堅持生態保護優先 推進林場改革發展
——基于青海省國有林場改革評估調研

●穆雪紅

一、改革基本情況

青海省有國有林場110個（其中2015年以來新成立8個林場），全部為公益性事業單位，林地面積8163萬畝，職工3368人，基本覆蓋全省各地林區、水土流失區和風沙前沿區，承擔著保護和培育森林資源的重大職責。2015年以來，根據中共中央國務院國有林場改革要求，全省及時部署改革工作，完善配套政策，改革工作進展順利。

（一）地方政府負責機制建立情況

根據國有林場改革要求，省政府及時成立了省長任組長、主管副省長任常務副組長的青海省國有林場和國有林區改革領導小組。各市（州）、縣（區）相應成立了國有林場和國有林區改革領導小組，負責推進當地國有林場改革工作。在省級和各縣國有林場改革實施方案中，明確將林區經濟社會發展納入當地國民經濟和社會發展總體規劃，把林場森林覆蓋率和森林蓄積量指標納入改革目標。

（二）改革方案組織實施總體情況

根據中共中央、國務院印發的《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》（中發〔2015〕6號）以及全國國有林場林區改革工作電視電話會議精神，編制完成了《青海省國有林場改革實施方案》，經省政府第53次常務會審議通過后上報全國國有林場和國有林區改革工作小組同意。2016年2月27日省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發各地組織實施。5月31日，省政府召開全省國有林場改革推進電話電話會議，安排部署改革任務，進一步推進改革工作。省林業廳印發了《國有林場改革實施方案編制提綱》（青林造〔2016〕514號）。6月底會同領導小組各成員單位組成督導組，對各市、州政府國有林場改革進行專項督查。9月底召開全省國有林場改革推進現場會，年底全面完成了8個市（州）所屬各縣國有林場改革實施方案批復。2017年以來，督促指導各地開展印發縣級改革方案、落實改革具體任務等工作。1月根據《國家發展改革委辦公廳國家林業局辦公室關于開展國有林場林區改革中期自評估的函》（發改辦經體〔2016〕2055號）要求，組織完成全省國有林場改革中期自評估工作，并由省政府辦公廳報送《青海省國有林場改革中期自評估報告》。2月印發《青海省國有林場改革評估驗收方案》（青林造〔2017〕98號），明確改革驗收內容、指標及評分標準，確保按期完成改革任務。4月開展國有林區林場道路建設發展相關情況調查，并分別報送交通部和國家林業局。5至9月重點督促督辦各地全面完成改革任務并開展自查驗收工作。10月起對各地開展省級評估驗收。截至目前已完成西寧、海東、海西、海南、黃南、海北6個市州國有林場省級驗收工作，現正在按整改要求進行整改，計劃12月中旬全面完成省級驗收。

（三）創新國有林場管理體制情況

根據改革要求，全省國有林場已全部界定為生態公益性林場，納入全額撥款事業單位管理。林場職工工資、社會保險等事業費納入同級政府財政預算，林場財務嚴格按照“收支兩條線”管理。場辦社會職能已全部剝離，無林場內部設立學校、醫院等。核定無編制林場編制和提高國有林場管理層級問題在各地事業單位改革方案中已明確，待事業單位改革方案批復后落實。省財政廳和省林業廳根據《財政部國家林業局關于印發<國有林場（苗圃）財務制度>的通知》（財農〔2017〕72號）精神，制定了《青海省國有林場（苗圃）財務制度》初稿，進一步細化國有林場財務制度，正在征求意見，年內爭取印發執行。

（四）創新森林資源管護機制情況

編制了《青海省國有林場發展規劃（2016-2025年）》，以堅持生態優先、全面保護、因地制宜、分區施策、科技創新、持續發展的原則，對全省國有林場森林培育、森林保護、多種經營、基礎設施、民生工程建設等內容進行科學規劃。國有林場公益林日常管護，以“因養林而養人”為方向，逐步引入市場機制，在聘用護林員的基礎上，通過合同、委托等方式，面向以林區社會合作組織和家庭為主的社會力量購買服務，幫助貧困家庭增加收入。各地依托國有林場資源，對森林旅游、野生動植物繁育利用、中藏藥材種植等可以市場化的經營活動，由林場聯合社會資本、林區群眾成立專業合作組織或股份制公司依法經營；對苗木培育、森林撫育、營造林等暫時不能分開的生產經營活動，通過市場化經營或國有林場自主經營。

（五）國有林場森林資源保護情況

在2014年制定印發《青海省國有林場績效考評辦法（試行）》的基礎上，不斷創新考核評價機制，制定印發《青海省林地管護單位綜合績效考核辦法（試行）》，對國有林場林地管理、營造林、育苗、林業科技、林業產業、基礎建設、資金和檔案管理進行年度考評，將考評結果作為綜合考核評價地方政府和有關部門主要領導政績的重要依據。各林場根據自身實際，逐步建立了崗位目標考核責任制，并計劃將考核結果逐步與職工績效工資掛鉤，逐步形成有效的激勵機制。

（六）職工安置和改善生產生活條件情況

青海省國有林場職工全部為事業單位編制，改革中無富余分流職工。2015至2016年中央財政共下撥青海省國有林場改革補助資金1.58億元，全部用于國有林場森林經營和自我發展能力建設，目前項目已基本建設完成。國有林場（區）道路已納入全省農村公路網建設規劃，國有林場飲水工程納入全省農村飲水安全規劃，林場辦公生活用房將繼續依托貧困林場建設等林業建設項目，進一步完善提高。

