完善高等教育評價體系提升高等教育治理能力

摘要：? 高等教育評價的實質是治理。改革開放以來，我國逐步建立了多主體、多形式相結合的高等教育評價制度和評價體系，在促進高等教育發展和提升高等教育治理能力中發揮了積極作用。同時，我國高等教育評價還存在著評價主體單一、評價標準單一、評價主體利益表達機制不暢以至利益沖突等問題。在新時代推進高等教育治理體系與治理能力現代化的要求下，完善高等教育評價體系、提升高等教育治理能力，要緊緊圍繞推進高等教育內涵式發展、建設高等教育強國這一目標，完善相關政策、法規體系，促進管辦評分離，明晰政府、高校和社會中介組織機構在高等教育治理與評價中的責權利，建立各主體間更加緊密和更加有效的合作對話機制，實現高等教育整體效益最大化。

關鍵詞：高等教育;治理能力與治理體系現代化;評價制度;評價體系;管辦評分離;利益主體

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A文章編號：1672-0717（2020）01-0037-06

大眾化和普及化時代的高等教育，早已擺脫了先前那種與世隔絕的封閉狀態，昂首闊步走進了社會中心。今天，社會大眾不僅日益廣泛地接受著高等教育，而且日益深入地參與著高等教育管理和評價。我國高等教育已經迎來了一個評價的新時代，它的每一步發展和改變，都離不開評價的影響和作用。

一、高等教育評價的實質是治理

作為一種現象和活動，高等教育評價產生很早。可以說，評價是與高等教育同時出現的，二者如影隨形。但評價作為一種制度或建制，則是現代以至當代高等教育發展和改革的產物。眾所周知，美國擁有世界上最發達和最完善的高等教育體系。之所以如此，在很大程度上得益于發達和完備的評價體系及評價制度。20世紀初，美國高等教育開評價風氣之先，研究探討并實施高等教育質量評價，建立起許多官方或民間的高等教育評價組織。之后，這一制度和實踐逐漸擴展到歐洲國家。高等教育評價真正獲得快速發展，是在20世紀60年代末。這一時期，歐洲爆發了學生運動，促進了高等教育改革，使高等教育朝著平等化和民主化方向發展。其中，學生自治和社會“參與”（Participation）高等教育管理成為教育民主化改革的重頭戲。而學生和社會參與高等教育管理的主要形式，就是評價。到了20世紀80年代，隨著歐美國家高等教育大眾化以至普及化過程的加速，高等教育質量問題一度成為政府和社會關注的焦點，歐美各國掀起了以質量評價、審核、認證、問責等各種形式的高等教育質量保障運動，促進了高等教育管理的多樣化、民主化和社會化。

由于高等教育大眾化導致的利益群體多樣化，人們對接受高等教育的立場、目標、價值訴求等各不相同，如何體現并保障不同群體的受教育權力和利益，協調和平衡不同利益主體之間的利益關系，是現代高等教育管理面臨的重要課題。在西方國家，受各種理念、制度、文化及歷史傳統等因素影響，總體上形成了以大學自治為核心、以政府宏觀（間接）管理、問責和以社會監督評價為兩翼的外部治理格局，也形成了以學校學術權力為核心、以行政權力和民主參與權力為兩翼的內部治理結構。高等教育評價屬于治理體系的重要組分，其本身也面臨一個“如何進一步科學化和民主化”的問題，經歷一個“從單一評價到多元評價”的發展演變過程。就教育評價而言，美國著名的教育管理專家泰勒在1933年正式提出了教育評價（Education Evaluation）概念，并提出以教育目標為核心的評價原理。美國教育評價學者古貝和林肯梳理了美國評價理論發展，將其歸納為四代評價理論[1]。第一代評價理論是指從19世紀末到20世紀30年代之前，以泰勒為標志的教育測量理論;第二代評價理論出現在20世紀30年代至20世紀50年代，主要目的是運用測量工具描述和說明教育績效;第三代評價理論，是在20世紀的50年代至70年代末，其特點是在描述績效基礎上對教育質量作出價值判斷;第四代評價理論，是從20世紀80年代至今，強調教育評價的目的不在于測量和說明，而在于相互協商對話，共同致力于質量改進。

