海上“維權執法”的概念界定與未來展望

毛晨宇

(中共中央黨校(國家行政學院) 政法部，北京 100091)

2018年7月，《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》(以下簡稱《授權決定》)對中國武警部隊海警總隊進行授權，授予其海上維權執法的職責。自2013年中國海警局成立以來，“維權執法”不僅是海警執法研究的熱點內容，也是海警相關研究繞不開的核心概念。不可否認，學術界貢獻了大量關于“維權執法”的優秀成果，然而，比較學者們對這一概念的使用不難發現，“維權執法”是一個在學者腦海中既“理所應當”又變動不居的概念。(1)有學者就認為海上“維權執法”涉及“重點島礁值守、特定海域監管、海上安全保衛、管轄海域巡航、日常海上執法、處置突發事件、涉外執法合作、參加軍事行動等任務”，參見文獻[1]。有學者認為，海上“維權執法”的權力涉及警察權、司法審判權、軍事權等內容，參見文獻[2]。有學者認為，海上“維權執法”的主體涉及“中國海上警察、國家海洋局的中國海監、國家海事局的中國海事、漁業(政)局的中國漁政、中國海關”，參見文獻[3]。雖然在學理研究上，學者們可以對研究對象進行自由界定，以框定研究范圍，但若使學理研究能夠有效回應“維權執法”的實踐需求，則應當關注“維權執法”的實證含義。筆者通過考察“維權執法”的歷史發展，以及分析38個公開可查的“維權執法”案例，試圖對“維權執法”概念進行實證界定。

一、對“維權執法”概念的歷史考察

“維權執法”作為我國海上執法力量維護國家海洋權益的一項重要制度，從提出至今，經歷了四次重要的變化。其一，2002年國家海洋局將維護國家海洋權益的實踐概括總結為“維權執法”；其二，2006年經國務院批復，設立“維權執法”的常態機制；其三，2013年重組國家海洋局，“維權執法”活動可以運用警察權；其四，2018年人大的《授權決定》對“維權執法”的概念進行了重構。

(一)海上“維權執法”概念的出現(2002年)：對維護海洋權益的宣示

“維權執法”既不是一個存在于法律文本中的法律概念，也并非一個由學者創制的學理概念，因此并不能通過對法律的理解與對理論的考察探究這一概念的核心要義。筆者在對現有的公開文件進行檢索之后發現，“維權執法”在2002年第一次在官方發布的文件中應用于海上執法領域。(2)“維權執法”在多個執法領域都有應用，如工商執法、專利執法等領域。如《質量技術監督電子商務產品執法協查工作規范》第6條第2款規定,“在與維權企業聯合開展的打假維權執法活動中，可以由相關產品生產企業、銷售者提供或者聯合進行網上買樣獲取案件線索”。又如《國家工商行政管理總局關于進一步加強12315體系建設的意見》(工商消字〔2014〕91號)中提及“鼓勵和支持各地建立跨區域消費維權合作機制，推進跨省、跨地區的區域性消費維權執法協作，提高消費糾紛解決效率”。2002年，國家海洋局發布《2002年中國海洋行政執法公報》。相較于之前發布的執法公報，《2002年中國海洋行政執法公報》首次提到“維權執法”。(3)“海上維權執法工作成效顯著。對在我國管轄海域內從事海底電纜管道作業、海洋科研活動的外籍船舶實行有效監控，進一步強化了監督檢查；加大對管轄海域內突發性侵權事件的維權執法工作力度。”詳見《2002年中國海洋行政執法公報》。“維權執法”概念的出現，必然會引發一個難解的疑問：為什么會產生這樣一個概念？換句話說，使用“維權執法”概念的意義是什么？

1996年5月15日，全國人大常委會正式批準了《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)，我國的海洋權益，由內水與領海擴展至專屬經濟區與大陸架，甚至公海。前國家海洋局副局長陳炳鑫在文章中言道：“我國的管轄海域約300萬平方千米,是過去只擁有內海和領海總面積37萬平方千米的8倍,大陸架面積約130萬平方千米。”[4]海洋權益的擴展，使我國對海洋權益的保護意識迅速覺醒。1998年，國務院機構改革，國家海洋局的職責權限重新調整。根據1998年“三定方案”對國家海洋局的賦權，國家海洋局擁有維護國家海洋權益的職權，并管理中國海監隊伍對海洋進行依法監管。(4)詳見《國家海洋局職能配置內設機構和人員編制規定的通知》(1998年6月16日國辦發(1998)44號)：“根據以上職能調整，國家海洋局的主要職責是：……(四)監督管理涉外海洋科學調查研究活動，依法監督涉外的海洋設施建造、海底工程和其他開發活動。組織研究維護海洋權益的政策、措施，研究提出與周邊國家海域劃界及有歸屬爭議島嶼的對策建議；維護公海、國際海底中屬于我國的資源權益；組織履行有關的國際海洋公約、條約。組織對外合作與交流。(五)管理‘中國海監’隊伍，依法實施巡航監視、監督管理，查處違法活動。”此時海洋局所要維護的海洋權益，已經是《公約》生效后我國對海洋權益所進行的全新理解。