二、主要做法

（一）凝聚合力，提供堅強保障

2015年省政府及時成立了主要領導任組長、主管領導任常務副組長，相關單位負責人為成員的國有林場和國有林區改革領導小組，明確部門分工，形成強大合力，多部門聯動合力推動改革工作。各市（州）、縣（區）隨后也成立了改革領導小組，負責推進各地國有林場改革工作。在省級和各縣國有林場改革實施方案中，明確將林區經濟社會發展納入當地國民經濟和社會發展總體規劃，并將林場森林覆蓋率和森林蓄積量指標納入改革目標，確保森林資源得到有效保護。

（二）摸清實情，明晰改革重點

中央改革方案印發后，青海省林業廳多次對全省國有林場開展調研，了解國有林場機構、人員、財務管理、人員管理、職能界定、資源管理等情況，全面掌握了國有林場發展現狀和存在的問題，明確具體改革方向和內容。并以此為基礎，編制完成《青海省國有林場改革實施方案》。同時編制完成了《青海省國有林場發展規劃（2016-2025年）》，對全省國有林場森林培育、森林保護、多種經營、基礎設施及民生工程建設等內容進行科學規劃，指導林場發展。

（三）完善機制，激發林場活力

青海省林業廳與財政廳聯合制定印發了《青海省林地管護單位綜合績效考核辦法（試行）》，對國有林場林地管理、營造林、育苗、林業科技、林業產業、基礎建設、資金和檔案管理等業務，全部進行量化考評。通過2016年和2017年兩年考評排名，各林場開始根據自身實際，全面建立崗位目標考核責任制，考核結果與職工績效工資掛鉤，逐步形成有效的激勵機制。林場財務按照財政部和國家林業局印發的《國有林場（苗圃）財務制度》，結合調研情況，出臺了符合全省實際的國有林場財務管理制度。

（四）加大投入，夯實發展基礎

2015至2016年中央財政共下撥青海省國有林場改革補助資金1.58億元，用于改善林場生產生活及旅游基礎設施條件。2015至2017年國家下達國有貧困林場扶貧資金4548萬元用于國有林場基礎設施建設；2018年3556萬元扶貧資金也下達各地。通過林業建設項目投資，林場辦公生活用房等基礎設施進一步完善。國有林場（區）道路已納入全省農村公路網建設規劃，國有林場飲水工程納入全省農村飲水安全規劃。

（五）守正出新，強化資源保護

國有林場公益林日常管護，以“因養林而養人”為方向，逐步引入了市場機制。現聘用護林員2.7萬人（2017年新增0.4萬人），其中建檔立卡貧困戶1.1萬人。正在推進通過合同、委托等方式，面向以林區社會合作組織和家庭為主的社會力量購買服務，幫助貧困家庭增加收入。以堅持生態優先、全面保護、因地制宜、分區施策、科技創新和持續發展為原則，全面加強國有林場森林培育和資源保護工作。改革過程中各地根據近幾年造林情況，新成立以國有為主，集體、個人參與的新造林林場8個。印發《青海省林業廳關于編制森林經營規劃（方案）的通知》，推進森林經營方案編制。

（六）挖掘潛力，發展林區經濟

各地依托國有林場資源，開展林下種養殖基地、食用菌種植基地、中藏藥種植基地、森林旅游和休閑基地建設等多種形式的生產經營活動。新成立5個省級森林公園，全省森林公園達到23個。選擇森林旅游資源豐富、旅游設施相對完善的5個森林公園作為全省首批森林旅游休閑基地，由省林業廳和省旅游局聯合授牌并運行，積極推進投資主體的多元化，加強基礎設施建設，旅游接待設施不斷完善，帶動了當地經濟社會發展。

（七）落實政策，提高職工待遇

根據《關于國有林場崗位設置管理的指導意見》，對國有林場崗位設置進行了優化，各項指標均優于事業單位平均水平。根據省人社廳《關于進一步規范完善鄉鎮工作崗位補助制度的通知》，將駐地在鄉鎮的國有林場職工納入鄉鎮補貼范圍，進一步提高了林場職工待遇，有效改善了林場進人難、留人更難的問題。林場職工社會養老保險和醫療保險全部由財政部門按照全額撥款事業單位相關制度繳納。

三、改革成效

根據省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《青海省國有林場改革實施方案》，提出5項改革重點、4項支持政策、4項保障措施，青海省林業和草原局（原青海省林業廳）及時推進改革工作，完善配套政策，國有林場改革成效顯著。一是堅持了生態公益改革方向，全省國有林場全部定性為公益性事業單位。二是全面保障和改善了民生，林場職工社會養老保險和醫療保險全部由財政部門按照全額撥款事業單位相關制度繳納。三是創新了發展機制，初步建立了購買社會服務為主的國有林場公益林日常管護機制和內部績效考核機制。四是完善了支持政策，國有林場崗位設置、職工鄉鎮補貼全面落實，道路、飲水等基礎設施建設全部納入了相關規劃。

四、存在困難和問題

青海省國有林場改革在國家發展改革委、國家林草局的大力支持下順利推進，在強基固本、激發活力、改善民生、強化保障等方面取得了顯著成效，但工作中仍存在一些困難和問題。主要是：國有林場管護站點大多地處偏遠地區，交通不便，建設成本高，各管護站點道路、飲水、供電、通訊等基礎設施建設滯后，需要在今后的工作中進一步加強。