“雙一流”建設背景下的高校分類分層建設和特色發展

張應強 周欽

摘要： 高校分類分層建設和特色發展是現代大規模高等教育的基本特征之一，其形成機制主要有兩種：一是通過市場的競爭機制而自然形成;二是通過政府的政策性機制而人為形成。我國難以實現高校分類分層建設和特色發展的主要原因在于：高等教育類市場化治理模式限制了競爭機制的作用、地方政府高等教育競爭強化了高校的辦學層次競爭、“雙一流”建設引發新一輪院校“同軌競爭”，以及高等教育評估制度的導向作用和文化傳統的負面影響。要實現我國高校的分類分層建設和特色發展，需要準確把握我國高等教育的發展階段，理性地發展高等教育;需要遵循大學漸進成長發展規律和教育家辦學規律;需要改革和創新高等教育評估制度。

關鍵詞：“雙一流”建設;高等教育強國;高等教育體系;高校分類;辦學定位;治理模式

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：1672-0717（2020）01-0014-08

一、高校分類分層建設和特色發展的? 兩種形成機制

（一）作為一種理想形態的高校分類分層建設和特色發展

高校分類分層建設和特色發展涉及國家高等教育體系和高等學校體系建設問題，是現代大學制度中的大學與大學之間關系的體現，也是完善現代大規模高等教育體系的必然要求。

一個完善的現代高等教育體系，應該具有一個多元化和異質性的內部結構。現代教育體系一般由學校教育體系、社會教育體系、家庭教育體系所構成，目前正在向學習化社會發展。其中，學校教育體系占據主導地位。就現代高等教育體系中的高等學校教育體系來說，它不僅應該具有不同類型的高等學校，而且也應該具有不同層次和辦學特色的高等學校，從而形成一個以多樣化為特征、具有合理院校生態結構的高等教育生態體系。現代高等教育體系之所以是“現代的”，就在于其以多樣化為基礎形成了“體系”，因而超越了單純的“大學教育時期”。

現代大學制度作為國家的高等教育制度安排，既涉及大學與政府的關系、大學與社會的關系，也涉及大學與大學之間的關系，即國家的高等教育院校構成結構問題。它要求不同類型和層次的高校實現各自準確定位，辦出特色，充分發揮各自作用，從而實現整個高等教育院校系統的職能分工和功能耦合。我國開展的現代大學制度研究和建設，一直比較忽視對大學與大學關系的研究。其實，它是國家高等教育體系建設不可或缺的內容。我們既要建設世界一流大學和一流學科，也要重視建設一流的高等教育體系。

高校分類分層建設和特色發展是與高等教育大眾化和市場化過程相伴相隨的現象。從世界范圍來看，高等教育大眾化呈現出三個典型特征：一是高等教育需求旺盛導致高等教育規模不斷擴張，形成了大規模高等教育體系;二是大規模高等教育體系是以高等教育需求多樣化為基礎形成的，高等教育需求多樣化促使高等教育供給側出現結構性變化;三是通過高校類型和辦學層次的多樣化，來滿足高等教育的多樣化需求。高等教育大眾化以“大規模”和“多樣化”為人們所認識。高等教育市場化主要表現為高校面向社會需要和市場需要辦學，相對于高等教育的“認識論哲學”而言，“政治論哲學”處于優先地位，因而市場競爭機制進入高等教育領域，并成為高等教育結構和院校結構調整、變革的主導性機制。

其實，高校分類分層建設和特色發展是高等教育系統構建中的一種理想狀態。作為一種理想狀態，它要求高校能面向多樣化的高等教育需求，從服務于特定對象出發來確定學校使命和責任，根據自身特色與優勢，合理定位、準確定位、安于本位，開展錯位競爭，堅持特色發展，從而實現不同類型和層次高校的協調發展和功能耦合，增強高等教育系統對多樣化社會需要的適應性。