海洋權益的擴充，一方面促使我國對海洋權益保護意識的覺醒，另一方面也為我國帶來更多的海洋權益糾紛。首先，我國與朝鮮、韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、越南等八個國家都有海上的領土主權爭端；[5]其次，各國侵犯我國海上管轄權的案件也大量存在，比如外國軍用船舶在我國海域內的非法作業，以及我國正常用海活動受到外籍船舶的阻撓等。[6]據前國家海洋局局長孫志輝統計，“2000年以后處置侵犯我國海洋權益事件300余起，涉及國家10多個”[7]。

伴隨著我國海洋權益意識的覺醒以及海洋侵權事件的不斷發生，維護我國的海洋權益成為海上執法的重要內容之一。也正是在這一背景之下，國家海洋局在《2002年中國海洋行政執法公報》中使用了“維權執法”的概念，以宣示此類執法的目的是維護國家的海洋權益。

(二)海上“維權執法”的常態化(2006年)：維權巡航執法制度的建立

2002年雖然使用了“維權執法”的概念，但這一概念并非是對某一制度的概括，而只是對某些執法事件的總結。因此，面對海洋侵權事件，我國長期以來一直沒有專門的處置制度，海洋執法部門只能被動應對。被動的執法一則難以發現侵權行為，二則應對倉促，處置效果不佳。(5)“海洋維權工作的一個顯著特點是突發性強，往往一事一議，倉促應對，考慮難以周全，效果也不理想。”參見文獻[7]。為了改變這種海洋維權的被動局面，2006年3月，國家海洋局向國務院提交建立我國管轄海域實施定期維權巡航執法制度的建議報告，并由東海總隊率先對東海實施了24小時不間斷的維權巡航執法。[8]《2008年中國海洋行政執法公報》公布，“2008年，中國海監全面開展定期維權巡航執法，巡航執法范圍覆蓋了從鴨綠江口到曾母暗沙的我國全部管轄海域”。2008年機構改革的“三定方案”正式將維權巡航執法列為國家海洋局的法定職權。(6)參見《國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發〔2008〕63號)。

維權巡航執法制度的建立，不僅標志著“維權執法”工作由被動轉向主動，還意味著我國“維權執法”工作進入了一個新的階段。維權巡航執法不單是預防與發現海洋侵權行為的工作機制，它也是我國實現海權控制的重要手段。通過維權巡航執法，我國以實際行動證明了自身在巡航海域的“實際存在”，并以此宣示了對巡航海域的主權或管轄權。

(三)“維權執法”與警察權的融合(2013年)：重組中國海警局

為了強化海上執法力量，建設綜合執法隊伍，我國于2013年將中國海監、中國漁政、公安邊防海警、海關海上緝私四支隊伍進行整合，重組了中國海警局。“三定方案”不僅明確將“維權執法”作為中國海警局的正式職權，而且將其作為此次改革意在加強的主要職權。(7)詳見《國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發〔2013〕52號)：“加強海上維權執法，統一規劃、統一建設、統一管理、統一指揮中國海警隊伍，規范執法行為，優化執法流程，提高海洋維權執法能力，維護海洋秩序和海洋權益。”“二、主要職責：……(二)負責組織擬訂海洋維權執法的制度和措施，制定執法規范和流程。在我國管轄海域實施維權執法活動。”筆者認為，此次重組國家海警局不僅對“維權執法”的任務內容做了擴充，而且對執行“維權執法”任務的權能進行了升級。

