我國科技計劃監督的問題及建議研究

孫衛華

（江蘇省生產力促進中心，江蘇南京210042）

0 引言

科技計劃是根據國家科技發展規劃和戰略安排，政府為支持科技事業發展而組織和實施的科學研究及試驗發展等活動，是政府支持科技創新活動的重要方式，其目的主要是解決經濟社會發展中的熱點、難點問題，以及重大工程中的重要技術問題，從而推動經濟社會快速發展。科技項目是科技計劃的載體，項目能否成功實施，將直接影響科技計劃目標的實現。近年來，隨著社會進步對科技需求的日益提高，我國各級政府科技管理部門在科技計劃的組織實施方面投入大量人力、物力、財力。對科技計劃進行及時、有效的監督也隨之成為科技計劃管理工作的重要組成部分。

1 科技計劃監督的內涵及主要內容

2015 年12 月，科技部、財政部聯合印發了《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》，明確指出科技計劃監督是指按照有關規章制度，對科技計劃、項目、資金的管理和執行情況所開展的檢查、督導和問責，以促進管理的科學規范、公平公開，提高財政科技資金使用效益。監督的主要內容包括5 個方面：一是科技計劃相關管理部門管理科技計劃及資源配置的科學性、規范性，科技計劃的實施績效；二是項目管理專業機構管理工作的科學性、規范性，及其在項目管理過程中的履職盡責和績效情況；三是項目承擔單位法人責任制落實情況、項目執行情況及資金的管理使用情況；四是參與科技計劃、項目咨詢評審和監督工作的專家以及支撐機構的履職盡責情況；五是科研人員在項目實施和資金管理使用中的科研誠信和履職盡責情況。

由此可見，科技計劃監督根據對象和目的不同，可分為內部監督和外部監督［1］。

科技計劃的內部監督主要是科技計劃管理部門基于“項目”自身的內部監督，對象主要是項目承擔單位及人員、項目經費配套者等，目的是跟蹤項目承擔單位實施項目的過程，防范項目執行風險，保障項目按計劃實施，例如科技管理部門開展的項目中期檢查、績效評估評價、專項審計等。

科技計劃的外部監督主要是科技項目管理部門以外的監督主體基于“管理”的外部監督，對象主要是科技計劃管理部門、項目管理專業機構、項目評審評價者等，目的在于監督項目管理者、項目評價者的行為是否規范、公正、有效，例如法律法規監督、紀檢監察監督、社會公眾監督等。

2 科技計劃監督的重要性

2014年12月，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，指出要建立統一的評估監管體系，加強事中、事后的監督檢查和責任倒查。2015 年、2016 年，科技部相繼出臺《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》《科技監督和評估體系建設工作方案》等專門針對科技計劃監督工作的指導性文件。科技計劃需要監督已經形成共識，其重要性日益受到重視。開展科技計劃監督，對于推動科技項目順利實施、保障項目管理工作的科學性和規范性具有重要意義。

（1）開展科技計劃監督是實現科技計劃項目目標的重要保證。科技計劃項目的實施情況，直接關系著項目目標的實現。加強科技計劃監督是保障項目目標實現的最有效的方式之一。對科技計劃進行監督和考核，能及時、全面、準確地掌握項目進展和執行情況，保證項目按照預期進度和時間，向項目預期目標靠近。

（2）開展科技計劃監督是控制和規避項目實施風險的重要手段。通過科技計劃項目監督，可及時發現項目實施和資金管理使用過程中存在的問題，并有針對性地采取應對措施，既保證了項目按計劃進行技術研發活動，又保證了科技資金的安全性和使用的規范性，從而實現對項目的風險控制和及時處理。

（3）開展科技計劃監督是提高科技管理工作科學規范性和公平公正性的重要保障。通過法律法規、紀檢監察、社會公眾等多方面、多主體的共同監督，能切實增強科技項目管理者的廉潔自律意識、規范意識和保密意識，在法律、紀律框架內履職盡責，保證了項目管理工作的規范、高效和公正。

