作人員管理機制概況

關于工作人員管理機制，多數開發區采取了與其管理體制(如前所述)密切相關的模式：一是準政府公務員管理方式，這類開發區工作人員的工資、待遇與當地其他市直單位工作人員一樣，實行陽光工資制度，如XX經開區（XX高新區）；二是地方性事業編制管理方式，這類開發區工作人員的工資、待遇，一方面參照當地其他市直事業單位基本的工資制度，另一方面，與開發區自身的績效管理體制作為補充，如井岡山、贛州開發區；三是企業管理模式，這類開發區工作人員的工資、待遇完全按照企業績效管理辦法進行管理。如上海漕河涇、漳州招商局開發區等。

二、XX經開區（XX高新區）發展現狀

XX經開區（XX高新區）屬準政府管理模式，黨工委、管委會為XX市委、市政府派出機構。經開區與高新區實行“兩塊牌子、一套人馬”。XX經開區設立于1998年7月，1999年5月，經福建省政府批準為省級開發區，2012年3月經國務院批準升級為國家級經濟技術開發區。XX高新區于2012年7月經福建省政府批準為省級高新區，2015年2月經國務院批準升級為國家高新技術產業開發區。

2015年3月，XX市委研究決定，XX經開區與XX高新區整合，實行“兩塊牌子、一套人馬”管理，按照“同級授權，屬地直管”原則，實行“兩調整、一下放”（黨的建設、經濟社會管理職能調整由經開區負責，把市一級行政審批與管理職能下放到經開區），把XL區所轄的2個鎮和YD區所轄的4個鎮納入XX經開區（高新區）管理。2017年8月，XX市委、市政府研究決定，經開區不再承接“兩調整、一下放”相關職能和事項。同時明確了重點開發范圍，即DX、HF、GP三個開發片區，共計25.4平方公里。XX經開區（XX高新區）2019年實現規模以上工業總產值245.18億元。規模以上工業增加值比增2%。財政總收入10.9億元、比增5.6%，地方級財政收入6.1億元、比增5.6%。

經過20余年的發展，尤其是升級為國家級經開區 (高新區)后，XX經開區(XX高新區)體制機制滯后的問題也凸顯出來，主要表現在：

（一）體量偏小

2017年8月，XX市委、市政府明確了經開區重點開發范圍，即DX、HF、GP三個開發片區，共計25.4平方公里。目前，DX片區7平方公里是中心城市的拓展區，已經沒有產業開發余地；HF片區1.17平方公里基本安排完畢；GP片區17.2平方公里實際連片可開發面積不足2平方公里，發展空間十分有限。從經濟總量來看，XX經開區（高新區）經濟總量偏小，與先進國家級開發區的差距較大，2019年商務部國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價結果排名160余位。

（二）職能權限不到位

XX市委、市政府雖于2018年5月授予了26項行政權力和公共服務事項（X 政綜〔2018〕82號），但是離管理紅線范圍內的經濟事務還存在較大差距。以征地拆遷為例，經開區管委會承擔著轄區的招商引資、基礎設施建設和服務入區企業等相關職責，但DX、HF、GP鎮的行政關系不隸屬經開區，征地拆遷、行政執法等行政主體職能必須通過XL區、YD區政府給予解決。規劃、國土管理職能也是如此，增加了協調環節，降低了運行效率。

（三）機構、編制、職數不匹配

作為派出機構，市委、市政府和市級各有關部門在安排部署工作時把經開區作為一個普通縣（市、區）來要求，但在機構設置、人員編制、領導職數等方面，卻按市直部門進行配置，責權利不匹配，內設部門要對應多個市直部門，人員少、工作量大，疲于應對，且不利于調動干部積極性。如撤銷XX市城鄉規劃局、國土資源局原高新區派駐分局后，因為加掛的分局沒有法人資格，不具備行政審批職能和相應處罰等行政執法資格，無法實現“區內事區內辦”的要求。干部專業人才較為單一，業務主要集中在部分領域，干部流動渠道窄小。現有干部年齡層次普遍偏大，在無法對外交流調整的情況下，內部的提拔使用和交流換崗的空間較小，干部成長空間有限。

