常寧水口山鉛鋅礦區(qū)市場化補(bǔ)償方式的市場運行機(jī)理及對策建議

●蔣淑玲 周宇霞 羅嬌霞* 羅 健

構(gòu)建常寧水口山鉛鋅礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于保持常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)、合理有序地開發(fā)水口山鉛鋅礦區(qū)的自然資源、實現(xiàn)常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)人與自然和諧發(fā)展具有重大意義。本文通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)的查閱，對國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于礦區(qū)資源開發(fā)的研究成果進(jìn)行了梳理。其中，張復(fù)明認(rèn)為，礦區(qū)資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該包含礦區(qū)資源的開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)資源的恢復(fù)，因此礦區(qū)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建迫在眉睫①。吳文盛等人提出，礦區(qū)資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括礦區(qū)資源的定價機(jī)制、保障機(jī)制、實施機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制②。宋蕾在深入分析了某煤礦生態(tài)補(bǔ)償過程中的融資機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制及約束機(jī)制③。曹明德認(rèn)為，礦區(qū)資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建涉及到當(dāng)?shù)厥杖氲姆峙浼百Y源的合理開發(fā)力度。④因此，合理有序地開發(fā)礦區(qū)資源，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究，通過經(jīng)濟(jì)手段和政府調(diào)控來約束和調(diào)整礦區(qū)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，盡量減少因為礦產(chǎn)資源的發(fā)展而對當(dāng)?shù)丨h(huán)境所造成的損害，以維護(hù)常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)可持續(xù)的良好生態(tài)環(huán)境。

一、常寧水口山鉛鋅礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償方式

由于湖南常寧水口山鉛鋅礦區(qū)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型過程中的制度障礙，生態(tài)補(bǔ)償活動缺乏完整的面向市場的產(chǎn)品，因此在常寧水口山鉛鋅礦礦區(qū)還沒有形成以市場導(dǎo)向為基礎(chǔ)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償模式機(jī)制。因此，常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到了極大的限制。常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主要是以常寧市政府為主體，在常寧市政府的主導(dǎo)下，常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)工程取得的一些成就，但是也暴露出一些問題，這些問題主要是沒有明確當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)企業(yè)對常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)的資金投入，也沒有明確常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)開發(fā)礦產(chǎn)之后所造成的環(huán)境危害的生態(tài)補(bǔ)償范圍。

1.為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和履行必要的社會責(zé)任，常寧水口山鉛鋅礦礦區(qū)必須制定保護(hù)和管理生態(tài)環(huán)境的計劃，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，履行必要的社會責(zé)任。治理工作內(nèi)容主要包括地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)與控制、礦體的防治、礦區(qū)水體的防治、礦區(qū)廢氣治理等。2017年，國務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革方案》，提出礦區(qū)地方企業(yè)應(yīng)該為當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償恢復(fù)基金，為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源恢復(fù)提供資金支持。

2.礦產(chǎn)稅的征收主要是反映了國家對礦區(qū)所有權(quán)上的權(quán)益，并沒有針對在礦區(qū)資源開發(fā)過程中所造成的環(huán)境破壞。隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識越來越強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境資源的立法過程也在同步進(jìn)行中。2018年1月1日后《環(huán)境保護(hù)法》開始正式實施，該法律的實施對于明確礦區(qū)企業(yè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)具有積極的推動作用。也為量化礦區(qū)企業(yè)所需要承擔(dān)的礦山環(huán)境恢復(fù)治理指明了道路。⑤

3.礦區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和諧發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的中心要義，所謂和諧礦區(qū)就是指礦區(qū)在開發(fā)資源獲得效益的同時，注重保護(hù)和修復(fù)當(dāng)?shù)匾驗榈V產(chǎn)開發(fā)所造成的生態(tài)環(huán)境的破壞，使礦區(qū)人民的生產(chǎn)生活不至于受到影響，礦區(qū)礦業(yè)企業(yè)通過構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制來實現(xiàn)礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

4.積極履行綠色礦區(qū)的建設(shè)。2017年3月期間，國務(wù)院六個部委聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于實施綠色礦業(yè)的指導(dǎo)意見，提倡在綠色礦業(yè)建設(shè)過程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)做出更大的成績。2010年至今我國已有661家礦區(qū)礦業(yè)企業(yè)加入了綠色礦區(qū)建設(shè)的試點，根據(jù)綠色、協(xié)同、開放、共享的原則，將高新技術(shù)積極應(yīng)用于礦產(chǎn)的開發(fā)和環(huán)境的恢復(fù)當(dāng)中，在礦區(qū)當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下，礦區(qū)礦業(yè)企業(yè)必須嚴(yán)格的執(zhí)行綠色礦區(qū)的實施。