自2002年國家海洋局使用“維權執法”以后，“維權執法”任務就成為中國海監對特定案件進行執法的專屬名詞，無論是官方文件還是新聞報道，“維權執法”只用于中國海監的特定執法行為。2008年“三定方案”將維權巡航執法列為國家海洋局的法定職權后，“維權執法”也成為中國海監的“獨享”職權。但是，其他海上執法部門的某些海上巡航與執法活動依然與“維權執法”有著千絲萬縷的聯系。比如，其他海上執法部門不僅會使用“維權”(8)漁政部門經常使用“維權護漁”，參見文獻[9]。公安邊防海警使用“維權”一詞，參見《公安部邊防管理局海警勤務規定》第2條：“本規定所稱勤務，是指海警依據法律、法規、規章和公安邊防有關政策規定，在我國管轄海域內開展維權、執法、服務等活動的總稱。”等詞匯，而且其“維權”行為與“維權執法”行為只有管理事項上的差異，而無其他方面的區別；又比如，其他海上執法部門也會配合中國海監開展“維權執法”活動。(9)參見《“十二五”漁業法治建設綜述》：“在機構職能調整之前，農業部根據職能，積極開展護漁維權行動，做好專屬經濟區、敏感海域、協定水域以及西南中沙護漁和巡航工作，配合做好釣魚島、黃巖島、仁愛礁等重點海域維權執法工作，有效維護了我國海洋權益，保護了我國漁民的生命財產安全。”因此，2013年的改革實際上破除了名稱上的壁壘，擴充了“維權執法”任務的內容。

2013年以前，由中國海監實施“維權執法”任務的一個重要問題是任務與權能的不匹配。中國海監是一般的行政執法部門，既缺少法律對其武力使用的授權(雖然在實踐中配有輕型武器裝備)，在“維權執法”中也缺少強有力的執法手段。然而，在“維權執法”任務中，無論與外籍船舶進行武裝對峙，還是破除外籍船舶對執法的惡意阻撓(10)如“2012年4月10日中午，海南省在黃巖島瀉湖內作業的12艘漁船被菲律賓軍艦非法襲擾。菲方士兵上船對漁船進行檢查并欲抓扣中方被困漁船漁民。獲得消息后，國家海洋局迅速派出正在黃巖島附近執行南海定期維權巡航執法任務的中國海監84、75船編隊趕赴該海域，對中方漁船和漁民實施現場保護。”詳見文獻[10]。，都需要武裝力量與強力執法手段的有力支撐。而中國海警局對邊防海警以及海上緝私兩個部門所擁有的警察權的繼受，可以有效提升“維權執法”的任務權能。

(四)“維權執法”概念的重構(2018年)：全國人大對海警總隊授權

2018年1月1日，中國武警進行體制改革，改制后的武警部隊，被賦予了海上維權執法的任務。2018年3月，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》再次對海警做出調整，海警隊伍轉隸武警部隊。2018年7月，《授權決定》對中國武警部隊海警總隊進行授權，授予其海上維權執法的職責。

此次《授權決定》有兩個問題值得特別關注。其一，“維權執法”的職責任務首次被明確列舉，并進行了明顯擴充。(11)中國海警局履行海上維權執法職責，包括執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務，以及協調指導地方海上執法工作。自“維權執法”概念產生以來，其職責任務就一直處于模糊狀態，盡管《海洋行政執法公報》對“維權執法”活動做了一定程度的總結，但總結只是聚焦于當年的“維權執法”行動，而缺少對職責任務的概括(12)例如《2002年中國海洋行政執法公報》:“對在我國管轄海域內從事海底電纜管道作業、海洋科研活動的外籍船舶實行有效監控……對未經批準擅自從事海上測量、調查的外籍船舶進行跟蹤監視和驅逐。”《2003年中國海洋行政執法公報》:“對進入我管轄海域進行非法活動的外籍船只實施了跟蹤監視。”。盡管“維權執法”的職責任務并不明確，但海監部門沒有刑事司法權，而此次《授權決定》也將打擊犯罪列入其中，這顯然是對“維權執法”職責任務的擴充。其二，《授權決定》將“維權執法”與海上一般的執法活動等同視之。武警部隊轉隸中央軍委后，不再屬于行政序列，因此其若要擁有行政職權與司法職權，須經全國人大對其進行授權。而此次授權，只言及了“維權執法”的職權，若不是將“維權執法”與一般執法視為等同，那應該對海警總隊分別授權。因此，筆者認為《授權決定》對“維權執法”概念的使用已經和過去產生了極大的差異。