（二）高校分類分層建設和特色發展是怎樣形成的

作為一種理想狀態的高校分類分層建設和特色發展是怎樣形成的？是高等教育系統內部通過自適應機制自動形成的，還是一種主動計劃或規劃的產物？

馬丁·特羅在談到高等學校分層現象時說，西方工業社會高等院校的分層，實質上反映出兩種相當不同的分層原則：一種分層原則以各個院校相互競爭為基礎，即各個院校通過在市場上競爭獲得有助于提高學術名望的條件（如學術聲譽、著名教授、研究經費、捐贈等）而提高院校的地位;在另一種分層原則里，（院校）等級是由政府分配給各院校和高等教育各部門的職能、權利、特權和資源決定的。其分配方式是政府政策和其他措施的反映[1]。這實際上談到了高等學校分層現象的形成機制問題，即高等學校分層現象是在兩種不同機制的作用下形成的。

第一，通過市場競爭機制而自然形成。通過市場競爭機制而形成高等學校的分類分層結構和特色發展，主要表現為高校為了適應或滿足市場需要，為了通過滿足市場需要而在市場和資源競爭中獲取生存和發展的空間和資源，必須通過錯位競爭形成自己的辦學定位和辦學特色，由此形成整個高等教育體系中院校的類型結構、層次結構和辦學特色的“自然秩序”。這種自然秩序不是事先規劃和設計出來的，而是完全由高校的自由競爭所形成的。它當然也就不需要進行人為的院校類型結構、層次結構調整和刻意追求某種辦學特色，因為市場競爭機制在對這種自然秩序進行調節。高校在市場競爭中通過自適應機制自然而然地形成自己的辦學定位，說明高校具有完全的自主性和充分的主動性，因而真正是“自己的選擇”，也就不可能出現不安于本位的現象。如果高校不安于本位，就會喪失辦學特色，就會失去因辦學特色所形成的競爭力，就會在市場競爭中敗下陣來。

美國高等教育系統就是主要通過市場競爭機制形成高校分類分層建設和特色發展的典型代表。在美國的4 000余所高校中，既有世界頂尖級的一流大學，又有專司本科教育的特色鮮明的小型文理學院，還有眾多適應不同入學目的人群的社區學院，它們各自在自己的類型和層次上展開競爭。院校的充分競爭強化了高校的辦學特色，促進了高校的特色發展，提高了整個高等教育系統的社會適應性，因而能夠對不斷變化的社會生活做出最快的反應和最大的適應。在美國高等教育發展史上，人們曾多次否定建立一所國家大學的設想和提議，認為政府建設一所國家樣板大學會抑制大學競爭，導致所有大學都向國家樣板大學看齊，從而限制高校的特色發展，破壞多樣化的院校生態，阻礙高等教育多樣化。

第二，通過政府的政策性機制而人為形成。通過政策性機制而形成高等學校的分類分層結構和特色發展，主要表現為政府通過政策引導，規定和賦予不同高校以不同辦學層次、辦學類型、辦學資源、服務面向等而形成整個國家高等教育院校體系的層次結構和類型結構。相對于前述的由市場競爭機制所形成的“自然秩序”而言，我們可以將之稱作為“計劃秩序”。這種計劃秩序在很大程度上是政府出于高校分類分層建設和特色發展的理想目標，對整個國家高等教育體系所做的一種理想設計。在這種計劃秩序中，高校在政府政策規定或者影響下形成辦學定位，說明高校在辦學定位的選擇和確定上是被動的。一旦相關政策出現矛盾或者不公平，使高校的資源獲取和發展空間受到限制時，高校就很容易出現不安于本位的現象。以我國新建地方本科高校轉型發展為例，教育部發布的有關政策文件認為，新建地方本科院校面臨發展困境的主要原因在于其辦學定位出現了偏差，因此提出了“四個轉到”要求。但相關高校認為學校面臨的發展困境主要是由于學校辦學層次太低造成的，因此無法使教育部相關政策文件要求的“四個轉到”落到實處。這就是說，實現這種計劃秩序常常面臨理想與現實的沖突，面臨政府與高校之間的博弈。為了解決這種沖突，政府往往會通過不斷的政策調整來彌補政策漏洞，以應對現實中的新情況和新問題。