理論是實踐的產物，思想反映現實。從四代評價理論發展演變的基本脈絡和軌跡看，前三個階段評價理論著重于強調教育管理，行政人員掌握著評價政策、標準和話語權，質量高低、效果好壞都由管理者作出判斷，評價主體單一、管理主義色彩濃重。第四代評價理論則強調利益多元主體或者利益相關者在評價中的地位和作用，強調對話與協商，肯定了不同主體在教育活動中的主體需要和價值判斷，認為教育評價只有通過不同主體價值認可與平等協商才能取得效果。顯然，這是一種全新的評價理念，也是全新的治理理念，它將評價看作不同主體利益表達和利益訴求的機制，看成不同主體共同參與、監督并分享高等教育質量的平臺。第四代評價理論之所以在這個時期出現，與我們前面提到的20世紀60年代末期歐洲各國掀起的學生民主化運動、新自由主義文化哲學思想、新公共管理理論以及20世紀80年代興起的質量保障運動分不開。從測量描述到協商對話、從質量評價到質量保障、從單一管理到多元治理，正是現代高等教育質量評價、質量保障和質量治理的發展進步之所在。

二、高等教育評價的發展及其成效

與歐美國家不同，中國高等教育評價制度是學習歐美的產物，具體說來，是受20世紀80年代后期歐美興起的高等教育質量保障運動影響的結果。在此之前，大多數人不知高等教育評價和質量保障體系為何物。就國內形勢看，恰好這一時期高等教育出現了迅速發展和地方化的勢頭。以1983年為例，一年之內新建了百余所高校，幾乎平均每三天新建一所。廣東等地出現了中心城市辦高校的“新大學運動”[2]。因此，質量問題或者數量與質量矛盾驟然升級，對高等教育質量進行評價和管理也立即被提到日程上來。1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）這一劃時代意義的重要文件，全面總結了建國以來我國高等教育發展中的成就、經驗和教訓，對今后高等教育發展和改革作出了全局性戰略性安排。《決定》指出，教育體制改革的目的，就是提高質量，多出人才、出好人才。當時，在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校、主要是對高等學校統得過死，使高等學校缺乏應有的活力;而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。所以，改革行政化管理體制和管理方式，發揮高校和社會積極性主動性，便成為當時高等教育改革的主要任務。從中可以看出，1985年《決定》已經具有了從管理到治理轉變的端倪，因為該《決定》強調分權、放權、自主權，強調改變條塊分割和政府過于集中統一管理體制[3]。這實際就是要把過去單一政府或國家的高等教育，改變成為政府（國家）、高校和社會共同的高等教育，有了多主體治理的征候。《決定》同時指出，政府不僅要轉變職能，要擴大高校辦學自主權，而且要改變管理方式，善于綜合利用行政、信息和評價手段管理教育。在談到評價時，《決定》要求教育管理部門要組織教育界、知識界和用人部門對高等學校辦學水平進行評估，對辦得好的高校給予榮譽上或物質上的獎勵，對辦得不好的高校要加以整頓甚至停辦。《決定》為后來建立、完善我國高等教育管理體制和評價制度奠定了良好基礎。

開展高等學校辦學水平和教育質量評價，一開始就被作為高等教育管理體制改革的一部分或是一種手段與機制，此后不斷強化和改進。1993年中共中央國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》進一步要求，重視和加強決策研究工作，建立有教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機構，對高等教育方針政策、發展戰略和規劃等提出咨詢建議，形成民主、科學的決策程序。2010年頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對社會力量參與高等教育管理和評價做出了框架性安排：重大政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見;要培育專業教育服務機構，完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度;積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用;鼓勵專業機構和社會組織對高等學校學科、專業、課程等水平和質量進行評估，建立科學規范的評估制度，形成中國特色的評估模式。