二、對38個“維權執法”案例的考察

2018年《授權決定》出臺以前，“維權執法”雖然一直被頻繁使用，但在官方文件中語義模糊，2018年《授權決定》又是對“維權執法”一詞的明顯重構。因此，若要對這一概念進行界定，就必須回歸“維權執法”的真實語境，通過案例分析，探求反映概念全貌的核心要素。筆者通過對官方發布的文件、中央政府門戶網站發布的新聞以及實踐部門人員寫作論文的檢索，搜集到38個“維權執法”案例。其中2000年1件，2001年2件，(13)其中35個案例發生在2002年“維權執法”概念使用之后，3個案例雖然發生在概念使用前，但是實踐部門的工作人員將其歸納為“維權執法”。這3個案例分別是2000年對韓國“探海號”調查船監管、2001年登檢美國海軍科考船“羅杰號”、監視美國海軍測量船“鮑迪奇號”。詳見文獻[11]。2002年5件，2003年4件，2004年9件，2005年5件，2010年3件，2012年4件，2013年4件，2015年1件。

筆者認為，執法目的、執法手段、執法事項、執法對象構成了反映“維權執法”這一行為整體面貌的主要要素。其中執法目的是核心，是“維權執法”行為存在的根本現實依據，但是這一現實依據，并不在案例中直接體現，而是要通過執法手段、執法對象與執法事項三者來反映。因此，執法手段、執法對象與執法事項三者也就構成了“維權執法”概念的外在表現。故而，筆者試圖對這些案例所反映出來的執法手段、執法對象、執法事項進行歸納，對2018年以前的“維權執法”概念進行界定。

(一)“維權執法”的執法手段

執法手段不僅是執法行為的外在表現形式，而且執法手段的選擇往往關乎“維權執法”的實際效果。在對38個案例涉及的執法手段進行歸納后(見表1)，筆者發現，“維權執法”行為主要涉及以下19種手段：巡航，隨航監管，登檢，監視，警告，(14)此處的“警告”并非作為行政處罰行為的“警告”，而是對對方行為后果的警示告知。責令停止，責令離開，跟蹤，驅離，監管，巡航監視，拍攝錄像、照片，喊話，監督檢查，巡護，護航警戒，攔截，保護，查處。雖然這19種手段并不在一個行為層面上，(15)有些手段是單一的行為，比如拍攝錄像、照片；而有些手段是多個行為，比如監管、查處。有些手段是具體行政行為，比如驅離、責令離開；而有些手段并不是具體行政行為，只是行使行政職權的行為，比如巡護、警戒等。但是其也呈現出一定的特點。

首先，“維權執法”所選用的執法手段可以根據執法目的進行類型化。

第一類是發現手段：巡航。發現手段是指通過對我國管轄的海域進行巡航，發現侵犯我國海洋權益的行為。巡航區別于隨航監管與巡航監視手段，前者并沒有特定的執法對象，而后者具有特定的執法對象。(16)對于發現手段與監督手段的差異，有學者認為主要有以下幾點：(1)巡航是在國家所享有的海洋權益范圍不針對特定的人和事的行為，而督查一般針對特定的人和事。(2)巡航本質上屬于事先預防性執法措施。若在巡航中發現相關違法行為而進行檢查、處置、處罰等，本身不屬于巡航行為，而是巡航的后續執法行為。而督查具有事先、事中、事后執法的多重屬性。(3)巡航顧名思義是巡邏航行，而督查具有多樣性，如書面審查、檢查、檢驗、檢測、實地檢查、核實、處置、責令停止違法行為、撤銷行政許可、將督查情況和結果予以記錄等。(4)巡航當然是在海上進行，而督查雖然主要在海上進行，也可在陸上進行，如書面審查、處置或處罰、相關登記或記錄。(5)巡航在法律上和理論上說可在公海進行，一般是軍艦軍機的附帶行為。從法律上和理論上看，除了《公約》第110條規定的登臨權，非船旗國就不能在公海進行督查執法。(6)巡航具有較強的權利宣示性，特別是在爭議海域；即令是在他國領海之外海域的巡航也屬于航行自由的范疇，且巡航發現問題后并不一定需要采取后續執法行為。因此，巡航行為在法律外交層面不致引起爭議國的強力反彈。而督查重在對行政相對人是否遵守相關法律規范等情況進行監督和檢查，并伴隨著多樣化的執法手段，較易在爭議海域激化矛盾。詳見文獻[12]。