3 我國科技計劃監督存在的問題

加強科技計劃監督，是貫徹落實中央關于深化科技體制改革決策部署，保障科技創新各項重大舉措貫徹執行，促進科技創新活動長期健康發展，推動建立現代治理體系的基礎要求。當前，我國科技體制改革已經到了深水區，科技計劃監督工作較過去已取得較大發展，但是在內外部監督制度及機制方面還不完善，內部監督仍存在不足。

3.1 科技計劃監督制度有待完備

如前所述，2015年，科技部和財政部聯合印發了《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》。在地方，部分省份也已經依據當地實際情況專門制定了科技計劃監督工作制度性文件，例如廣東省于2020 年3 月出臺了《廣東省科技計劃項目監督規定》，福建省于2020年6月出臺了《福建省科技計劃項目監督工作暫行辦法》。這些文件對科技計劃項目的內外部監督職責、監督內容、監督方式、監督程序、責任追究等進行了系統的規定。而目前我國還有很多地區科技計劃監督工作只作為一項內容，歸在科技計劃項目管理辦法之中，這就導致對監督的職能、要求、措施、內容、辦法等缺乏嚴格的確認和規范，管理分散且實際操作性不強。監督制度亟需系統化和規范化。此外，科技計劃監督方面的實施細則和操作規范等文件也需跟上和細化。

3.2 科技計劃監督機制有待完善

目前，國家層面已經根據2014 年國務院印發的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》要求，組建完成科技項目管理專業機構，全面承接科技項目受理、評審、立項、過程管理和結題驗收等具體項目管理工作。近年來，地方科技管理部門也相繼探索組建項目管理專業機構，逐步承接政府科技項目管理職能。當下，這一輪探索改革正在進行之中，改革的程度、進展各地略有不同。在這過渡時期，政府科技管理部門同時擔負立項、評估、管理、監督、驗收、考核等多重職能，既當運動員，又當裁判員，立項與管理合一，立查不分的現象依舊存在，這就造成內外部監督相關主體的職能不明確、權責不清晰，監管工作容易出現缺失或錯位。

3.3 科技計劃內部監督方式方法有待改進

具體在科技計劃項目內部監督方面，當前主要存在以下問題。

（1）監督缺乏動態性。科技計劃監督涉及項目評價、進展調查、財務核算、組織協調、信息分析、決策建議等大量日常事務性工作。而政府科技管理部門一般本職工作較多，如果對所有項目都進行動態監督，勢必陷入煩瑣的事務中，難以履行宏觀管理職能。因此，受到人力、時間等多種因素的限制，政府科技管理部門一般只對重大項目開展過程監督，且這種過程監督一般集中在某一時段進行，基本是短期的臨時行為。而每個項目的運行周期和階段目標任務的時間節點各有不同。因此，集中監督一定程度上是不夠科學，不符合項目運行規律的。除此之外，很多實施周期短、非重大項目，其實施過程一般以項目承擔單位自行管理為主，項目處于被忽視監督的狀態。

（2）監督辦法相對簡單。長期以來，我國科技計劃項目管理存在“重立項，輕管理”的現象。科技項目在申報、評審、立項、驗收等環節已形成了較為完善的監督管理機制，但項目的實施過程，即項目立項后至驗收前這一階段，其監督機制仍不健全。這一階段對科技項目的監督辦法相對簡單。當前，政府科技部門對重大項目開展過程監督的辦法主要依靠項目承擔單位自查及科技管理部門抽查的方式。項目承擔單位自查一般由項目承擔單位自行聘請專家對照項目合同及當前任務完成情況對項目進行階段性檢查，并填寫上報項目中期執行情況表。科技管理部門結合項目承擔單位自查情況，對部分項目進行抽查。這兩種監督方式雖然減少了對正常科研活動的影響，但是在檢查的對象、內容方面缺乏制度化和科學體系，往往存在信息溝通不暢、評價標準不一的情況，使得科技管理部門較難全面深入地了解項目實施過程的真實情況，無法及時進行有效的風險控制，容易出現監督不到位、監督流于形式的現象。

（3）監督的調控力不強。由于目前我國科技計劃監督辦法簡單，監督多為臨時行為，導致科技計劃的監督多為結果型監督，即一般在真正出現問題后才開始對項目進行深入的監督檢查，無法在項目實施過程中及時對項目執行情況進行風險控制，對科技計劃的監督也就失去了真正的意義，監督的調控能力非常有限。