上述政策，極大地促進了中國高等教育評價事業的發展。經過20世紀80年代中期以來30余年的探索，尤其是21世紀以來近20年的實踐，我國基本上建立起了較為系統的高等教育治理體系和內外部質量保障評價體系。從評價層次和類型上看，包括了高職高專評價、本科教育評價、研究生教育評價、學科排名和專業認證;從評價主體看，涵蓋了政府開展的問責性評價、高校開展的質量保證性自我評價、社會及其專業機構開展的監督性評價和排名;從評價方式上看，有周期性進校評價、高校公開質量報告、狀態數據常態監測等。同時，我國建立了多層次、多類型、多主體、多形式的立體化評估網絡。據不完全統計，我國目前有各種專業評價機構20余家，大學排名榜30多個。20世紀90年代中期以來，我國先后有2 000多所（次）高職高專院校接受了人才培養水平或社會適應能力評估，1 400多所（次）本科高校接受了三輪本科教學工作評估，1 500多所（次）高校參加了四輪學科評估，2 000多個本科專業接受了工程、醫學、師范等專業認證。至于各種排名更是五花八門。所有這些，促進了政府和高校的開放意識、質量意識和多元治理意識，增強了社會參與高等教育管理的積極性并提高了其管理能力，顯著改變了政府傳統的、自上而下的單向度管理方式。政府在主導評價問責前提下，越來越相信社會、依靠社會對高等教育進行評價，進而加強宏觀管理和間接管理。

三、高等教育評價面臨深層困境

在看到我國高等教育評價發展成績的同時，也必須正視其存在的突出問題。從治理的角度說，整體上，社會組織的參與及其所開展的評價等活動仍處于低層次或者初級階段，還不成熟，依然依附于政府評價之下，沒有根本改變計劃經濟體制下形成的政府高度集中統一管理的范式。社會參與管理和評價，無論是在范圍和形式上，還是在內容和程度上均較為有限，自身也存在不少缺欠。

評價、評估和認證，是管理多主體、多方式的具體表現。然而，在評估評價結構體系中，政府仍然居于主導作用。一方面，評價政策、評價標準、評價制度由政府規定和控制，體現著政府的意愿，社會組織和專門機構缺少獨立性、自主性。在各類評價、評估以及排名中，評估工作是最主要也是最重要的形式。是否開展評估、什么時候評估、評估什么、怎么開展評估、誰接受評估、評估指標與標準等評估工具如何制定、評估結果如何使用等，悉由政府規定和安排，評估機構和社會組織是基本沒有獨立自主權的。我國雖然建立起了若干國家級和省級評估機構，但嚴格說還不能算作獨立的社會中介組織，它們都是依托政府行政部門的事業單位，執行著政府的決策和政令。實際上，政府既充當管理者又充當評價者，集雙重角色于一身，雖然直接評價的是高校辦學水平和教育質量，但其背后評價的卻是政府的政策水平、管理能力及其管理業績。所以，評估的公正性、客觀性和公信力不可避免地受到當事人管理者立場的深刻影響。更直白地說，行政管理部門總是希望評估結果能夠反映出自身管理的高水平和高質量。這一點，從教育部2003～2008年開展的首輪高校教學工作水平評估事例中得以集中反映。此期共評估高校589所，其中有423所高校獲得“優秀”，優秀率竟高達72%。與此同時，2003～2008年期間評估優秀率明顯呈現出逐年提高趨勢。在政府管理政策的庇護之下，專門評估機構的專業性、獨立性和客觀性也難以盡情展現。所以，盡管在形式上治理體系和治理結構可能表現得很健全，但不同利益主體的利益卻難以表達和保證。他們的需要和訴求難以滿足，積極性就無法真正發揮，整體的治理水平和治理能力也就難以得到有效提升。另一方面，政府依靠評估評價雖然改變了以往直接管理方式，從原來的事前審批變為事中和事后評價，但是這種改變還多是時間上的后移，管理理念和管理方式并未發生實質性變化。我們看到，政府轉變職能過程中，事前審批確實在減少，但事中和事后的評價卻明顯增多，許多前置性審批權力變相轉為后置性的評價權力，出現了以評代管、高校疲于應對現象。評價種類越來越多、標準越來越細，評估周期越來越密，評估結果越來越與相關政策掛鉤。評估，不是弱化而是強化了行政權力，不是增強而是弱化了高校自主辦學權力[4]。這對建立政府宏觀管理、高校自主辦學、社會參與評價的現代治理體系是不利的。