表1 “維權執法”執法手段

第二類是監督手段。這類手段主要包括隨航監管、監視、跟蹤、監管、巡航監視、監督檢查、登檢。監督手段是為了發現執法對象侵犯我國海洋權益的行為，因此對其航行與作業進行監督。監督既包括對在我國海域內合法作業與航行船舶的執法檢查行為，(17)例如:2002年6月，中國海監對韓國“探海2號”調查船實施的監督檢查，參見《2002年中國海洋行政執法公報》;2003年中國海監對巴哈馬、巴拿馬船舶海底光纜鋪設及維修的監管行為，參見《2003年中國海洋行政執法公報》。也包括對未經批準與備案進入我國海域內的陌生船舶實施的監視與跟蹤行為。(18)例如:2003年中國海監北海總隊對美軍測量船“黑森號”實施的跟蹤監視，參見《2003年中國海洋行政執法公報》。

第三類是取證手段：拍攝錄像、照片。取證手段是在對執法船舶的監督過程中，對其侵犯我國海洋權益的事實進行拍攝、記錄，以作為執法證據或外交依據使用。比如2004年，在“春曉”油氣田附近對日方船舶進行的“維權執法”活動中，拍攝錄像807分鐘、照片7232張。(19)案件詳情參見《2004年中國海洋行政執法公報》。

第四類是示警手段：警告、喊話。示警手段是在發現執法對象船舶進入我國管轄海域后，或發現其違法行為后，我國執法船舶對其宣示管轄權，并對其違法行為予以警告的行為。比如2012年7月，中國海監在南沙群島開展維權巡航執法活動時，向外籍漁船進行喊話：“西沙群島和南沙群島是中國領土。中國對上述群島及附近海域擁有無可爭辯的主權，任何國家對西沙群島和南沙群島提出領土主權要求，并依此采取的任何活動，都是非法的、無效的。”[13]

第五類是處置手段：責令停止、責令離開、查處、攔截、驅離。處置手段是指，在確定或懷疑執法對象船舶存在侵權行為后，對其采取措施，有效保護我國海洋權益的行為。比如2013年，中國海監成功驅離釣魚島領域內進行非法活動的10艘日方漁船。[14]

第六類是保護手段：巡護、護航警戒、保護。保護手段主要是進行海上目標的警戒、保護以及對于我國正常海上作業活動的保護。比如2012年4月，國家海洋局出動中國海監執法編隊，對被菲律賓軍艦襲擾的中國漁船實施保護。[10]

其次，“維權執法”處罰性手段應用較少。在38個“維權執法”案例中，沒有一個案例明確地使用了處罰性手段，其執法止于制止侵權違法活動。在2015年三沙市侵漁“維權執法”專項行動中，使用了“查處”一詞，但是并沒有明確說明查處是否包含處罰行為。[15]從“維權執法”行為的法律依據來看，(20)《2003年中國海洋行政執法公報》：“依據《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》、《鋪設海底電纜管道管理規定》等法律法規，強化海洋維權執法工作。”“維權執法”主體實際上擁有一定的處罰性手段。例如：《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》規定了逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施；(21)《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第12條：“中華人民共和國在行使勘查、開發、養護和管理專屬經濟區的生物資源的主權權利時，為確保中華人民共和國的法律、法規得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施。”《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》規定了沒收以及罰款的處罰措施；(22)《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》：“違反本規定進行涉外海洋科學研究活動的，由國家海洋行政主管部門或者其派出機構、其委托的機構責令停止該項活動，可以沒收違法活動器具、沒收違法獲得的資料和樣品，可以單處或者并處5萬元人民幣以下的罰款。”《鋪設海底電纜管道管理規定》規定了警告以及罰款的措施。(23)《鋪設海底電纜管道管理規定》第14條：“主管機關有權對海底電纜、管道的鋪設、維修、改造、拆除、廢棄以及為鋪設所進行的路由調查、勘測活動進行監督和檢查。對違反本規定的，主管機關可處以警告、罰款直至責令其停止海上作業。”為什么在有法律依據的情形下，處罰性措施得不到應用呢？筆者重新審視了搜集到的38個案例，發現其中3起案件被認定為“非法軍事情報偵察”案件，2起案件被認定為“非法軍事測量”案件，1起為“非法油氣資源調查”案件，1起為“軍事非法作業”案件，2013年后有3起“非法捕魚”案件。去除使用“查處”措施的1起“非法捕魚”案件，其余案件均沒有受到處罰。其中“非法軍事測量”案件與“非法軍事情報偵察”案件并沒有受到法律的明確禁止，因此難以對其進行處罰。(24)有學者認為，“基于外國借《公約》規定的無害通過權和軍事測量規定的模糊性，而頻繁地對我管轄海域實施軍事測量，嚴重威脅我國國防利益的現實”。詳見文獻[16]。但是，“非法油氣資源調查”案件以及“非法捕魚”案件均是我國法律明文規定應予處罰的行為，(25)《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第7條：“任何國際組織、外國的組織或者個人對中華人民共和國的專屬經濟區和大陸架的自然資源進行勘查、開發活動或者在中華人民共和國的大陸架上為任何目的進行鉆探，必須經中華人民共和國主管機關批準，并遵守中華人民共和國的法律、法規。”《中華人民共和國漁業法》第46條：“外國人、外國漁船違反本法規定，擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業生產和漁業資源調查活動的，責令其離開或者將其驅逐，可以沒收漁獲物、漁具，并處五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，可以沒收漁船；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”“維權執法”機關卻仍然未對其進行處罰。回顧案件細節，“非法油氣資源調查”案件中，日本政府的軍艦、執法船與我國的執法船形成了對峙；兩起“非法捕魚”案，一起發生在釣魚島海域，另一起則有日本海上保安廳的巡視船阻撓執法。由此，筆者推斷，“維權執法”處罰性手段應用較少的原因主要有二：一是法律法規不健全造成的處罰依據缺失；二是海權控制不足造成的處罰不能。