我國高等教育就是通過政策性機制實現高校分類分層建設和特色發展的典型，相關具體政策主要有如下三種：

第一種是高等教育重點建設政策。新中國成立后不久，我國即確立了重點大學制度，政府指定了一批高校作為重點大學，重點大學在政策支持、資源配置和辦學自主權等方面享有特殊性和優先性。1985年中共中央發布的《關于教育體制改革的決定》提出，要“有計劃地建設一批重點學科，重點學科比較集中的學校，將自然形成既是教育中心，又是科學研究中心”[2]。從重點大學制度、重點學科制度到“211工程”“985工程”，再到目前的“雙一流”建設，我國高等教育重點建設思路一直延續至今。進入重點建設名單的高校，不僅可以獲得國家政策賦予的資源和支持，也給高校和學科貼上了高質量的標簽。這對高校的社會聲譽和影響力，以及吸引高質量生源和高水平教師都有著重要影響。

第二種是通過實施學位與研究生教育授權審核制度來區分高校辦學層級和辦學水平。學位與研究生教育授權審核制度，是我國高等教育領域的重要制度，也是我國學位與研究生教育制度的基本特點之一。高校要開展研究生教育，必須通過國家的學位與研究生教育授權審核。學位與研究生教育授權審核制度，將全國高校區分為博士學位授權高校、碩士學位授權高校、學士學位授權高校，以及不能授予學士學位的高職高專院校。1977年至2002年我國還建立了大學研究生院審批制度，在此期間，國務院學位委員會先后批準了56所大學設置研究生院，對博士學位授權高校進行了進一步的層次區分和辦學水平區分。這就使得不斷提升辦學層次成為高校辦學的重要目標。

第三種是通過大學排行和學科評估制度來區分高校水平層級。20世紀90年代以來，我國開始引入并實施大學排行和學科評估制度。大學排行和學科評估排名成為反映高校辦學水平和辦學實力的根本性標志，也是區分高校水平層次的基本依據。2017年教育部學位與研究生教育發展中心（以下簡稱“學位中心”）第四輪學科評估結果公布后，盡管學位中心一再強調要科學合理地使用學科排名結果，但不少社會機構和高校都將高校獲得的A+和A類學科的數量，作為細分39所原“985大學”等級的重要依據;將高校獲得的A-和B+學科的數量，作為細分70余所原“211大學”等級的重要依據;將高校獲得的上榜學科（C-學科）數量，作為細分一般本科院校等級的基本依據。可以看出，社會機構和高校對學科評估結果的運用，實際上對全國本科高校的辦學水平和發展實力進行了“條分縷析”式的細分和細化。這就使得所有高校無論有無類型差異、無論辦學層次高低、無論有無特色，都處在學科排名競爭狀態。

二、為什么我國難以實現高校的分類? 分層建設和特色發展

（一）高等教育類市場化治理模式限制了競爭機制的作用

1992年以來，我國高等教育形成了“雙重體制”下的類市場化治理模式。所謂高等教育類市場化治理模式，指的是在高等教育治理體系中政府計劃管理機制發揮著決定性作用，而市場競爭機制發揮的作用比較有限。其本質是政府計劃治理，是基于政府計劃管理的治理，通過發揮政府在治理中的主體作用，同時有效利用市場競爭機制來為政府管理服務，實現政府管理目標。它在形式上表現為“計劃為體，市場為用”[3]。

雖然我國高等教育采取類市場化治理模式具有必然性和一定的合理性，但仍然面臨著如何充分發揮市場競爭機制在高校分類分層建設和特色發展中的作用問題。如前所述，政府的政策機制更多的是將由市場的競爭機制所形成的自然秩序作為一種理想狀態，希望以政府的政策機制為主導來實現高校的分類分層建設和特色發展。從理論上來說，這兩種機制是可以實現某種程度的調和的，因為政府的政策也可以通過營造市場競爭環境和鼓勵高校競爭來實現政策機制所追求的目標。但要在具體操作中實現兩者的調和，關鍵是要把握好政府政策在促進高校分類分層建設和特色發展中的“度”，即政府管理方式的選擇和管理力度的把握問題;需要政府有效運用市場競爭機制，由對高校的直接管理轉變為直接管理與間接管理相結合，由強力管理轉變為激發內驅力的管理。事實上，自1992年以來，我國高等教育領域逐步引入市場競爭機制，推行“項目制治理”，政府逐步轉變職能，減少了對高校的行政授權審批事項，高校逐步獲得了一些辦學自主權，這就為實現兩種機制的調和提供了一些基本條件。但總體上來說，市場競爭機制目前只是作為政府政策機制的一種補充，處于被政府政策機制所支配的地位，仍然難以解決我國高等教育領域長期存在的高校面向政府辦學與面向社會辦學的矛盾、高等教育重點建設與普遍提高的矛盾、典型示范與高等教育多樣化的矛盾。

