政府危化品應急管理的問題和對策

摘要：“3·21”響水特大化工爆炸事故，造成了巨大的人員傷亡和財產損失，折射出我國政府在危化品的應急管理中存在諸多問題，包括政府應急管理思維落后，危化品安全監管不足，危化品應急救援能力落后等。改善危化品應急管理的實現路徑是：（一）轉變政府應急管理思維;（二）提高危化品安全監管能力;（三）加強危化品應急救援能力建設。

關鍵詞：危化品;應急管理;應急救援

中圖分類號：D63??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）24-0054-03

一、引言

2019年3月21日14時48分許，位于江蘇省鹽城市響水縣生態化工園區的天嘉宜化工有限公司（以下簡稱天嘉宜公司）發生特別重大爆炸事故，導致78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經濟損失19.86億元[1]。在如此慘痛的教訓面前，折射出我國政府危化品應急管理中存在種種問題，亟待解決。本文試圖以“3·21”響水特大化工爆炸事故為例，探尋危化品應急管理中存在的問題，并針對這些問題嘗試提出相應的解決策略。

二、事故回顧

2019年3月21日，江蘇響水天嘉宜化工有限公司舊固廢庫由于長期違法貯存硝化廢料，導致該廢料持續積熱升溫，最終自燃，繼而引發了硝化廢料爆炸，該起事故被調查組認定為一起長期違法貯存危險廢物導致自燃進而引發爆炸的特別重大生產安全責任事故。

事故發生后，江蘇省應急管理部立即啟動應急響應，迅速調集相關的救援隊伍開展救援行動。截至3月22日，天嘉宜公司及相關受牽連企業的明火均被撲滅，沒有發生次生事故;3月24日，所有失聯人員全部找到并全力展開救治傷員;4月15日，所有傷員全部脫險，并且通過采取各項挽救措施和監測，未發生次生污染。

2019年3月22日，經國務院批準，江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故調查組成立，通過對事故的發生經過、原因、傷亡、直接經濟損失等的調查和分析，認定了該起事故的性質及相關企業、機構、人員的責任，查明了有關地方黨委政府和相關部門在監管方面存在的問題，針對事故暴露出的問題，分析并總結了事故主要教訓，提出了防范整改的措施建議。同時，事故調查組認定，江蘇省各級應急管理部門沒有認真履行安全生產綜合監管職責，生態環境、市場監管、工信、住建、規劃、消防等部門沒有認真履行危險廢物監管職責，均存在不同程度的違規行為。響水縣及其生態化工園區未能對招商引資的安全環保嚴加把關，僅僅流于形式，對天嘉宜公司內部長期存在的重大風險隱患視而不見。江蘇省、鹽城市沒有認真落實地方安全生產責任制，對重大安全風險排查的管控不夠全面、深入、扎實[1]。

三、危化品應急管理存在的問題

（一）政府應急管理思維落后

突發公共事件是一種非常態的社會情境，具有突發性、復雜性、破壞性、持續性、可控性、機遇性等特征。近年來，隨著各類突發公共事件的頻發，政府應急管理工作越來越重要。政府作為應急管理的關鍵主體，應急管理思維較為落后，主要體現在政府應急管理往往是“重應對、輕管理”。我國于2007年頒布了《突發事件應對法》，現行的應急管理體制便是基于該法。該法提出了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”這一理念，旨在強調如何進行權力的劃分和責任的認定，從而及時高效地應對突發公共事件，但是卻缺乏對事件前期的預防和預警意識，導致本可以避免的災難或損失發生。

誠然，“3·21”響水爆炸事故本該可以杜絕。據以往資料顯示，該事故的涉事企業天嘉宜公司在事發之前的3年內，受到的行政處罰高達6次，累計繳納至少上百萬元的罰款，并多次被當地的環保局通報批評。2018年2月，還被國家安監總局點名批評，該局發出的督促整改函清晰明確地指出了天嘉宜公司存在13個安全隱患，需要停產整改，否則可能釀成大禍[2]。盡管天嘉宜公司問題諸多，卻沒有按照要求進行停產整改，并依然能夠帶病作業，這其中凸顯了相關的監管部門有很大問題。據媒體報道，在事發的前半個月，響水縣領導通過走訪調研、召開會議等方式多次要求問題企業一律停產整改，也召集企業的主要負責人開展了安全生產培訓專題講座。很顯然，在相關領導的眼中，及時傳達上級部署要求、通過召開會議和培訓講座就算完成任務，針對情節嚴重的企業進行點評批評或者是罰款加以處罰即可，而并沒有考慮到安全措施是否真的落實到位，因而僅僅走形式主義。這種形式主義實質上是責任心缺失、政績觀錯位的體現，用形式掩蓋了真正需要解決的矛盾和問題，突出表現出了政府危機意識之淡薄已深入骨髓。

