國有企業外派專職監事制度改革研究

●湯瑞豐

引言

根據全面深化改革的要求，2018年中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，其中涉及優化審計署職責的內容。要求改革審計管理體制，保障依法獨立行使審計監督權，為整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強監督效能，將國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，相應對派出審計監督力量進行整合優化，構建統一高效審計監督體系，不再設立國有重點大型企業監事會。因此，隨著中央和地方機構改革的完成，涉及國企國資改革內容的監事會改革也順利完成，其中國有企業不再設立國有重點大型企業監事會的總體安排，必然對國資委職能定位改革和國有重點大型企業治理機制產生較大的現實影響。

但是，從法律角度上來看，結合公司法和國有資產管理相關法律法規要求，一方面，國企領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會職責并歸審計署后，并不一定意味著由審計署稱為履行出資人職責的機構。另一方面，不再設立國有重點大型企業監事會，并不一定意味著國有重點大型企業在內部公司治理上，不需設立“內部監事會”開展相應的監督管理。

一、文獻綜述

對于國有企業專職監事制度的研究主要從國內外比較、管理機制和法律幾個角度出發。其中，高明華認為我國目前的外派監事會制度應明確政府授權，著力對國有資產運營的正當性和合規性進行監督；聘請相關領域專家作為公眾代表，提高監督的中立性；明晰監事會權責，大幅提升對監督失職的問責力度和對監督成效高的監事的激勵力度；健全外部市場體系尤其是經理人市場，強化國企代理人的市場評價機制和自我約束機制，與既有監事會監督機制形成有效補充；在監事會內部設置業務合規性監督、財務合規性監督、黨紀合規性監督和公共利益監督等專業化機構，形成監督合力；將監督對象的違規率及其所在企業的長期績效作為監督有效性的主要評價標準。蔣大興認為國有重點大型企業不設立監事會，主要是指其不設立外派監事會，并不影響其依照法律設立內部監事會進行國資監管職能調整，國資委作為履行出資人職責的機構，其內設機構的調整，應考慮其履職效率，并遵循有助于提升規制效率、避免職能交叉等原則。趙大偉認為須由非專業監督向專業監督轉變，實現財務監督和自我組織的專業化；須由回顧式監督向展望式監督轉變，通過增設董事會報告義務增加監事會的監督信息供給，通過增設公司重大事項同意保留權強化監事會對公司經營決策的影響力，通過增設監事會的風險控制監督義務使監事會與董事會共同防范公司經營風險；須由對立式監督向合作式監督轉變，在充分尊重董事會對公司經營管理獨立領導權的基礎上，通過增設監事會的協商權實現監事會與董事會之間的良性互動，通過明確監事會與董事會的連帶責任增強監事履行監督職責的敏感性，從而徹底扭轉我國公司監事會監督無力的局面。

上述文獻均對專職監事履職和改革的內容進行了相應的論述，對持續深化專職監事制度的改革方向提供了重要的基礎。

二、專職監事會制度沿革和改革方向

在2000年以前，根據國有企業財務監督管理相關法規的要求，國有企業外派監事會的組成基本由諸如財政部門和國資部門等外部行政部門派員組成，其主要職能是負責財務監督、人事任免和獎懲監督等方面。而2000年出臺的《國有企業監事會暫行條例》進一步對外部行政部門派出監事會成員及其履職職責的內容進行了細化和強化。進一步明確國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。由國有企業監事會管理機構提出國務院派出監事會的企業建議名單，再報國務院決定。這種行政性較強的監事會產生和監督的方式一直得到延續，而且其監督內容均以行政資源作后盾，以財務監督為中心，基本沒有體現出市場機制導向下的法人治理理念。

基于上述分析，應明確外派專職監事會改革的基本走向。首先應明確機構改革中提到的撤銷外派監事會是指國有企業不再設立由政府或國資委派出的外派監事會，但并不意味著國有企業不依照法律規定設立內部監事會，履行國資監管職能，這種制度性安排為國有企業在《公司法》指導下，通過市場化的法人治理機制設立內部監事會創造了有利的條件。改革前的外派監事會由于其行政性較強的特點決定了其監督管理相對獨立，但同時也凸顯了其過于行政化、更少關注企業戰略發展和企業經營中的重大問題，特別是在事前、事中等重要的監督管理環節中發揮的作用相對較弱。因此，在這輪機構改革后，各級國資委必然面臨著如何深化改革，進一步有效發揮出資人監督管理職能的問題。結合建設中國特色社會主義市場經濟和全面深化改革的總體要求下，應確定外派監事會改革的基本原則，并根據基本原則開展相應的外派監事會改革。