（二）地方政府高等教育競爭強化了高校的? 辦學層次競爭

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學的體制。”“今后地方發展教育事業的權力和責任更大了，各級黨委和政府都要按照黨的十二大的決策，把教育擺到戰略重點的地位，把發展教育事業作為自己的主要任務之一，上級考察下級都要以此作為考績的主要內容之一。”[2]因此，各級政府根據本區域高等教育發展水平，進行逐級政績考核，通過地方政府政績考核機制，促使地方政府重視高等教育改革發展。20世紀末期，我國進行了高等教育體制改革和結構調整，“基本形成中央和省級政府兩級管理、分工負責，在國家宏觀政策指導下，以省級政府統籌為主的條塊有機結合的新體制”[4]，進一步規范和明確了地方政府統籌發展地方高等教育的責任和權利。

通過地方政府高等教育競爭來發展高等教育，是我國高等教育改革發展的典型特征之一，為促進我國高等教育快速發展發揮了重要作用[5]。1992年以來，通過政績考核來調動地方政府發展高等教育的積極性，成為中央政府高等教育政策的重要政策取向之一。比如，“211工程”不僅要求地方政府承擔相應的管理責任，而且要求有配套經費投入;高等教育大眾化強化了地方政府的主體責任，促使各省級政府都制定了實現高等教育大眾化的時間表;教育部高校本科教學工作水平評估撬動了地方政府對本科教育三項經費的投入;“省部共建”和“部省合建”政策也旨在充分發揮地方政府的高等教育統籌作用。

目前，地方政府對“雙一流”建設有著極為高漲的熱情，屬地高校和省屬高校進入“雙一流”建設高校行列數量的多少，一方面表明了該省高等教育競爭力的大小，另一方面也是地方政府政績的重要表現。因此，省級人民政府圍繞“雙一流”建設開展了激烈的高等教育競爭，紛紛制定了省級政府層面的“雙一流”建設計劃，如有的省實施“高等教育‘沖補強提升計劃”，有的市出臺了“高峰高原學科建設計劃”。特別是“雙一流”建設績效評估和動態調整、動態支持機制的確立，觸發了地方政府和地方高校在“雙一流”建設上的激烈競爭。但地方政府和地方高校都秉承重點建設思路，在提升高校辦學層次和學科發展水平上展開競爭，這就弱化了高校分類建設和特色發展政策的功能與作用。

（三）“雙一流”建設引發新一輪院校“同軌 競爭”

“雙一流”建設是我國高等教育領域實施的又一項依靠政策驅動的重大改革。2015年國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》不僅提出了“三步走”的總體目標，而且提出了“堅持以一流為目標、堅持以學科為基礎、堅持以績效為杠桿、堅持以改革為動力”的基本原則，并將“強化績效，動態支持”作為三種支持措施之一：從2016年開始，以五年為一個周期對“雙一流”建設高校的建設績效進行評估，以改變過去重點建設存在的“身份固化”現象。動態調整和動態支持，既給高校注入了巨大的發展動力，激發了高校辦學活力，也給高校發展帶來了巨大壓力，引發了新一輪院校辦學層次競爭。各省級政府也按照中央政府確定的“雙一流”建設原則和措施，開展省級層面的“雙一流”建設，省屬高校也展開了辦學層次競爭。其競爭目的就是為了進入國家層面或者省級層面的“雙一流”建設對象高校名單。“雙一流”建設高校成為過去“985高校”“211高校”的“替代品”。為了在競爭中取勝和脫穎而出，所有高校都以一流為目標，追求高層次辦學，重視學科建設和研究生教育，追求科研績效，對照評估指標體系開展“雙一流”建設，由此形成了一個圍繞學科建設和科研績效的多層套嵌的院校辦學層次競爭體系。這種“同軌競爭”導致高校分層建設和特色發展面臨重大挑戰。