（二）危化品安全監管不足

危化品安全監管法律法規不完善。自2002年3月15日施行《危險化學品安全管理條例》以來，國務院相關垂直部門也制定了各自的針對性規范用于危化品監管，如《危險化學品登記管理辦法》《環境保護法》《危險化學品重大危險源監督管理規定》《固體廢物污染環境防治法》等，許多地方政府也頒布了一些地方性的危化品政策規范。盡管危化品管理的相關法律法規不斷增加和補充，但是由于分段立法，缺乏系統以及整體性，使得各條款相對分散，單個法律法規覆蓋區域比較狹窄，且一些法律法規存在不明確、不協調、相互矛盾的地方，因而導致政府部門對危化品的管理相對混亂。此外，當前我國危化品應急管理立法工作落后于行業的實際發展，如《危險化學品安全管理條例》2002年施行，2011才通過第一次修訂，時間間隔9年之久;《安全生產法》2002年施行，2014年進行修訂，時間間隔12年之久。

危化品安全監管力量比較薄弱。近些年來，危化品行業產能布局發生了巨大的變化。原來，危化品企業多數分布在中心地帶城市以及部分“產城融合”的工業城市，這些地區的政府部門由于通過長期的經驗教訓的積累，對危化品行業的監管能力值得肯定。當下，由于區域的產業升級，很多危化品行業漸漸都轉向了經濟相對比較落后的地區，這就使得政府對危化品的安全監管能力出現了結構性失衡的現象。針對經濟相對較落后的地區而言，這些企業的到來能夠增加當地政府的稅收收入，提供更多的就業機會，如果嚴加監管，必然導致企業的成本提高，考慮到其負面影響，政府部門在安全監管的執行力度上明顯較經濟發達地區薄弱很多[3]。如“3·21”響水特大化工爆炸事故的發生是由于天嘉宜公司長期違法存放危險廢物，而這一違法行為得以長期潛在，與當地生態環境主管部門固體廢物監管執法的重點不明具有很大關系。當地生態環境主管部門沒有認真履行固體廢物監管職能，在已經發現或者應當發現天嘉宜公司存在違法處置危險廢物行為的情況下，沒有對該公司履行《固廢法》關于“危險廢物污染環境防治的特別規定”包含的監管要求，導致危險廢物標識、申報和管理計劃、限期處置、收集貯存和風險報告制度沒有發揮應有的作用，其違法貯存硝化廢物超過7年，遠超制度規定的1年年限這一行為也沒有得到整改。

（三）危化品應急救援能力落后

“3·21”響水特大化工爆炸事件發生后，各救援隊伍快速響應號召，迅速出動，本著以人為中心的思想積極救援。在救援過程中凸出暴露了我們應急救援能力滯后的問題，給救援行動帶來了很大的不確定性和困難。

首先，應急救援信息相對滯后。由于信息傳遞體系落后，各地通信設備不完善、缺乏應急處理專家咨詢隊伍、化學事故救援行動專家隊伍，導致救援部隊無法摸清危險源底數、危險級別、危害區域、受損情況，進而無法科學把握此次行動的風險評估和安全預測，導致行動作業的過程耗時比較長、目標不明確、行動欠有序。

其次，應急救援技術相對滯后。行動救援隊伍缺乏專業救援技術，未能很好地掌握化學救援相關基礎知識，在如何防護和救人上問題突出。此外，行動救援中偵察檢測的方法不夠靈活和高效，洗消裝備精準度也不夠高。

再者，應急救援裝備相對滯后。在危化品的應急救援中，防護、偵察、洗消等裝備的作用至關重要，然而我們的防護裝備難以保障防護時間及防護效果，偵察裝備對于有害有毒物質的檢測能力有限，洗消裝備的種類比較單一且效果不明顯，應急救援物資儲備不足[4]。

四、改善危化品應急管理的實現路徑

（一）轉變政府應急管理思維

要想有效實現政府危化品應急管理，必須要摒棄傳統的應急管理思維，探索新時代的應急管理思維。新時代下，政府部門必須具備并強化“預防式”思維。“預防式”思維就是要求政府進行在應急管理工作的時候要調查研究在前，掌握情況在前，提高工作預見性、前瞻性。在行動前要把困難想得更嚴重一些，把問題想得更復雜一些，把解決辦法考慮得更充分一些。反對憑感覺、憑經驗做工作，要對每個環節進行細致嚴格地預研預判，有針對性地做好預防措施。要進一步增強憂患意識，掌握工作主動權。

我國目前對安全事故的防范主要依靠問責機制，雖然效果顯著，但是仍屬于“亡羊補牢”式的管理，且不利于提高相關人員的積極性，甚至引發他們的逆反心理。應該除強化監督問責外，鼓勵和獎勵在生產、經營、貯存、運輸到廢棄物的處置中發現安全漏洞和隱患的人員，形成“全員管安全”的新風氣，杜絕形式主義，爭取在事故的萌芽階段就將其消滅。