就社會評價看，也并非沒有問題。在治理結構上，我國一直呈現大政府小社會、強政府弱社會的局面。一方面，社會組織發育不良，另一方面，社會組織自律意識、自治能力和自我發展能力差。故此，并不是把評價權利下放給社會組織就意味著高等教育評價從此走上健康有序之途。事實上，現有的諸多社會評價和排名，問題相當突出，高校反響相當強烈。社會評價組織魚龍混雜，專業性規范性參差不齊。一些社會評價指標和排名榜標準過于強調研究、課題、成果發表、專利等級、名人效應等，存在“唯論文、唯文憑、唯獎項、唯帽子”等頑瘴痼疾;一些排行榜過于追求商業利益，無視教育規律，背離教育宗旨、教育方針甚至違背教育基本事實，評估導向存在嚴重偏失，弱化高校人才培養根本任務。高校被動圍著排名榜轉，破壞了正常的學術生態，影響高校持續健康發展。所以，不能簡單認為政府部門扶持社會專業評價機構或者幫助評價組織發展并使其參與高等教育治理就萬事大吉，對其評價行為和評價方式政府部門也要進行規范整頓。

就高校內部看，同樣存在不同評價主體和治理主體問題。高校普遍建立了自我評價制度，尤其是學校行政、教師、學生、用人部門開展著各種不同形式的評價活動，如眾所周知的教學督導、評估、檢查、評議、質量報告發布等。但實事求是地說，目前校內的質量評價還依然是被動的，往往依附于政府或社會機構開展的外部評價，是其外部評價的前奏或者預備。換言之，校內評價是為了應對外部評價、認證和排名而開展的，常常是簡單機械照搬外部評價、認證和排名的標準及辦法。因此，高校內部自我評價的自主性、獨立性、專業性、獨特性和質量只是差強人意。許多高校內部自我評價的積極性、主動性不高，沒有將自我評價看作是自我完善、自我提升的機會，而是被看成為負擔。治理性評價活動中，教師和學生的自我維護教育和受教育權利的意識不強，存在評價敷衍應付現象。這集中表現在學生評價教師教學工作中，造成教師教學評價分數年年走高，與其教學實際水平和效果出入過大，評價結果無法真實反映教學實際，不能有效促進教學工作針對性改進。

當然，我們也要看到，由于評價主體的立場、觀點和方法不同，在評價和治理中經常出現利益沖突。一方面，行政管理部門擔心向社會或高校下放評價權力過多或過大而導致失控，特別是看不慣大學排名亂象，擔心導致高校辦學方向偏失，于是總是急于收權和管制，或者利用手中法定的行政管理優先權排斥社會評價和排名，不承認其效力，不與政策或高校的資源分配、勞動、人事等相關政策掛鉤。另一方面，由于政府自身所掌握的市場信息有限，自上而下管理層級又過多，無法快速反應市場發展變化的信號，因此他們又希望借助社會力量進行多方面評價和排名，以為高校提供信息服務。同樣，社會機構與組織一直在努力發展自身評價的獨特性、專業性和獨立性，但也千方百計地靠近政府，渴望得到政府的許諾、認可與支持，從政府那里獲得政策和資源，增強自身權威性和公信力，從而最終出現“似政府評價”，使評價模式單一化。這種情況在高校內部也不同程度地存在。由此可見，我們的政府、社會和高校治理三方的邊界意識不強，歸根到底是行政力量過大，評估主體單一。

四、著眼于提升治理能力的評價體系優化

改革開放以來，經過幾十年的實踐探索，我國基本上建立了高校內部自我評價、政府和社會外部評價等多主體多形式的高等教育質量評價制度，在提高高等教育質量、調動各方面共同參與國家治理中發揮了十分重要而積極的作用。新的時代，需要繼續堅持并不斷改進和完善評價制度，建立起具有中國特色和世界水平的高等教育質量評價和保障體系，為實現高等教育內涵式發展、建設高等教育強國作出更大貢獻。