（四）高等教育評估制度的導向作用

我國現行的高等教育評估制度主要傾向于排名競爭和基于績效評估的問責。社會上流行的形形色色的大學排行榜主要是進行大學綜合實力排名，對高校類型和辦學層次不做區分，用同一個指標體系對所有高校進行綜合實力評價和排名。各種類型的學科評估主要根據全國高校的學科評估結果進行學科排名，用名次直接反映高校學科建設和發展水平，促使所有高校爭奪學科排行名次;高校內部則主要根據教師科研績效對教師進行學術評價，并建立了與科研績效掛鉤的薪酬和獎勵制度體系，使得所有高校教師都高度重視科研而相對忽視教學和人才培養工作。這種不區分高校類型和辦學層次，甚至主要根據評估結果來劃分高校辦學層次的高等教育評估制度，嚴重影響了高校的準確辦學定位，導致高等教育同質化，影響了高校分類分層建設和特色發展。

（五）文化傳統的負面影響

中國傳統文化中的等級、身份、面子文化根深蒂固，對個人和機構的活動取向和評價取向有著重要影響。從總體上來說，人們的評價取向是社會性的——個人和機構的成功和成就往往要通過他人的肯定和羨慕才能獲得成功體驗，要在媒體宣傳中體現成就感，要通過與人攀比體現自我滿足感，而不是相對于自己而言所獲得的對成功和成就的主體性心理體驗和感受。

我國傳統文化中的等級意識和身份、面子文化，一直潛在地影響著我國高等教育的改革發展，包括影響著高等教育政策的制定。目前，人民群眾對優質高等教育的需求非常旺盛，但優質高等教育的判斷標準就是名校提供的學術型高等教育。用人單位往往傾向于錄用名校畢業生，高校也傾向于引進國外一流大學畢業生作為師資。這就導致所有學生都想上名校，追求辦學層次高的高校，認為名校提供的教育就是“優質高等教育”，而不認為適合于自己的教育才是優質高等教育。因此，高校辦學被社會上的這種“名校情結”所左右，把提升學校辦學層次，努力辦成名校作為辦學目標。高等教育領域持續不斷的高校“更名風”“升格風”就是典型例證。在此背景下，職業高等教育被看作是一種辦學層次（專科層次），而不是一種有別于普通高等教育的高等教育類型，導致職業高等教育定位失準、特色喪失，成為普通本科教育的“壓縮型”。曾經有位大學領導在某次高職教育大會上講到，現在大家都說高職教育重要，但有哪位愿意自己的孩子或孫子上高職高專院校？這種“高職教育之問”，深刻地說明了傳統文化潛在地影響著高校的分類分層建設和特色發展。傳統文化對高等教育改革發展的負面影響，有時候甚至可能使國家的政策調控難以發揮作用。

三、如何實現我國高校的分類分層建設和特色發展

縱觀我國高等教育發展可以發現，要實現我國高校的分類分層建設和特色發展可謂任重而道遠。自1993年的《中國教育改革和發展綱要》到2019年的《中國教育現代化2035》，我國出臺的重大高等教育政策文件都將之作為重要的政策議題。這一方面說明了實現高校分類分層建設和特色發展對我國高等教育體系建設的重要性，另一方面也反映出這一問題始終沒有得到有效解決。基于上文的分析，筆者在此從“雙一流”建設和建設高等教育強國的角度，就幾個關鍵性問題談點粗淺的認識。

（一）準確把握我國高等教育的發展階段，? ?理性地發展高等教育

總體而言，我國近代以來的高等教育改革發展采取的是趕超型現代化模式。特別是自1992年以來，我國高等教育充分發揮中國特色社會主義制度優勢，遵循重點建設思路，實施了“211工程”“985工程”，開展“雙一流”建設，努力建設教育強國，并將建設教育強國上升到“實現中華民族偉大復興的基礎性工程”的高度，高等教育改革發展取得了歷史性輝煌成就，各級各類高等學校煥發出奮發向上、爭創一流的良好精神狀態。對此，我們既要以高度自信的心態來實現高等教育趕超，也要以深刻自省的態度來準確把握我國高等教育的發展階段，理性地發展高等教育。