三、專職監事會改革的原則

專職監事會的深入改革必須遵循市場化導向的法人治理理念，充分發揮股東賦予的監督管理職責，開展日常監督管理，有效發揮其監管職能，切實做到為國有資產保值增值和依法合規履行相應的監督責任。因此應按照以下原則推進外派專職監事會的改革：

1.以市場導向下的法人治理理念為原則。市場導向下的法人治理理念是指以公司法和公司章程為基本依據推進國有企業專職監事會改革。這既符合中國特色社會主義市場經濟發展的市場化導向的要求，也從現代企業制度建設方面要求國有企業逐步規范法人治理機制的完善和治理水平的提升。

2.以充分發揮監督管理的獨立性為原則。監督管理的獨立性是指外派專職監事會依照公司法和公司章程開展工作，體現由出資人、實際控制人或股東派出、為其負責，依其監管要求獨立開展監督管理。這種獨立性必須得到強有力的保障，這是外派專職監事會有效開展監督管理的基礎。

3.以監督管理的可行性為原則。可行性是指在基于市場化導向下的現代法人治理改革中，從外派專職監事會職能改革中涉及的機構設置、職能定位、人員派出、依法依規履職、評價和考核等角度來看，都應具備可行性，都能夠在中央和地方國有企業中進行推行。

四、專職監事會改革的建議

對國有企業而言，撤銷外派監事會，并不代表取消國有企業的監事會設置，只是表明國有企業要在市場化導向下進行公司治理的優化和調整。從外派專職監事會派出的角度來看，其改革應根據國有企業的管理層級和市場化程度的不同而推行不同的改革方式。

（一）監事會成員的外部化

從外派專職監事會開展監督管理三個基本原則來看，對于國有企業集團公司總部和市場化程度較高國有控制的上市公司而言，一般采用專職監事外部化的方式進行相應的改革較為妥當。第一，內部監事會的外部化，是指作為國有企業法定組成部門的監事會，其內部的監事會成員除去法定的職工監事外，主要成員應由外部人員組成，以保持監事會開展工作的獨立性。第二，內部監事會工作職業化。內部監事工作職業化是在市場化程度較高的國有及其控制企業中，可以聘請外部專業化程度較高的專業人士作為監事會成員，開展專業化的監督管理。第三，日常監督常態化。針對監事會重年度報告，輕日常監督檢查和專項報告的現實情況，應著重把監督檢查的關口前移，從事后監督逐漸轉變為事前和事中監督，切實保障對國有資產的保值和增值的監督管理成效。

（二）職監事會成員的內部化

對于國有企業集團二級管理企業及其以下層面，一般采用專職監事內部化的方式進行相應的改革較為妥當。第一，從集團二級管理企業及其以下層面來看，依據公司法對于設立監事會的規定，是讓國有企業監事會監督管理真正回到了現代法人治理機制的軌道上來，由二級及以下層級公司設立監事會，由公司股東方按照公司章程的約定派出外派專職監事成員，對股東負責，依法獨立地開展監事會監督管理。第二，內部監事會專業化。內部監事會專業化是指應培養比較了解經營、投資、財務和企業管理的高層次高級專業人才隊伍，開展監事會的監督管理。第三，日常監督常態化。同樣地，針對監事會之前重年度報告，輕日常監督檢查和專項報告的現實情況，應著重把監督檢查的關口前移，從事后監督逐漸轉變為事前和事中監督，切實保障對國有資產的保值和增值的監督管理成效。