最后，部分海上“維權執法”手段法律依據不明確。筆者試圖尋找19種“維權執法”手段的法律依據，發現其中多種手段沒有法律依據，部分手段有法律依據，但并不適用于案例所涉及的“維權執法”領域。比如隨航監管、警告、跟蹤、驅離、巡護、護航警戒均沒有法律依據，(26)其中“驅離”措施在我國臺灣地區《海岸巡防機關海域執法作業規范》可以找到相應規定，如第14條規定，“外國船舶駛離內水通過領海，如有損害我國海域之利益及危害海域秩序行為或影響安全之虞者，得進行緊追、登臨、檢查、驅離；必要時，得予扣留、扣押、逮捕或留置”。而喊話，巡航監視，監視，拍攝錄像、照片等均是《中華人民共和國海洋環境保護法》規定的執法措施，責令離開是《中華人民共和國漁業法》中規定的執法措施，監管是《中華人民共和國海關法》中規定的執法措施。這些措施并沒有應用于相關法律規定的領域，而是在其他領域得到了應用。比如，驅逐措施既應用于非法軍事測量案件，也應用于對可疑船舶的處置。由此可見，“維權執法”的立法處于空白與滯后狀態，對于執法措施的規定遠遠不能滿足“維權執法”活動的現實需求。

(二)“維權執法”的事項

“維權執法”的應用事項是“維權執法”活動邊界的重要體現。對38個案例進行整理(見表2)之后不難發現，“維權執法”活動主要應用于以下事項：第一，對合法作業船舶的監管；第二，對非法作業船舶的監視、查處；第三，對可疑船舶的監視；第四，對特定海域的巡航；第五，為我國用海活動提供警戒、保護；第六，到爭議海域宣示主權。筆者認為這六類事件呈現出兩個主要特點：第一，“維權執法”不僅應用于違法事項，也應用于其他事項；第二，“維權執法”的應用事項存在模糊性。

第一，“維權執法”不僅應用于違法事項，也應用于其他事項。雖然所能收集到的樣本量并不大，但少量樣本仍然呈現出較多的事項分類。其中：涉及合法作業船舶事項的案例7例；對違法作業船舶查處的案例15例；對可疑船舶監視的案例8例；對特定海域巡航的案例2例；為我國用海活動提供警戒、保護的案例4例；到爭議海域宣示主權的案例2例。可見，除了查處侵犯我國海洋權益的違法作業活動，對海洋權益的預防性保護以及保護我國正常的用海活動也是“維權執法”任務的重要內容。