我國目前是世界上僅有的超大規模的高等教育大國，但還不是高等教育強國，高等教育面臨著“由大轉強”的艱巨任務。我國實現高等教育“由大轉強”，首先需要解決超大規模高等教育大國所面臨的特殊問題。一是我國接受高等教育的人口數量超大，高等教育發展“底部沉重”。我國建設高等教育強國，需要有一定的高等教育規模作為基礎，規模過小難以成為高等教育強國。但超大規模的高等教育，會使制約高等教育強國建設的因素更加復雜和更具不確定性，從而影響高等教育強國建設進程。二是東中西部高等教育發展嚴重不平衡，城鄉人口的優質高等教育機會公平問題難以在短期內解決。在某種意義上說，判斷我國是否建成高等教育強國的重要標準之一，就是中西部高等教育發展能力和水平是否得到了有效提高，農村人口的高等教育獲得感和滿意度是否得到了有效增強。改革開放以來，我國高等教育采取“梯度發展”策略，建設和發展東部高等教育“增長極”，但“梯度發展”策略的效果并不顯著，“增長極”的帶動效應并不明顯，甚至產生了“虹吸效應”，導致東中西部高等教育發展能力和水平兩級分化越來越嚴重。西部和農村人口的高等教育需求體量也很大，超大高等教育規模和高等教育區域發展嚴重不平衡，導致高等教育公平與效率的關系極為復雜。

其次，要解決超大規模的高等教育大國走向高等教育強國的路徑問題。目前世界上的高等教育強國，其高等教育適齡人口規模相對于我國來說要小很多，并且主要都是“自然成長型”的——其發展成為高等教育強國經歷了長期的、緩慢的自然演化過程。總體來看，后發的現代化國家建設成為高等教育強國的例子并不多見。我國的高等教育強國建設是“目標導向型”的，如何從“自然成長型”高等教育強國借鑒經驗，選擇符合我國國情的、科學的建設路徑，是我們建設高等教育強國面臨的重要問題。

再次，要正確認識我國高等教育與世界高等教育體系的關系。世界高等教育強國不僅具有一大批世界一流大學和一流學科，也形成了各類型各層次高等教育協調發展的一流高等教育體系。改革開放40余年來，我國探索出了在人口大國和高等教育基礎薄弱的國家快速發展高等教育的經驗，高等教育迅速崛起，舉世矚目。但是，我們也要清醒地認識到，二戰后的國際競爭已經從意識形態之爭轉變為科技實力和高等教育實力的競爭，包括高等教育強國在內的世界各國都在積極努力地發展高等教育，一方面搶占新科技發展和高等教育發展的制高點，另一方面不斷優化高等教育類型結構和層次結構。因此，我國高等教育目前是否處于從“跟跑”“并跑”向“領跑”轉變的階段，需要我們做出理性的判斷，從而理性地確立高等教育發展思想和發展模式，理性地選擇高等教育的發展道路。

（二）遵循高等教育辦學規律

辦大學是有規律的。我們可以從理論與實踐、從歷史與現實、從國際與國內等多方面總結出諸多辦大學的規律。如要根據經濟社會發展的需要辦大學，不能把大學辦成“象牙塔”;要立足國情和文化教育傳統辦大學，同時要學習國際先進經驗;教師是辦大學的主體，要依靠教師辦學;辦大學要重視人才隊伍建設，引進和培養人才是辦好大學的關鍵;辦大學要辦好學科，重視學科建設是辦好大學的關鍵，等等。但根本性的辦學規律主要有以下三條：

