我國房產稅改革探討
——以上海、重慶房產稅的試點為例

(重慶理工大學 重慶 400054)

一、引言

1986年9月15日，國務院頒布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，規定自1986年10月1日起在全國范圍內施行房產稅。2010年5月，國家發展改革委員會頒布了《關于2010 年深化經濟體制改革重點工作的意見》，要求“從試點地區開始，進行房產稅的改革”。2010年7月22日，在財政部舉行的地方稅改革研討會上，相關人士表示，房產稅的試點將于2012年開始推行。但將采取從個別城市推行的方式。通過國家出臺的房產稅政策可以得出，房產稅作為一種財產稅，其改革涉及租、稅、費體系在政府收入的調整和規范，優化稅制改革體制，完善收入再分配體系，房產資源的有效利用和配置等諸多方面。但是房產稅的性質不明確，財產稅的政策制度的設計顯然具有一定的不合理性，很可能達不到宏觀調控的政策目標。

2011年1月27日，上海市人民政府印發《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，辦法規定從 2011年1月28日起，對上海市居民家庭在本市有新購房且其屬于該居民家庭在本市購買的第二套及以上的住房，以及非本市居民家庭在本市新購的住房征收房產稅，稅率因房產價值的不同分別暫定為0.6%和0.4%。同日，重慶市人民政府發布了《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》和《重慶市個人住房房產稅征收管理實施細則》，重慶市主城區域內個人購買且擁有產權的獨棟商品房、個人新購的高檔商品住房、在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套(含第二套)以上的普通住房首次被納入房產稅征稅對象，稅率為0.5%—1.2%，具體的實施細則見表1。兩地的房產稅根據實際情況針對各自各地的主體稅源進行了相匹配的稅收制度安排。

表1 國內房產稅征收試點征收暫行規定

上海、重慶對個人住房所開征的房產稅有效的反映地方政府通過房產稅來調節房地產市場的決心，作為調控房價的主要杠桿，作為地方政府的主體稅種，開創了個人住房開征房產稅的先河。因此，通過對試點地區進行稅制分析有助于評價房產稅在試點地區的運行狀況，有助于房產稅的進一步的完善，為在全國范圍內推行房產稅具有參考和借鑒意義。

二、試點房產所存在的問題

房產稅是以房產為課稅對象征收的一種稅。在西方國家中，房產稅的改革與施行較為成熟，它的主要特點在于房產屬于公民的私有財產，房產稅是對存量財富——土地和房屋的所有權征收，同時，房產稅的實施充分的反映了稅收的價格論，即征收房產稅是公民對政府所提供的公共服務和基礎設施等所支付的對價，因公民所享有政府所提供的服務，而會使房屋價值增值，公民既是受益人也是對政府的監督者。此外，房產稅作為地方政府的主要稅種和財政收入來源，征收環節公開透明。因此，房產稅實施的現狀及存在的問題值得進一步的探討。

(一)房產稅的性質不明確

從經濟的角度來說，以非流動資產作為課征對象，財產稅稅源是貨幣資金積累征稅，財產稅也是“存量稅”。作為投資品的房產也是商品稅的征稅對象，課征流通中的房產，不同于財產稅中以社會財富的積累來征收的房產。同時，商品房主要是以交易為最終的目的，會在商品的流通中體現其價值，所征收的商品稅的稅基為商品房的市場交易的價格；而財產稅的計稅基礎是房產的評估價值。然而，上海市所征收的房產稅的稅基是房屋的交易價格，并非房屋的評估價值，并按房地產的交易價格乘以不同的幅度扣除率征收。新購的商品房屬于在房地產市場流通的產品，具有商品房的特征，應該以商品房在市場中最終的成交價格凈額為計稅基礎，并按該價格的70%-80%計算繳納，并不能體現對社會財富積累價值征收的財產稅。此外，財產稅收入的取得更取決于征收和管理，需要征收管理所付出的代價越大，原因在于財產稅需要更多的信息支撐來計算，收集信息的時間耗費長、成本很高和重新對財產的估計成本代價較大。我國房產稅的登記制度并不成熟，信息共享系統的搭建也尚未形成，在房產管理機構、土地管理登記部門、產權管理與登記部門、公安部門等其他政府機構沒有實現信息的協同和同步的更新，因此，房產的價值就不能得到有效的評估，也就意味著評估價格不準確、客觀。因此，上海市采用交易價格為稅基對房產稅實施征收，盡管在性質上并未體現財產稅的性質，但是卻節約了收集信息和重新估計財產價值的費用，以在房產市場的最終成交價格為交易價格，避免對財產價值的評估和爭議。

重慶的改革試點也是采用了交易價格作為稅基。重慶將房產稅的課稅對象限定于個人新購的高檔住房和在外地的無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套及以上的普通住宅。盡管符合了商品房在市流通中以交易價格作為計稅依據的性質，但是商品稅的特征使得稅負更容易轉移到購房者的手中，購房者將面臨更高的房價和承擔更高的房產稅。

