淺談鄉鎮財政面臨的困境及對策

●何 麗

鄉鎮財政是我國財政的基礎環節，也正是因為其是末端環節成為財政管理中較為薄弱的部分。而鄉鎮財政職能的發揮直接影響鄉鎮經濟的振興發展，但鄉鎮財政工作因各種方面因素影響存在一些難題需要解決。

一、鄉鎮財政實際工作中面臨的主要困難

（一）財政收支不均衡矛盾凸顯

雖然近些年國家振興農村戰略的實施帶動了鄉鎮經濟的發展，但是很多鄉鎮財政仍然面臨著赤字危機，財政收入無法滿足日常財政剛性支出。隨著各類社會保障支出的增長，鄉鎮財政供養人員經費逐年提高，各項補貼不斷增加，造成各個鄉鎮財政收入無法與財政實際支出相匹配的矛盾日漸凸顯，鄉鎮財政資金管理現狀也給上級財政增加了很多壓力。

（二）用于科教文體等方面的財政支出不足

精神文明建設是實現中國特色社會主義的任務之一，鄉鎮居民隨著物質生活水平的提升，對于文化的需求也日益增長，這就要求鄉鎮財政加大對于科教文體的投入。但現實情況是鄉鎮本身財政收入就難以滿足剛性的財政支出，對于教育、科技、文體等方面的投入不足，相關經費投入較少，無法滿足鄉鎮居民的需求，也就無法帶動經濟的發展。另外，鄉鎮財政在社會保障方面的缺口較大，目前農村合作醫療的推廣進一步深化，但是農村在社會保障方面的基礎設施和相關配置均存在很大缺口，這也使鄉鎮財政支出面臨巨大壓力。

（三）鄉鎮存在較多債務，償還困難

基層鄉鎮政府在當地發展過程中，會加大對各類建設投入，其投入資金有一部分來源于債務，而鄉鎮政府債務形式多樣、構成復雜，同時很多鄉鎮政府對于債務額度缺乏制約和管控，造成鄉鎮政府債務金額較高、負擔過重。另外，鄉鎮政府由于條件限制對于項目投資前期分析預測不到位，可能會造成投資失敗，或者是對項目監督管理不善造成資金浪費，從而造成所借債務資金償還來源被切斷，靠財政收入償還資金面臨很大壓力，債務償還存在很大困難。

二、鄉鎮財政工作所面臨困難的成因分析

（一）鄉鎮財政收入不穩定，來源少

財政收入包括預算內資金、預算外資金，是鄉鎮財政資金的主要來源。但財政收入的下降使得鄉鎮面臨入不敷出的財政赤字危機。究其原因，一方面，是由于農業稅費的減免，一定程度上降低了鄉鎮財政收入。近些年為了減輕農民負擔，國家大力減免相關稅費，杜絕收取農民不合理的費用，減少了鄉鎮財政的收入來源，擴大了財政缺口。另一方面，鄉鎮經濟發展仍相對緩慢，民營企業發展速度不夠，缺少高附加值的產業，與城市存在很大差距，導致鄉鎮整體收入增長乏力。經濟發展緩慢限制了鄉鎮財政收入來源，無法滿足自身支出需求。

（二）財政資金預算管理不到位

鄉鎮財政面臨的困難不僅是財政收入來源不夠，對于財政預算管理的缺失也加重了鄉鎮財政管理的困難。一是鄉鎮財務人員本身預算意識和專業能力不夠強，從而使得預算編制工作不切合實際情況，過高估計財政收入或低估各項財政支出，無法根據預算對財政資金進行合理安排，而且對預算的調整不及時，使得預算與實際情況存在偏差。二是鄉鎮政府對于財政資金預算執行情況監督力度不夠，使得鄉鎮財政預算執行較為隨意，存在財政支出不規范的現象，因為監督考核機制缺位，使得財政預算的執行力度被削弱，對預算執行沒有嚴格監督約束。

（三）鄉鎮財權和事權不匹配

鄉鎮財政資金來源與財政支出之間的矛盾，有一方面因素是鄉鎮政府財權與事權的不對稱。由于稅收體制的限制且鄉鎮政府自身改革力度不夠，使得財政收入與支出之間的矛盾加劇。在鄉鎮財政工作中，其財權和事權之間的關系不統一，財權方面，由于分稅制的實施，且在國家大幅減稅降費的情況下，鄉鎮財政收入有所縮減，其自身造血功能被減弱。但是在事權方面，鄉鎮財政承擔的各項支出包括人員費用、支持農村經濟發展、各項補貼等卻在不斷增加。這就造成鄉鎮財政對于新增一些財政政策沒有主動應對能力，整體財政收支矛盾逐漸突出。

（四）財政管理監督機制不健全

由于鄉鎮財政的重要地位，上級對其監督管理也不能缺失，鄉鎮財政面臨的困難有一方面因素是因為缺乏健全完善的監督管理機制。由于缺乏監督，鄉鎮政府對于財政資金的預算、審批、使用等工作沒有嚴格的條例管束和相應的激勵約束機制，使得它們的隨意性較大，容易造成財政資金在某些方面的浪費，從而產生財政資金短缺的情況。