4 對我國科技計劃監督的發展建議

推動科技監督工作規范化和科學化，是提升科技經費的使用效益和發揮其引導作用的必然要求，也是深化科技管理體制改革的必然要求，有利于更好地發揮科技在促進經濟社會發展、解決重大關鍵技術問題方面的支撐引導作用。加強科技計劃監督，應以深化科技管理體制改革、促進創新驅動戰略實施精神為指導，進一步轉變政府職能，建立健全科技監督體制機制，充分發揮第三方科技中介服務機構的作用，著力構建決策科學、執行堅決、監督有力的相互制約相互協調的現代科技治理體系［2］。

4.1 建立和健全多層次的科技計劃監督制度體系，保障監督工作依法依規開展

科技計劃監督必須有嚴格的制度、程序以及明確的監督主體職責、義務。以法定文件為依據，依法開展監督，才能確保監督工作科學、公平、公正。一是要根據建立法治政府、依法行政的要求，建立和完善法律、政府規章、政策文件層面的監督制度和規范，將其作為科技計劃監督工作的基本遵循，確保科技監督有法可依、有據可循。二是要建立和完善科技計劃監督專門的制度規定，明確監督的基本要求、內容和方式等，確保項目組織實施、科技資金管理、項目績效評價、管理責任追究等監督工作重點環節都有相應的制度依據和約束。三是在實際執行層面，要根據各類科技計劃的特點，完善相對應的監督實施細則和操作規范，制定具體監督措施，詳細分解監督的具體步驟和流程，確保監督工作流程規范，在實際執行中易操作。最終建立層級分明、上下聯動、規范有序、監督有力的科技監督制度體系，推動科技監督工作健康發展。

4.2 貫徹和落實職責明確的科技計劃監督機制，加強各監督主體間的制約和協調

根據深化科技管理體制改革，轉變政府管理職能的要求，各級政府科技部門應該逐步從科技項目管理的事務性工作中相對超脫出來，不再直接管理具體項目，而主要負責科技發展戰略、規劃、政策、布局、評估、監管等工作，要充分發揮專家和專業機構在科技計劃具體項目管理中的作用。這樣不僅能有效避免政府科技部門在科技監督中既當運動員又當裁判員的局面，也能進一步明確區分各監督主體的職責，統籌協調內部監督和外部監督，推行職責明確、多部門聯動的科技“大監管”機制。一是政府科技部門應主要負責對專業機構在項目專家遴選、評審、驗收等社會關注度高、風險性較強的環節的履職盡責情況進行外部監督；二是項目管理專業機構主要負責對項目的任務執行、資金使用、績效評價及驗收等進行內部監督［3］；三是項目承擔單位負責項目實施及資金使用等情況的日常監督，建立健全項目內控制度，防范實施風險；四是發揮法律、紀檢、社會等外部監督的作用，采用隨機抽取、受理舉報等方式，全方位監督項目管理的規范性和有效性。

4.3 建設和完善科技項目管理專業機構，提高科技計劃監督水平

在政府科技管理部門指導下，建設專業化、規范化、獨立運行的科技項目管理專業機構，是我國政府根據科技管理的發展趨勢和科技計劃項目運行的客觀規律提出的我國科技計劃管理改革的重要內容之一。由專業機構具體負責科技計劃項目的日常監督，能有效解決當前政府科技管理部門人力、精力有限，監督缺乏動態性、監督方式簡單的狀況。一是要加快完善專業機構內部各項制度。要完善專業機構的法人治理結構，健全機構設置，完善機構管理和運行的各類規章制度，包括經費、人事、質量、風險等各個方面的制度，通過制度規范實現專業機構的科學決策和管理。二是要加強專業機構監督的執行能力［4］。專業機構的人員素質是決定科技計劃監督水平的關鍵因素。專業機構必須加快組建技術背景良好、項目分析能力和組織協調能力突出、具有現代項目管理理念的高素質科研管理團隊，專門從事項目監督管理工作，提升專業化項目管理能力，確保專業機構能接得住、管得好政府委托的項目管理工作。