（二）提高危化品安全監管能力

完善危化品安全監管法律法規。針對我國危化品安全事故管控在法律法規上存在的困境，當前最重要的是要梳理并修正現有相關法律法規中不明確、不協調的規定，使之能夠更加具體化，在執行上具有可操作性和統一性。如《危險化學品安全管理條例》第二十六條“儲存危險化學品的單位應當對其危險化學品專用倉庫的安全設施、設備定期進行檢測、檢驗”，該條例未明確規定這一期限;再如《安全生產法》第七十六條“國務院安全生產監督管理部門建立全國統一的生產安全事故應急救援信息系統，國務院有關部門建立健全相關行業、領域的生產安全事故應急救援信息系統”，該條例未明確規定該信息系統所需要滿足的功能和達到的效果。實際的應急救援信息系統未能發揮應有的作用，如在信息的互聯互通、資源共享、風險監測和評估等方面明顯不足。針對我國危化品應急管理的立法工作中時常出現事故倒逼、推動立法的現象，各項法律法規還應形成和完善合理的動態修訂機制，每隔一段時期應該對落后于社會和行業發展的法律法規加以更新和修訂。對內容缺乏、規定不明確的地方進行補充和修改，提出更加具體可行的要求，增強其前瞻性和可預見性，能夠用來指導和督促實際工作的開展，以適應當今社會和行業發展的需要。

強化危化品安全監管力量。執行有力的組織不僅能夠很好地落實現有法律，也成為了整合資源、完成既定目標的關鍵。強化我國危化品安全監管力量，需要明確相關監管部門的職責及危化品生產、運輸、倉儲、經營、使用和廢棄處置等各個環節的監管主體及其職能分工，避免出現職能交叉和條塊分割的現象;需要暢通各監管部門間的信息，通過建立全國統一的危化品信息網絡和數據庫，增強各監管部門間的協調聯動能力，促進協調合作;需要創新安全監管模式，利用大數據技術，實現遠程協調監管，從而彌補地方監管能力不足的問題，實現對高危地區、重點企業的全方位、全天候的監控，提前預測并及時發現相關風險。

（三）加強危化品應急救援能力建設

應急救援作為危化品事故發生后的最后一根“救命稻草”，若處理不當必將導致事故發生演化升級。因而必須要加強應急救援能力建設，包括應急救援信息建設、應急救援技術建設、應急救援裝備建設，盡可能提高應急救援效能，將事故發生后的人身和財產損失降到最低。

加強應急救援信息建設。完善危化品應急聯動平臺，綜合利用電腦、地理信息系統、衛星定位等高科技手段，將經驗和技術相結合，建立危化品企業信息庫、危化品數據庫、典型事故案例庫、救援裝備數據庫及應急專家庫等，各省市平臺之間形成互聯互通，確保事故發生后，能快速定位危險源、判斷危險級別、鎖定危害區域、確認受損情況，以便及時采取救援行動，縮短救援時間，最大程度地降低生命和財產損失。

加強應急救援技術建設。加強應急救援專業人才和專家隊伍的建設，通過人才選拔和專業院校培養，為救援相關單位和組織不斷輸送專業人才，組建并不斷優化應急救援專家隊伍，為救援行動提供專業指導和行動支持。此外，要及時從危化品事故應急救援中總結經驗和教訓，強化理論研究，形成具有針對性、實戰性、有效性的專業學科理論體系，用于指導實踐;加強應急救援培訓工作，不僅要求參與救援的隊伍掌握化學救援的基礎理論知識，還要通過大力開展實戰化訓練，提高其實戰水平，力求救援行動科學高效。

加強應急救援裝備建設。科學技術是核心競爭力，通過科技的進步逐步實現救援裝備現代化。提升防護裝備的防護時間和防護效果，保障救援隊伍的人身安全;提升偵察裝備檢測有害物質種類的范圍以及檢測的準確性，以便對救援風險評估做出快速準確地判斷，及早落實救援部署工作;提升洗消裝備的種類和功能性，及時恢復受災地區的戰斗力。此外，盡管我國應急救援裝備總量可觀，但由于國土面積廣闊、人口基數龐大、資源分布不均，仍處于相對欠缺的狀態，因而需要進行有效整合、統一協調并對救援裝備進行及時補充和更新，以確保救援任務順利完成。

結語

“3·21”響水特大化工爆炸事故，不僅給予我們沉痛的教訓，同時暴露出了我國政府危化品應急管理中的不足。本文認真總結了該事故中的經驗和教訓，提出了轉變政府應急管理思維、提高危化品安全監管能力、加強危化品應急救援能力建設等改善對策。

參考文獻：

[1]國務院調查組.江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調查報告公布[DB/OL].新華社.（2019-11-15）.

http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/15/content_5452468.htm.

[2]張蕭然.響水“3·21”爆炸事故：形式主義害死人[DB/OL].中國產經新聞.2019-03-26.

http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-03-26/doc-ihtxyzsm0444343.shtml.

[3]孔晉華，張愛玲，潘文崢.匯集智慧，推動我國應急管理事業改革發展——“中國應急管理改革發展”研討會在中國人民大學召開[J].中國安全生產，2019（4）.

[4]李化成，崔俊龍，沈同強.加強武警部隊化學事故應急救援能力建設策略——江蘇響水“3·21”特大爆炸事故剖析[J].中國應急救援，2020（1）.

作者簡介：楊艷（1992—），女，漢族，江蘇南通人，單位為武漢大學政治與公共管理學院，研究方向為公共管理。

（責任編輯：御夫）