（三）國有企業專職監事監督管理的內容

根據公司法第五十三條對監事會職權的相關規定，從目前的專職監事會開展工作的實際情況中看，其主要從財務監督檢查、違規或違法監督檢查和經營異常事項監督檢查等幾個方面開展工作。但是這些基本職權對于如何直接體現出資人、實際控制人或股東對企業全面監督管理的要求，深入建立科學合理的現代法人治理機制和體系是遠遠不夠的。還需要從樹立市場化導向的現代法人治理理念入手，思考如何進一步深化國有企業的法人治理體系的改革。

1.從國有企業董事會和監事會的職能定位看。董事會和監事會都是出資人、實際控制人或股東派出的對企業進行管理的機構，都是對出資人、實際控制人或股東負責。但是它們的分工是不同的，董事會主要負責落實股東方的意志，對企業行使領導和決策的職權，而監事會應主要負責監督董事會和經營層是否按股東方的意志落實對國有企業的管理。從這個角度來說，公司法第五十三條對于監事會職權的規定內容是遠不滿足于現實的管理需要的，有必要進行修改和完善。

2.結合構建現代企業法人治理體系的角度看。在下一步的改革中，可以采取修改完善公司法或者涉及中央、地方國有企業管理的法規，進一步明確監事會除了履行現行的財務監督檢查、違規或違法監督檢查和經營異常事項監督檢查等職權外，還應履行對董事會和經營層在日常的經營管理中落實股東方意志和戰略發展、年度重點經營任務、重大項目實施推進、重大風險事項等方面的監督檢查職權內容，逐步充實監事會的管理職權，構建起有效有力監事會監督體系。

3.在機構改革方案出臺以后，國有重點大型企業監事會職能歸并到審計署，國有重點大型企業不再設立監事會。外部監事會取消主要是讓外部財務監督職能劃歸審計署，不意味著國企的監督職能全部回歸審計署。而是行政職權分離后的市場化導向改革，即監事會從外設轉化為內設，內設后的專職監事內派和專職監事外派具有較大的職能發揮的空間。

綜上所述，中央和國家機關機構改革方案中提出的國有重點大型企業不再設立監事會，應從三個層面進行理解和推動專職監事制度改革。一是在制度邏輯上僅應理解為不再設立外派性質的監事會；二是并不意味著國有重點大型企業不設立監事會；三是并不意味著中央和地方國有企業不按照公司法的要求對于二級及其以下層級的企業實施有效的專職監事會管理。四是應以現代法人治理理念推動專職監事不斷完善和提升對董事會和經營層的日常監督管理，特別是要不斷充實對國有企業戰略發展、年度重點經營任務、重大項目實施推進、重大風險事項等方面的監督檢查職權，凸顯專職監事監督管理的成效。

五、結論

中央和地方機構改革方案中關于不再設立國有重點大型企業監事會的規定，引發了國資國企監督管理權力的分配和國有企業法人治理結構改革的探討。改革提出的撤銷外派監事會，并不代表取消國有企業的監事會設置，只是表明國有企業要在市場化導向下進行公司治理的優化和調整，國有企業仍然按照公司法規定設立監事會，只是監事會成員的派出需要根據國有企業的管理層級和市場化程度的不同而推行不同的改革方式。

從建立現代企業法人治理體系出發，應從市場導向下的法人治理理念原則、充分發揮監督管理的獨立性原則、監督管理的可行性原則等三個原則出發對專職監事制度進行改革和完善。這種改革方向是符合中國特色社會主義市場經濟發展的市場化導向的要求的，為國有企業逐步規范的現代法人治理體系提供了指導。從改革內容上看，根據國有企業的市場化程度和管理層級關系，國有企業集團公司總部和市場化程度較高國有控制的上市公司可以推行專職監事會成員的外部化改革進行有效的監督管理；國有企業集團二級管理企業及其以下層面企業可以推行專職監事會成員的內部化改革進行有效的監督管理。

此外，為構建現代企業制度管理體系，緊密結合國有企業經營管理，進一步充實和有效發揮監事會監督管理職權。在下一步的專職監事制度改革中，在持續履行現行的財務、違規、違法、經營異常等監督檢查職權外，應進一步明確監事會還應履行對董事會和經營層在日常的經營管理中落實股東方意志和戰略發展、年度重點經營任務、重大項目實施推進、重大風險事項等方面的監督檢查職權內容，逐步充實監事會的管理職權，構建起有效有力監事會監督體系。