推進評價制度和質量保障體系改革，其基本目標就是促進管辦評分離。這是建立現代高等教育治理體系和提升治理能力的重要途徑。管辦評分離的前提，是政府實現放管服，即真正轉變職能，向高校和社會放權，同時加強宏觀管理和服務。就評價而言，政府需要對高等教育加強宏觀管理和指導，這是我國高等教育社會主義性質決定的。習近平總書記在全國教育大會上指出，辦好中國教育必須堅持中國共產黨領導，必須堅持社會主義制度，必須扎根中國大地體現中國特色，必須堅持立德樹人根本任務，必須培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。中國共產黨作為執政黨，其高等教育的方針、目的、宗旨必須經由政府管理來實現和保障。所以，政府加強宏觀管理，首先是思想政治方向領導和組織領導，在此前提下，應發揮多方面的積極主動性和創造性。政府加強宏觀管理，除政治領導外，還要建立國家最低質量標準，包括高校設置標準、人才培養標準、專業設置標準、課程標準、條件標準等，將基本政治要求、意識形態要求有機納入具體標準和規范中，以此作為高校科學辦學和社會組織合理開展評價活動的基本依據。

政府要加強對高等教育質量進行問責，開展相關的評價評估工作，同時要逐漸把具體工作委托或者以購買服務方式交付第三方評價機構來組織，以保證評價的客觀性、公正性、專業性和權威性。政府還可以更從容地從具體評價事務中抽身，加強宏觀政策研究，通過法律法規、經濟、信息等手段，調控評價市場走向，對不同的評價組織者進行元評價，建立評價組織的進退機制，保證評價市場的規范、合理與有序。

在政府有目的、有重點、有針對性地培育和扶持評價中介機構過程中，社會中介組織也要加強自身專業發展和能力建設，尤其是要根據活動性質、評價市場需要科學合理定位，加強評價機構組織建設、標準建設、人員素質建設，不斷提高評價水平和服務能力，提高評價信譽，增強評價市場競爭力和綜合實力;要建立評價機構行業自律機制，自覺接受政府評價檢查和有效指導，開展行業自我檢查、監督和評議，自覺維護評價評估客觀公允，對于質量好和聲譽高的社會組織機構予以表彰獎勵，對于質量和聲譽差的機構進行警示甚至取消評價資質。

管辦評分離本身并不是最終目的，按照新公共管理理論、新治理理論以及第四代評價理論，分離之后更要合作。多元評價和多元治理，歸根到底在于平等對話，從而發揮各自優勢與協同力量，促進高等教育質量與效益提升。也就是說，我們需要管辦評分離，需要明確各自的權利邊界，明確各自的責權利，但絕不是因此劃地為牢，井水不犯河水，各管一方各行其是，而是建立更加緊密和更加有效的合作對話機制，不僅在評價工作上取長補短，發揮合力，而且確保各方公平地表達自身利益，彼此尊重各自利益，實現自身利益最大化，實現高等教育整體效益最大化。這才是辦人民滿意的高等教育題中應有之義。

在具體方式方法上，政府發布的評價制度法規、建立的評價體系（包括組織結構體系、評價管理制度體系和評價標準體系）均需向社會公開。評價政策和決策出臺前，需要向社會廣泛征求意見，看其是否表達了高校和社會民意，是否科學合理，是否符合高等學校辦學規律、教育教學規律和人才成長規律，是否反映高校學術發展規律和知識生產規律，是否能夠正確發揮評價評估指揮棒和方向盤的作用。我國高校數量眾多，各高校目標定位、基礎條件、歷史傳統、服務面向等各不相同，學生、家長、公眾、高校以及社會用人部門需求不一。這種條件下，評估評價如何針對和考慮方方面面實際需要，進而引導高校科學辦學、分類發展、特色發展和高質量發展，在各自基礎與水平上辦出一流，是必須認真回答和解決的重大課題。應該看到，長期以來存在的過于強調單一學術標準，以論文數量、課題數量、經費數量、帽子數量、影響因子等等數字化管理和評價制度，已經嚴重影響和制約了高校健康發展，嚴重破壞了高校的學術生態環境，造成了高校辦學千篇一律、千校一面、同質同構，高校人才培養工作被嚴重忽視，教育教學質量嚴重降低。這種畸形的評價觀和評價模式不僅危害高等教育，也不利于國家治理體系和治理能力現代化。在某種意義上說，單一的量化評價觀和評價模式是管理簡單化和機械化的表現，是管理專業化程度低甚至是無能化的集中表現。