第二，“維權執法”的應用事項存在模糊性。2002—2005年“維權執法”活動的重點集中于查處與預防違法的侵權活動，但2010年保護我國正常的用海活動以及主權宣誓活動首次出現在《海洋行政執法公報》中。2013年，重組中國海警局以后，對侵漁案件的查處也成為“維權執法”活動的任務之一。因此，“維權執法”任務可能存在一個逐漸擴張的趨勢。(27)有執法部門人員在文章中也提到了這一趨勢：“同時維權執法的領域也日益廣泛，涉及有海洋工程、海洋測量、海洋調查、海洋物探、海上警戒、海上護航、沉船打撈、情報收集、軍事偵察及海底電纜鋪設等。”參見文獻[11]。雖然案例樣本小，可能會使上述的趨勢分析不夠可靠，但是“維權執法”任務的模糊性確實可以通過表2數據得以表現。筆者認為造成“維權執法”任務模糊性的原因主要有兩點：首先是“維權執法”任務沒有法定依據。2018年以前，“維權執法”并非一個法律概念，雖被廣泛應用，卻沒有法律文件對其進行闡釋。因此，其應用的事項也取決于執法部門的具體執法實踐。(28)有學者指出，“維權執法”依據缺失對“維權執法”工作造成了一定的困難。“隨著我國海上執法實踐出現的問題逐漸增多，許多海上執法人員從事具體執法工作時找不到執法依據，給海上執法工作帶來困難。”參見戴瑛《論我國海洋維權執法的法律缺失與建構》，載《中國太平洋學會海洋維權與執法研究分會2016年學術研討會論文集》,中國太平洋學會海洋維權與執法研究分會，2017年，第6頁。其次是“維權執法”任務的政治性較強，“維權執法”任務往往根據政治需要進行調整。例如：2009年菲律賓在黃巖島主權問題上挑起爭端，作為對菲律賓的政治回應，中國海監對我國在南海作業的船舶開展專項護航活動，并聯合中國漁政加大了在爭議海域的巡航維權頻率，以宣示主權，維護我國合法的海洋權益。

表2 “維權執法”應用事項

(三)“維權執法”的執法對象

“維權執法”的執法對象是“維權執法”行為被適用的主體。對表3進行歸納可得，“維權執法”活動的執法對象主要有五類：第一是外籍民用船舶；第二是外籍軍用情報船；第三是外籍軍艦；第四是外籍政府公務船；第五是無執法對象。

表3 “維權執法”對象

“維權執法”對象呈現出三個主要特點：第一，“維權執法”活動不一定存在執法對象。有些“維權執法”活動并不一定存在執法對象，比如巡航活動、主權宣示活動、對我國用海活動的警戒護航等。第二，存在執法對象時，執法對象皆是外籍船舶。“維權執法”創設的目的是維護我國的海洋權益不被其他國家漠視或侵害，因此，并不存在對本國船舶的“維權執法”活動。(29)對協助外籍船舶實施侵權的中國船舶的執法行為能否被稱為“維權執法”，從理論上分析是可能的，但還需要實踐部門對其做具體的認定。第三，執法對象差異性較大。差異性具體表現在以下幾個方面：首先，執法對象的武力層級差異大。執法對象中既有武力等級非常高的軍事船舶，也有武力等級很低的民用船舶。其次，船舶性能差異大。相較于民用船舶，軍事船舶與政府公務船舶的航速、噸位等性能都要更優。最后，執法對象的政治影響差異大。軍事船舶與政府公務船舶往往代表一個國家的政府，其政治影響明顯高于民用船舶。

(四)“維權執法”的執法目的

“維權執法”的目的是“維權執法”活動一切要素構建的邏輯起點，也是“維權執法”的“靈魂”。對執法手段、應用事項、執法對象的分析，就是為了探析“維權執法”的執法目的。

筆者認為，無論是六類執法手段還是六類執法事項，都可以歸入到以下三個主題：第一是預防與處置侵害我國海洋權益的行為；第二是宣示我國對特定海域的主權與管轄權；第三是保護我國合法的用海活動得以順利開展。而這三個主題又可以歸入到一個統一的目的，即保障《公約》賦予我國的海洋權益得以有效實現。

(五)“維權執法”的概念界定框架

通過對38個“維權執法”案例的考察，筆者將“維權執法”的執法手段、執法事項以及執法對象三個因素做了類型化的歸納。又通過對三個直觀因素的分析，筆者認為“維權執法”的執法目的，是保障《公約》賦予的海洋權益得以實現。在這四個基本要素的基礎上，筆者認為可以搭構起“維權執法”概念的基本框架(見表4)。在概念框架之內，筆者將“維權執法”概念界定為：為實現《聯合國海洋法公約》賦予中國的海洋權益，海上執法機關開展的預防與查處外籍船舶的海洋侵權行為活動，宣示海洋主權與管轄權活動以及保護中國正常用海行為免受外籍船舶干擾、阻撓的活動的總和。