三、解決鄉鎮財政工作的有效對策

鄉鎮財政現在面臨的各種困難是由多方面因素造成的，是一個極其復雜的問題，如何解決或緩解鄉鎮財政工作所面臨的困難可以從以下方面入手。

（一）拓寬鄉鎮財政收入來源

解決鄉鎮財政面臨的困難，首要任務是要增加鄉鎮財政收入，做到自營自支，這樣的財政運轉機制才是最健康穩定的。因此，鄉鎮政府應當將增加財政收入作為解決難題的第一選擇。

1.加快鄉鎮經濟發展，增加財政收入來源。鄉鎮政府可以加大對民營企業的支持力度，將資金用于價值創造能力高的行業和企業，做好經濟結構調整，促進鄉鎮經濟多元化發展，通過經濟發展帶動稅收等財政收入的增加。

2.拓寬收入來源。鄉鎮政府要不斷挖掘財政收入增長點，在符合國家政策和保障鄉鎮人員根本利益的基礎上，梳理各項財政收入點，并嚴格監督管理，避免出現徇私枉法的現象或是亂收費的不合規行為。

（二）完善財政資金預算編制及管理，提高財政資金使用效率

解決鄉鎮財政存在的困難，一方面要增加財政收入，另一方面就是要規范財政支出，減少收入支出不匹配的矛盾，規范鄉鎮財政支出行為。

1.完善財政預算編制工作。對各個鄉鎮建立獨立的預算體系，并按照程序以及合理設定的各類標準編制預算，提高預算與實際情況的貼合性。同時做好預算的剛柔并濟，對于剛性支出可以按照一定標準設定預算金額，而對于項目預算編制要根據項目建設情況保證預算的可執行性，杜絕各項支出的隨意性，確保財政資金不被挪作它用。

2. 要不斷加強對鄉鎮財政資金的管理。為了保證各項財政資金按照既定用途使用，能夠嚴格遵照管理制度執行，杜絕出現亂花財政資金或是不計效果的資金投入，需要加強對財政資金各個環節的管理監督，從審批、使用到后評價，必須嚴格履行審核審批手續，由相關資金使用人對資金負主要責任。

3. 做到資金預算和使用的公開透明。對于鄉鎮財政資金預算和具體使用都應該進行公開，接受民眾的監督，做到無隱瞞無遺漏，進一步提高鄉鎮財政資金的透明度和使用效果。

（三）加大財政監督力度

鄉鎮財政工作需要受到一定的監管，才能提高其各項工作的規范性，一定程度上緩解鄉鎮財政存在的困難，政府部門應加大財政監管力度，保證鄉鎮財政工作的合規性。

一是內部監督方面，要明確鄉鎮財政人員的具體工作職責，以此為準繩，加大對其工作職責履職情況的監督和考核，確保其工作遵紀守法，合理運用財政資金，真正發揮鄉鎮財政對當地發展的促進作用。

二是外部監督方面，加強對鄉鎮財政投資項目的審核監督，并對資金使用過程進行全程跟蹤監控。同時要強化社會監督職能，要求鄉鎮財政及時公開政務，接受社會大眾的監督，做到財政政務的公開透明，通過監督提高鄉鎮財政工作的實效。

（四）強化債務管理，減輕鄉鎮財政壓力

大量債務的存在加重了鄉鎮財政的壓力，而且鄉鎮債務的復雜性使得其管理任務艱巨，需要加強管理力度，避免因債務過重給鄉鎮財政造成更大負擔。

一是做好對債務的梳理統計工作。要清理化解鄉鎮債務問題，首要任務是摸清債務情況，包括債務類型、金額、債權人、所投項目等，這樣才能有針對性地根據實際情況制定具體方案，對債務進行風險監測，并制定詳細的償還計劃等。

二是建立債務責任人負責制。通過對債務的嚴格審查，杜絕隨意舉債，嚴防鄉鎮為了政績而大量舉債用于投資，控制鄉鎮債務規模，并增加鄉鎮債務的公開性，加強對其的監督，防止債務規模無節制的增加，同時將債務償還納入考核范圍，解決新官不理舊賬的現象。

（五）完善轉移支付制度，促進鄉鎮財政財權事權相匹配

事權和財權相匹配才能促進鄉鎮財政有效地運轉，因此應當做好鄉鎮的財政轉移支付制度，減少鄉鎮政府的事權壓力。政府部門應當對各級財政有關職責和義務進行合理劃分，優化財政轉移支付，縣級以下財政轉移支付制度的實施推廣還不夠廣泛，使得鄉鎮財政面臨著很大壓力，各類剛性支出項目增加，其自身財政資金無法滿足需求。因此，應該加大縣級財政對鄉鎮的轉移支付力度，通過對鄉鎮財政收支平衡的測算，結合實際情況開展轉移支付制度，增加鄉鎮財政可用資金，切實幫助鄉鎮財政解決面臨的各種困難，不斷優化鄉鎮財政收支結構。另外，對于轉移支付制度需要及時根據實際情況進行調整，以保證鄉鎮財政事權和財權的匹配度，確保財政收支平衡，避免出現不同鄉鎮財政之間資金不均衡現象。

四、結語

鄉鎮財政因種種方面因素的影響在實際工作中面臨著諸多困難，而鄉鎮財政運轉效果直接關系著農村經濟的發展和社會穩定，解決鄉鎮財政所面臨的困難是項極其重要又復雜的工作，需要各方通力合作。在明確鄉鎮財政實際現狀以及存在的困難之后，政府部門需要通過對困難產生原因的深入剖析，制定切實可行的方案，多種措施并舉幫助鄉鎮財政解決困難，緩解其財政壓力，以促進地方經濟發展。