一是大學循序漸進成長和發展的規律。大學是一種文化和學術機構，歷史積淀對大學成長和發展來說非常重要，大學的文化底蘊、大學精神氣質的形成，都是一個漸進的歷史積淀過程。1998年教育部發布的《面向21世紀教育振興行動計劃》指出：“國際上一流大學都是經過長期的建設形成的。一流大學建設要有政府的支持、資金的投入，但更重要的是學校領導、教師、學生長年累月辛勤奮斗的結果……因此，辦成一流的大學，需要有一定的歷史過程，要經過社會實踐的考驗。對此，既要有雄心壯志，又必須腳踏實地。”[4]我國要實現“雙一流”建設確立的“三步走”發展目標，最終建成世所公認的高等教育強國，必須要有遠大目標和雄心壯志，同時也需要遵循大學循序漸進成長和發展的規律，腳踏實地地開展“雙一流”建設。對大多數高校而言，需要根據學校的辦學歷史和基礎條件，做到科學定位、準確定位，確立實事求是的發展目標，在自身的辦學類型和辦學層次上爭創一流、辦出特色，為建設我國一流的高等教育體系服務。

二是依靠改革創新促進大學成長和發展的規律。中外大學發展史證明，堅持改革創新是促進大學成長和發展的不二法門。執掌哈佛大學40余年的艾略特（Charles William Eliot）通過實施“平行課程計劃”和“自由選課制”，使得科學課程突破了人文學教授的抵制而進入哈佛大學課程體系，實現了哈佛大學的現代轉型;柏林洪堡大學在新人文主義思想指導下，開啟了德國大學史上的“第二次大學革命”，成為現代大學的典范;約翰·霍普金斯大學改造了德國大學理念和模式，建立了美國第一所研究型大學，成為美國研究型大學群體崛起的先聲;威斯康星大學在《莫雷爾法案》支持下，創新了大學社會職能，“威斯康星思想”向世界各國高等教育擴散;斯坦福大學的快速崛起，并領創業型大學風氣之先，原因也在于適應知識生產模式II和“學術資本主義”發展所做出的重大辦學思想創新。在我國，20世紀70年代末期，朱九思領導的華中工學院率先突破高等教育“蘇聯模式”，成為改革開放后我國第一所實施改革的大學[6]，為華中科技大學的后來居上奠定了堅實基礎;朱清時從現代大學制度的普適性要求出發，在南方科技大學實施先行先試改革，確立了一種具有探索性意義的大學建設和發展模式。

通過改革創新來促進大學建設和發展，與遵循大學循序漸進成長和發展的規律并不是矛盾的。改革創新意味著對傳統的辦學思想和模式的突破，是在對高等教育發展趨勢準確把握和判斷基礎上，在前瞻性辦學理念指導之下的改革創新。改革創新也要遵循高等教育發展規律和大學辦學規律，而不是對辦學規律的突破，否則改革創新就成為一種莽撞行為和瞎折騰。在我國這種后發趕超型現代化國家發展高等教育，開展“雙一流”建設，要突破大學辦學的嚴重路徑依賴，更需要通過改革創新來促進大學建設和發展。

三是教育家辦學的規律。古今中外的大學發展史說明，辦好大學的根本在于教育家辦學;世界一流大學的成長和發展，與教育家型學校領導人高度相關。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出，要“造就一批教育家，倡導教育家辦學”。教育家是具有教育情懷、熱愛教育事業、有教育價值追求、有先進教育思想理念，對教育規律和辦學規律有深刻把握的人。我國強調教育家辦學，其實質就是要堅持中國特色社會主義辦學方向，遵循教育規律和辦學規律，培養能夠擔當民族復興大任的時代新人。在中國特色社會主義新時代，大學領導人要努力成為社會主義政治家和教育家，實現堅持社會主義辦學方向和遵循高等教育辦學規律的高度統一，努力實現高等教育的“四個服務”。辦大學與辦企業不一樣，管理大學與管理其他機構和組織也不一樣。教育家辦大學，實質是尊重高等教育辦學規律、遵循學術發展規律。教育家辦大學，需要大學領導人具有深厚的教育情懷和高遠的教育價值追求，不以追求個人辦學政績為目的，而以培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人為目的。