(二)征稅范圍過于狹隘

上海市方案并未將納稅人擁有的存量房產納入征稅范圍，這從側面反映出，在房產稅改革方案出來之前無論擁有多少的存量房，都無需納稅。因此，以交易價格為稅基對個人住房征收房產稅，將有利于試點改革在前的擁有房產的納稅人。試點方案的設計不能體現稅收公平的原則，稅負無法轉嫁到支付能力很強的公民手中，無法反應其支付的能力，不符合通過房產稅實現收入再分配的目的。

重慶作為同一批的試點城市，對獨棟的商品住宅和新購的高檔住房征稅，課征對象反映了奢侈消費的屬性，屬于高檔房的范疇，相當于對擁有豪宅的富人征稅。然而，這種征收方式將擁有多套普通住房的炒房人群排除在外，忽視了對存量房交易市場中房產稅的征收。而存量房擁有的數量和價值的多少體現著居民個人的支付能力和財富價值，在一定程度上反映了居民個人的經濟狀況和收益的情況。況且，重慶僅僅對“三無”人員的二套房征收房產稅，對擁有了多套房的本地市民不予征收，也不追征以前所擁有的存量房的房產稅，都反映了房產稅的征稅范圍過窄了，不能體現稅收的公平性。因此，僅對特定范圍內納稅人擁有的房產課稅，不利于實現收入的再分配，不能調整貧富差距。

綜上，試點地區房產稅的課稅對象范圍的限制，即對擁有的多套存量房不納稅或非獨棟商品普通住宅房產不必繳納房產稅，會使滬渝兩地的居民在房產稅所限定的范圍之外購買住房，以避免成為房產稅的納稅人和承擔潛在的稅負，不能發揮房產稅的杠桿作用。

(三)試點房產稅的方案設計不能實現政策目標

無論是上海還是重慶的試點方案，所征收的房產稅在性質上大都是屬于商品稅的范疇，但是房產屬于剛需，且缺乏彈性，稅負最后都轉嫁到了購房者的身上，難以通過征稅達到打壓房價的目的。由于地方政府將房產稅收入來用于提高地區的公共產品和服務質量，該地區的公民愿意支付更高的價格購買房屋，從而使房價上升。從而使增值的房產所繳納的房產稅也會提高，因此，政府取得更多的房產稅收入來用于公共服務和基礎設施的建設和完善。綜上，政府對基礎設施和公共服務的投入會轉嫁到房產的價值中，從長遠的角度看，房價具有穩定上漲的趨勢，偶爾會有一些波動。所以不能實現通過征收房產稅來調控房價的想法。

但是，房產稅的征稅范圍過于狹隘，將擁有多套房產的且具有較強支付能力的人排除在外。這種方案的設計會讓富裕的人免于房產稅，造成貧富差距增加，房產稅的稅負最終還是轉嫁到了住房剛需的人手中，違背稅收公平原則，與實現收入再分配的政策目標距離遙遠。

(四)試點房產稅免稅的稅收優惠政策不明確

房產稅的稅收優惠的規定僅僅限于個人所有的非營業房產，未規定其他的用途和房產對應的土地規定了免稅的待遇。但是隨著房地產市場的升溫，房屋更多的具有商品房的屬性，具有一定的流動性，成為個人和家庭財產重要的一部分，幾乎占據家庭財產的比重接近一半。房產稅稅收優惠的免征范圍越來越不符合市場經濟的秩序，因為廣大的居民不僅擁有剛需的房產，而且會將增加房產購買的數量來持有投資或者出租。在市場經濟商品自由流通，交易價格靈活的環境，房產稅所規定的免稅政策明顯會使得更多的人囤積住房而不居住、不用于營業的目的而免于房產稅的繳納，使地方政府的房產稅收入減少。此外，重慶、上海試點對房產稅的免稅面積，免稅內容的規定都不一致。重慶市居民家庭為單位按照家庭所有的房屋套數來確定免稅面積，與房屋的面積無關，這會使得重慶居民更愿意購買大面積的普通住宅。上海市房產稅的也是以套數、購房期限、家庭人均免稅面積、工作時長來計算，和房屋面積的大小也無關，免稅的面積更多的取決于跟多靈活的因素，會產生和重慶相似的市民購房動機因素。

三、進一步完善房產稅改革的建議

試點地區房產稅施行，其稅源是貨幣資金的流量，更多體現的時商品稅的性質，稅基是房產的交易價值，而不是屬于真正意義上的財產稅。因此，房產稅的稅負更容易轉嫁到房屋的購買者身上，購買者最終所支付的購買價格反而比之前更高，使得購房者的負擔進一步的加重。接著，房產稅的征收范圍過于狹隘，對試點改革方案之前的存在量不予征收，不能反應納稅人的支付能力，違背稅收公平的原則，不能實現收入再分配的目標。其次，試點的方案設計不能體現政策的目的。以交易價格為稅基征收房產稅有利于改革之前就已經有房的納稅人，激勵具有購買需求和支付能力且排除在房產稅征收范圍之外的納稅人盡早完成房屋的購買和產權的轉接，這違背了“通過征收房產稅來控制房價的”的政策目標。最后，上海和重慶免稅面積難以界定，其相應的規定也不盡相同，也會導致帶有投機性質的購房者利用政策的漏洞來實現投資收益，重慶的購房者可以通過購買普通的大面積住宅來規避房產稅，上海的購房者可以通過相應的方法來規避房產稅。