要加強和提高數據治理能力。政府、高校和社會中介組織機構應依法建立有關高等教育數據和信息調查制度，有效收集有關方面信息，并加以梳理、歸類、統計和分析。要建立質量數據發布制度，促進信息數據開放，讓社會知情、監督、參與、共享、建言、獻策，協同促進高等教育健康發展。同時，政府部門要合理使用數據，以此掌握不同地區和高等學校發展情況，從而制定有效政策，調配資源和建立機制。社會組織和專門機構要依法從事評價評估活動，定期向政府、高校、公眾和媒體報告評價標準、評價過程、評價行為和評價結果，自覺接受政府和社會公眾以及媒體的監督和問責。

高校內部要建立規范常態的質量評價機制和保證體系。高校是辦學質量的直接責任主體、實施主體和檢驗主體，建立健全內部質量保證體系是切實提升高校辦學水平、管理能力和教育教學質量的有效手段。高校要牢固確立辦學以教師為主體、教學以學生為主體的現代教育理念，將學生中心、產出導向與持續改進的質量評價機制貫穿于教育教學、人才培養和組織管理全過程全方面，充分吸收學生、畢業生、用人部門以及社會組織參與教育教學、科研和服務等活動的評價，發揮校內外學者、學術同行作用，廣泛建立以高校及其院系為核心的校本評價機制與評價模式[5]。尤其是要維護、提高和強化學生質量權利意識及參與意識，調動學生評價教育教學與管理的積極性和主動性，切實改進傳統落后的學生評價方法和評價手段，借鑒國際先進的評價理念、評價模式和評價經驗，研制和開發科學合理的評價工具，提升學生評價的真實性、可靠性和實效性。要以人才培養為中心，平衡好教學工作與研究工作的關系，克服以往評價工作中片面強調科研成果、科研產出、科研數量而忽視研究質量、忽視教學質量的功利主義傾向。要細化教學工作標準和評價標準，變教學質量軟評價為硬評價，以人才培養和教學質量為根基，調整人事和勞動分配制度，調整獎勵和激勵制度，合理使用評價結果，建立質量持續提升機制，營造良好的學術生態，打造卓越的質量文化。

參考文獻

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[5] 劉初生，金繼承，蔡首生.以院系評價為主的高校校本教學評價模式探究——以湖南工業大學為例[J].大學教育科學，2012（06）：58-63.

Abstract： Governance is the fundamental element of higher education evaluation. Since the reform and opening-up policy， China has established an evaluation system that involves multi-stakeholders and multi-forms， which has played an important role in promoting the development of higher education and in improving its governance ability. However， there still exist many problems such as evaluation without multilateral participation， uniform evaluation criteria， poor expression mechanism that results in conflicts of interest among stakeholders. Under the requirement of promoting the modernization of higher education governance system and management ability in the new era， we should closely focus on the goal of promoting the connotative development of higher education and building a powerful country in higher education， improve the relevant policies and regulations system， promote the separation of management and evaluation， clarify the responsibilities and rights of government， universities and social intermediary organizations in the governance and evaluation of higher education， establish a closer and more effective cooperative dialogue mechanism among the various stakeholders， and realize the maximization of higher education benefits.

Key words： higher education; the modernization of governance capacity and governance system; evaluation system; separation of supervision; enforcement and evaluation; stakeholders

（責任編輯? 陳劍光）