三、完善XX經開區（XX高新區）體制機制的建議

開發區管理體制機制的變化，取決于開發區的發展狀況和功能轉化。XX經開區（XX高新區）經過20余年的發展，區內規劃用地已基本布滿項目，目前急需擴大規模，功能也由原來單純的制造加工生產區轉向集工業、商貿、物流、金融、研發、服務、生活為一體的綜合區，開發區的功能已從單純的經濟功能轉向城市綜合功能。

（一）拓展擴區延伸基地做大總量

土地是開發區發展命脈。一是拓展。落實市政府《關于DX片區暨XX經濟技術開發區拓展區控制性詳細規劃的批復》（X政綜〔2013〕435號）精神，將原批復DX區域XX大道西側的0.444平方公里、HF鎮洪田路東側2平方公里的可利用地劃入XX經開區（高新區）重點開發紅線范圍。二是擴區。按照“一區多園”發展模式，建議將YD區KS鎮文館秀山萬畝地塊（6.667平方公里）作為XX經開區（高新區）后備產業園。三是合作。通過互利互惠的原則，與其他縣（市、區）采取股份合作方式開發工業集中區，明確雙方的權利與義務，按照資產和出資比例，分擔權利和義務，分享GDP統計和稅收，共擔責任，共享收益。

（二）深度“放管服”改革做優營商環境

營商環境是一個地方經濟發展的重要方向標。2017年8月體制調整回歸主責主業以來，明確了經開區重點開發范圍以及財稅體制、債權債務、統計考核、機構編制、干部管理等事項，授予26項行政權力和公共服務事項。但是因經開區不是一級行政區劃，行政許可、行政審批、行政處罰等社會經濟管理職能欠缺，特別是之前設立的派出機構國土分局、規劃分局等被撤銷后，在經開區（高新區）加掛的市環保、國土、規劃、建設分局牌子，因沒有法人資格，不具備行政審批職能和相應處罰等行政執法資格，國土規劃事項無法實現“區內事區內辦”的要求，在一定程度上影響招商引資工作。因此，建議按照“簡政放權、放管結合、優化服務”原則，加快政府職能深刻轉變，降低制度性交易成本，加快推進建立“只進一扇門”“一趟不用跑，最多跑一趟”服務格局。學習參照天津開發區（整合18個部門216項審批職責，全部劃轉到行政審批局，用1個印章代替209個印章）、平潭綜合試驗區、漳州高新區的做法，設立行政審批局，充分授權，采取部門集中、職能集中、事項集中、平臺集中的方式，設立“一個窗口”，統一受理業務，形成“一張表單”，實行“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料、完成多項審批”的“一站式”審批模式，做到程序最簡、時間最短、成本最低。因政策法規無法突破的審批事項，必須由市政府有關職能部門辦理的事項，應通過設立派出機構（如國土、規劃、環保），作為市直部門的全能科室，一次性審核審批（若無法設立派駐部門，且業務涉及XL、YD區，則由市局承擔，如質監站），真正實現區內事區內辦，以干部的辛苦指數換取企業的滿意指數。

（三）激活用人機制

根據責權利匹配原則，一是授予開發區相關人事職能，建立開發區與市直部門之間干部交流制度，定期選派如項目建設、規劃、國土、環境等專業人才到開發區掛職，指導開發區專業隊伍建設；二是開發區區域所屬鄉鎮（DX、HF、GP）干部采取雙重管理的方式，鎮全體班子成員的任免必須征求XX經開區（高新區）的意見。三是探索實行內部績效考評獎勵辦法，推行聘（任）用制度。參照井岡山開發區的做法，除市委任命的干部外，對XX經開區（高新區）機關及區屬事業單位工作人員，打破身份界限，實行全員聘用。干部編內任職與崗位聘職相分離、檔案工資與實際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘用相分離的“雙軌運行”管理。對開發區所屬機關事業單位在編在崗人員，參加機關競崗且聘任（用）的，實行身份等“封存管理”，原職級記入個人檔案，保留原身份、級別不變，工齡和任職年限連續計算，按規定辦理工資套改、正常晉升手續，確實調動干部積極性。