二、市場化補(bǔ)償方式的對策建議

1.政策約束。開采礦物資源是一種經(jīng)濟(jì)行為，必須為該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供物質(zhì)保障。作為一種公共補(bǔ)救辦法，政府有義務(wù)最大限度地發(fā)揮其作用。政府以最大的公共利益為基礎(chǔ)，建立在政府的強(qiáng)制權(quán)力、決策、充分實現(xiàn)市場作用和對某一經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上。政府制定的生態(tài)補(bǔ)償政策可被視為政策補(bǔ)償。

（1）限制環(huán)評不合格企業(yè)進(jìn)入常寧水口山鉛鋅礦區(qū)，嚴(yán)格審查常寧市水口山鉛鋅礦區(qū)的礦業(yè)企業(yè)資質(zhì)，對于環(huán)評不合格的礦業(yè)企業(yè)堅決予以整改，建立礦業(yè)企業(yè)環(huán)評體系，積極引入先進(jìn)技術(shù)，在開發(fā)礦業(yè)資源的同時盡量維護(hù)好當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，根據(jù)區(qū)域環(huán)境承載力，確定合理的資源開發(fā)強(qiáng)度是十分必要的。⑥

（2）指標(biāo)約束建立了湖南常寧水口山鉛鋅礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的過程控制機(jī)制和獎懲退出機(jī)制。已建立了常寧水口山鉛礦區(qū)環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)系統(tǒng)，其中包括“三級”排放、環(huán)境恢復(fù)和治理、生態(tài)質(zhì)量變化等指標(biāo)，政府的政策執(zhí)行的基礎(chǔ)是逐步發(fā)展相關(guān)的部門標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的對接，使國內(nèi)企業(yè)具有了走出去的能力和水平。

（3）恢復(fù)對常寧水口山鉛鋅礦產(chǎn)企業(yè)的管理，制定合理的資源開發(fā)利用方案，建立年度評價體系。豐富礦山環(huán)境治理工程的效益手段，引入PPP項目管理模式。根據(jù)水口山紅色旅游景觀生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工程的要求，將礦山環(huán)境的恢復(fù)與治理納入到整個生態(tài)恢復(fù)工作中。政府指導(dǎo)企業(yè)項目與生態(tài)移民搬遷、土地整治、礦山公園建設(shè)等項目整合、總體規(guī)劃。

2.稅費調(diào)節(jié)。由于我國的排放貿(mào)易仍處于試驗階段，以市場為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償工具主要通過調(diào)節(jié)稅收和稅收來實現(xiàn)，綠色補(bǔ)償?shù)母拍铙w現(xiàn)在企業(yè)的財政配額中，鼓勵公司采取舉措，減少生態(tài)系統(tǒng)的破壞，調(diào)整系數(shù)應(yīng)考慮環(huán)境成本、建設(shè)和諧的采礦區(qū)以及生態(tài)負(fù)荷能力。⑦

（1）企業(yè)環(huán)境管理。環(huán)境管理工程費用應(yīng)按成本核算計算，不考慮鼓勵采礦公司增加其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資的成本，根據(jù)相關(guān)領(lǐng)域的財務(wù)支出核算成本會計的計算。《生態(tài)足跡法》也可用于計算賠償內(nèi)容的總成本。

（2）和諧礦區(qū)的建設(shè)。包括就業(yè)促進(jìn)、社區(qū)建設(shè)、節(jié)能消耗、環(huán)境管理等，屬于廣義生態(tài)補(bǔ)償范疇。⑧建立了定量評價和諧礦區(qū)年度建設(shè)的評價指標(biāo)體系，可作為確定礦區(qū)稅收調(diào)整系數(shù)的依據(jù)。

（3）科學(xué)評價礦物資源開發(fā)活動的環(huán)境負(fù)荷力，通過環(huán)境負(fù)荷力限制資源開發(fā)的強(qiáng)度。構(gòu)建分級制度，通過稅收調(diào)整，使企業(yè)在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)開發(fā)資源，承擔(dān)較高的稅收負(fù)擔(dān)。根據(jù)地租差異理論，通過稅收調(diào)整維持區(qū)域資源開發(fā)的合理強(qiáng)度。⑨