表4 “維權執法”概念的框架

三、“維權執法”發展的未來展望

正如上文所言，在2018年《授權決定》中，全國人大重新定義了“維權執法”的概念，不但明確了“維權執法”的職責任務，而且沒有將“維權執法”與一般的海上執法活動進行區分。筆者認為，全國人大對“維權執法”概念的重構，并非無意識的混淆，而是刻意對“維權執法”進行的調整。故而，筆者推測，“維權執法”將呈現出以下三個明顯的趨勢。

第一，“維權執法”的法定化趨勢。長期以來，“維權執法”活動政治性特征明顯，無論是執法事項還是執法手段都明顯缺乏法律依據，具體的執法實踐更多地受到政治調整。盡管法律依據不明確，但在一定程度上可以給予“維權執法”活動一定的自由空間，以回應現實的執法需求。然而執法依據不明確也帶來了諸多問題。首先，執法機關缺乏“維權執法”的主動性。在沒有法律依據的情形下，執法機關難以對發現的侵權行為做出主動有效的應對，而只能處處請示，一事一議。其次，缺乏執法依據使我國在海洋維權的法理斗爭中不占優勢地位。法律依據的缺失使我國喪失了一項構建海洋秩序的有效手段。法律不僅僅是對公權力的約束，其也可以成為我國構建海洋秩序、對抗他國司法干預的有效手段。“南海仲裁事件”就反映出我國在法理斗爭上的準備不足。因此，完善“維權執法”的法律依據，有利于保障維護海洋權益目標的實現。而且，經過近20年“維權執法”的經驗積累，我國已經具備支撐立法的實踐素材。《授權決定》對“維權執法”職責任務的明確規定，就釋放了“維權執法”法定化的信號。筆者也相信，通過《海洋基本法》《海警法》《維權執法條例》等法律文件的制定，“維權執法”能夠形成一套行之有效的常態化運作制度。

第二，“維權執法”將呈現出功能分流。《授權決定》雖然將“維權執法”與一般執法做了等同處理，但筆者認為，其在后續的立法與實踐過程中必將出現分流。出現分流的根本原因，是兩者要實現的目的不同。如上文所述，目的是制度的靈魂，制度的構建會圍繞目的展開。而一般執法的主要目的是維護我國的海上秩序，“維權執法”的主要目的是保障《公約》賦予我國的海洋權益的實現。不同的目的勢必會有不同的執法手段、不同的執法事項以及不同的執法程序。因此，筆者推測分流的形式也會以執法目的作為基礎，形成兩套不同的執法制度。而對于制度名稱上的技術處理，可能采取對“維權執法”進行廣義與狹義的區分的方式。

第三，“維權執法”與警察權的“深度融合”。2013年重組國家海警局，“維權執法”實現了與警察權的第一次“融合”。但筆者認為，2013年也只是名義上的“融合”，雖然2013年“三定方案”將“維權執法”的職責權限交給擁有警察權的中國海警局，但是警察權究竟應該“融合”到哪些“維權執法”活動中，又在多大程度上實現“融合”，并沒有一個明細的說明，更確切地說，缺少了一部授權性的法律。比起其他國家權力，警察權擁有的暴力性僅次于軍事權力，因此對其配置與使用，都需要法律予以規定。因此，在立法沒有出臺與修改的情況下，警察權很難實現與“維權執法”活動的真正“融合”。2018年《授權決定》明確規定，“維權執法”可以行使《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律規定的公安機關相應的執法權，這也為“維權執法”與警察權的深度融合提供了法律依據。而隨著警察權與“維權執法”任務的深度融合，“維權執法”也將不局限于38個案例所體現的事項與手段，而擴展出刑事執法、武力使用等內容。

四、結 語

“維權執法”作為海警研究的一個核心內容，其概念不僅在理論研究中具有基礎性地位，而且對于立法活動也有不可忽視的影響。然而，對于這一基礎性概念，卻鮮少研究對其做實證性考察，這顯然是學術研究的遺憾。面對遺憾，本文雖然做出了彌補的嘗試與努力，但基于“維權執法”本身的復雜性與案例樣本的有限性，因此文章必然存在諸多的問題和不足。但只要能夠起到拋磚引玉的微弱作用，也即達到了筆者寫作本文所希求的目的。