（三）確立正確的高等教育評估導向，改革和創新高等教育評估制度

高等教育評估制度對高校分類分層建設和特色發展具有重要導向作用。一般說來，高等教育評估具有基礎性功能和衍生性功能，基礎性功能主要有診斷性功能、認證性功能、導向性功能;衍生性功能主要有排名競爭功能和問責功能[7]。建立科學的高等教育評估制度，實際上就是要在正確的評估目的引導下，對高等教育評估的功能做出科學的選擇。在具體操作上，評估制度要充分運用和體現高等教育評估的基礎性功能，合理使用和管控高等教育評估的衍生性功能。

如前所述，我國現行的高等教育評估制度主要傾向于排名競爭和基于績效評估的問責。這種不區分高校辦學層次和類型的評估，嚴重影響了高校的準確辦學定位，影響了高校分類分層建設和特色發展。高校現在都認識到準確辦學定位和特色發展的重要性，但在目前的高等教育評估導向下，高校都難以在辦學過程中真正實現準確定位和特色發展，甚至認為誰走特色發展之路誰吃虧。因此，改革和創新高等教育評估制度迫在眉睫。

改革和創新高等教育評估制度的根本點在于確立和堅持正確的評估目的，實現評估思想的根本性轉變——高等教育評估要服務于高等教育質量建設，服務于我國高等教育科學發展，服務于我國高等教育體系的完善，服務于高校分類分層建設和特色發展，從而杜絕高等教育評估的單純排名取向，矯正以排名代替辦學成就、以名次反映高校發展水平的社會認知。在具體操作上，制度要努力實現三個“轉變”，即由基于問責的評估向基于信任的評估轉變、由結果評估向形成性評估轉變、由綜合評估向分類分層評估轉變，從而給高校的準確辦學定位營造合適的環境和條件，給高校分類分層建設和特色發展留下相應空間。

需要特別指出的是，目前改革和創新高等教育評估制度，需要政府部門加大力度治理高等教育評估市場，規范高等教育市場評估行為。目前，在我國流行的高等教育評估非常混亂，既有西方國家的媒體傳播和出版機構開發的大學排行榜、學科排行榜及高被引論文和高被引科學家排行榜等，也有國內有關社會組織機構和高校開發的各種類型的大學排行榜和學科排行榜，還有針對學術期刊的期刊排行榜，形成了一個良莠不齊的大學評估排行群體，五花八門的排行榜令高校應接不暇。不少評估機構大多把直接和間接的商業利益放在首位甚至作為唯一目的。有的排行榜為了擴大關注度和知名度，劍走偏鋒，推出離奇的和超越常識的大學和學科排行結果;有的排行機構走進高校進行“大學排行和發展咨詢”，或者與高校開展戰略合作，有傷評估排行的科學性和中立性，也不排除有尋租之嫌。我國高等教育領域“五唯”之所以盛行，在很大程度上是由各色各類不正確的高等教育評估和排行推動的。為此，現實需要以政府為主導來綜合治理大學評估排行市場。我們可以考慮出臺高等教育評估和排行認證辦法，對社會評估和排名機構進行規范和認證，將那些明顯不科學、不規范，嘩眾取寵以吸引眼球的評估和排行機構清理出高等教育評估排行市場。同時，我們可以考慮推行大學評估排行知情和許可制度，即大學評估排行機構必須在征得高校同意和許可之后，才可以對高校進行評估和排行，給高校以基本尊重，并有效制止不科學、不負責任的排行行為。

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Abstract： The classified and hierarchical stratification construction and characteristic development of universities are some of the basic features of modern large-scale higher education. There are two main formation mechanisms; one is formed naturally through market competition mechanism， while the other is formed artificially through government policy mechanism. The following are the main reasons that make it difficult for China to achieve classified and hierarchical stratification construction and characteristic development of universities： the market-oriented governance model of higher education limits the role of competition mechanisms; local government higher education competition has strengthened the raising level competition among universities; the "double first-class university" construction has triggered a new round of "same track competition" among universities; the orientation from higher education evaluation system; the negative impact of cultural traditions. Therefore， it is necessary to accurately understand the development stage of higher education in China and rationally develop it. In addition， the law of the progressive development of universities and the law of managing universities by educators should be followed. Furthermore， there is a need to reform and innovate the evaluation system of higher education.

Key words： double first-class construction; a powerful country in higher education; higher education system; university classification; university orientation; governance model

（責任編輯? 黃建新）