3.監(jiān)測監(jiān)督。建立有效的監(jiān)測監(jiān)督體系是湖南常寧水口山鉛鋅礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的保障，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為湖南常寧水口山當(dāng)?shù)卣畬嵤┙?jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了科學(xué)的依據(jù)，湖南常寧水口山鉛鋅礦區(qū)礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重以人為本的原則，將補(bǔ)償重點偏向于受到環(huán)境影響的當(dāng)?shù)厝罕姟Ｔ诃h(huán)境監(jiān)督方面。應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)?shù)厝罕娔軌蚯袑嵓尤氲江h(huán)境保護(hù)監(jiān)督的行列中去。最后，當(dāng)?shù)卣€應(yīng)該加強(qiáng)對當(dāng)?shù)氐V業(yè)企業(yè)的監(jiān)督管理，要明確當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在開發(fā)礦業(yè)的過程中所需要履行的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和義務(wù)。

（1）公眾參與。應(yīng)該讓更多的當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c到環(huán)境保護(hù)體系中去，只有群眾的環(huán)境保護(hù)意識提高了，才能夠更好地監(jiān)督礦業(yè)企業(yè)有效地實施環(huán)境修復(fù)，建立生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制。

（2）信用評級。建立礦區(qū)企業(yè)環(huán)境保護(hù)信用評級制度，常寧水口山鉛鋅礦區(qū)政府可以專門委托專業(yè)環(huán)境評級機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)氐V業(yè)企業(yè)進(jìn)行“第三方評價”，再通過評級結(jié)果對測評不合格的礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行約談?wù)模袑嵚鋵嵁?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)管理方案。

（3）應(yīng)急保障。建立當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境應(yīng)急保障機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)同礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)及生態(tài)環(huán)境應(yīng)急工作，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門可以依托于遙感技術(shù)及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境檢測站的數(shù)據(jù)對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行實時監(jiān)控，對生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)進(jìn)行重點保障，并預(yù)備一套完整的生態(tài)環(huán)境應(yīng)急保障措施。

4.補(bǔ)償定價。生態(tài)補(bǔ)償定價必須以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境恢復(fù)及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境長久發(fā)展的成本為基礎(chǔ)，通過引入間接補(bǔ)償核算的方式來確定礦區(qū)礦業(yè)企業(yè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞程度，來制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償價格。在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的過程中，加強(qiáng)實時監(jiān)控的力度，確保生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償措施落實到位。

（1）定量測算。采用生態(tài)環(huán)境恢復(fù)成本計算、生態(tài)足跡法及實驗?zāi)M法對礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞程度進(jìn)行定量核算，通過計算結(jié)果來確定礦區(qū)企業(yè)應(yīng)該支付的生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償金額。

（2）動態(tài)調(diào)整。常寧市政府應(yīng)該根據(jù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的程度及難度，來動態(tài)調(diào)整生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需的資金。同時可以根據(jù)市場上對常寧水口山鉛鋅礦的需求程度及市場價格，來實時調(diào)整礦區(qū)企業(yè)所需繳納的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保障資金，建立一個基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)為目的，又顧及礦區(qū)礦業(yè)企業(yè)效益的生態(tài)環(huán)境保障恢復(fù)補(bǔ)償金繳納動態(tài)制度。

（3）談判定價。為了實現(xiàn)常寧市礦區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，應(yīng)該制定一個關(guān)于常寧市礦區(qū)居民生存權(quán)與健康權(quán)的補(bǔ)償交涉機(jī)制，常寧市鉛鋅礦企業(yè)通過與當(dāng)?shù)厝罕姶磉M(jìn)行面對面協(xié)商的方式，來確定因為礦業(yè)企業(yè)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞而對當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活所造成的直接或間接的影響，從而確定補(bǔ)償金額，使當(dāng)?shù)厝罕娕c礦區(qū)礦業(yè)企業(yè)之間能夠和諧共處。

[基金項目：2019年度衡陽市社會科學(xué)基金市情研究項目.礦區(qū)多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\行機(jī)制及對策研究——以常寧水口山鉛鋅礦區(qū)為例[2019B（Ⅱ）008]]

注釋：

①張復(fù)明，景普秋.礦產(chǎn)開發(fā)的資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究[M]北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010

②吳文盛，孟立賢.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010(5)：168-171

③宋蕾.美國礦山修復(fù)治理保證金的構(gòu)建和啟示[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2011，13(1)：46-53

④曹明德.對建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的再思考[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報，2010(5)：69-75

⑤林龍，劉檳榔.論福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善 [J].環(huán)境與發(fā)展，2018(2)：190-193

⑥王德凡.內(nèi)在需求、典型方式與主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新[J].改革，2017(12)：93-101

⑦朱丹.我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建：模式、邏輯與建議[J].廣西社會科學(xué)，2016(9)：108-112

⑧馮聰，曹進(jìn)成.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建.礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2018.5：101-105

⑨姜淵.論生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦硇远ㄎ籟J].理論與改革，2015(4)：54-58