具體的改革設想如下：

1.明確房產稅的性質，即稅基的改變。房產稅作為一種財產稅，同時也是一種受益稅，在地方政府中作為主體的稅種，它符合不同級次政府應提供不同的公共服務和基礎設施使轄區內的群眾受益。因此，從完善稅務制度設計，調控房價，維護稅收公平原則，實現稅收受益原則和遏制投機性住房消費的角度來看，有必要將房產稅計稅依據的“交易價格”改為“評估價格”，這樣從計稅依據上可以體現房產稅作為一種財產稅所具備的性質。地方政府也有必要完善房屋評估系統，建議有效的房屋價格評估的機制。在房屋評估系統尚未建立完全時，采用交易價格乘以扣除率即以房屋的余值來征稅，待評估系統建立之后，則采用有效合理的評估價格。

2.完善房產稅的征稅范圍

從征稅范圍來講，將房屋所有者的以前所購買非營業、非自用的存量房和新購的用于出租、投資增值的增量房納入房產稅的征收對象，因為“增量房”如果不進入市場的流通和交易，最后都會變成“存量房”。如果不把“存量房”納入房產稅的征收范圍，就不是真正的意義的房產稅，也就無法體現稅收公平的原則。同時，有必要將房產稅的征稅對象營業性質擴大到非營業性質的房產，對房產的用途及屬性要審核嚴格以確定不同的房產稅率。另外，對商業用房、別墅和高檔住宅、普通住宅都按照評估價開征，可以通過“寬稅基，低稅率，重審核，必登記”的方法改善征稅范圍過窄的情況。此外，要確保征稅房產數量的充分，要建立全國房屋登記共享與協調的系統，實現房屋的登記的完善，與公安部門、土地管理部門、房屋登記部門合作，確保房屋信息的完善和房屋信息質量，實現各個部門合作的聯動效應。

3.降低房產“投機”收益，遏制房價的上漲

房產的需求主要包括了生存需求、奢侈品消費需求和投機動機，上漲的地價和房價會帶來很多社會不安定的因素。對于剛需的房產，應該保護工薪階層的購房需求和權益。

通過審核房產所購買的用途，對非營業用的自有房屋設置房產稅，增加房屋的儲存成本和存量房轉讓過程中的稅費，讓賣房者承擔對自有的存量房的交易的稅費和房產稅，降低投資收益，從而有效遏制炒房者的投機動機，使投資到房產的部分資金回流到商業市場，進而降低房價，讓購房成為一種剛需。通過征收房產稅房價的下跌也會使房產稅的稅負轉移到富裕且擁有多套存量房的人手中，即房產稅由賣房者承擔或者各種承擔一半的比例，這樣可以實現收入的再分配制度，縮小貧富的兩極分化的差距，可以更好的實現實施房產稅所要達到的預期宏觀的目標。

4.明確房產稅的優惠范圍

保持房產稅中用于公共服務、集體福利的等公益性質的房產中的優惠政策，但是必須定期核查房屋的公益屬性，一旦房產用于其他的用途，適時合理的征收房產稅。

確保剛需房屋的稅收的優惠政策，確定免征額度，保障低收入人購房的權益，享有的稅收優惠，特別是對于社會的弱勢群體的住房保障政策。此外，工薪階層的購房需求應該得到有效的滿足，以家庭的收入或者擁有存量房的數量和價值為標準，各自適用不同的比例來征收房產稅，對超過該比例的房產予以免征房產稅。重慶、上海對免稅的面積的界定不應該僅僅局限于套數，還應該綜合考慮居民家庭財富的價值、擁有存量房的數量、面積、價值，通過評估確定一個有效合理的免稅面積，適用不同的房產稅比例，有效的抑制炒房動機，實現收入的再合理的分配。

綜上，通過對滬渝兩地的房產稅進行了改革對比分析，提出要重新定義房產稅是財產稅這一性質；應該以評估價格作為計稅的依據，擴大房產稅的征稅范圍；實現收入的再分配制度，縮短貧富的差距，抑制房產的投機需求；讓房更多的體現居住的用途，有效的界定房屋的免稅面積的建議。房產稅的施行要體現“寬稅基，低稅率，重審核，必登記”的政策體制，將房產稅真正的體現宏觀政策的目標，規范和整合房產稅租、稅、費的體系，從而達到控制房價，增加地方收入的目的。