美日科研經費管理和監督機制探析及啟示建議

孫 遜

（江蘇省生產力促進中心創新平臺管理中心，江蘇南京210000）

0 引言

科研經費是推動科技創新的重要戰略資源，與國家整體創新水平、科技競爭力及國際競爭力直接相關。隨著我國創新驅動發展戰略的實施，財政科研經費投入持續增加，2019年國家財政科學技術支出為10 717.4億元，比上年增加1 199.2億元，增長12.6%，投入強度已經達到發達國家水平，為我國科技發展、技術創新提供了有力的支撐。但當前的科研經費管理政策仍存在與科研活動特點不相適應的地方，已無法滿足“放管服”背景下不斷變化的科研經費使用現狀，如何建立起覆蓋全面、科學實用的精細化科研經費管理體系是當前亟須解決的問題。

1 美日兩國科研經費管理機制

1.1 兩國科研機構的發展情況

為了打破傳統科研機構僵化的管理體制，全面激發研發動力和創新活力，在日本等發達國家，獨立的創新行政法人機構發揮著最主要的作用，他們對國家重點研究及投入的戰略領域進行研究，是其科研發展的主要力量。相比公立研究機構，獨立行政法人和特殊行政法人在人員管理、重大決策等方面擁有范圍較廣的自主權，基本去除了“行政化”約束，他們接受政府撥款，在財務運作上相對彈性化，但同時也要接受上級主管部門的監督。科研項目立項申報時，項目負責人需要根據經費使用管理的規定，編制詳細的經費預算方案。為保證科研項目預算的有效執行，提高科研經費使用效率，管理人員和主管機構對科研經費的使用進行有效的管理和控制，使其可在規定的時間和預算內，完成目標科研任務。獨立的創新行政法人制度減少了來自政府科技主管部門的計劃性安排，可以按照科研項目的內在規律統籌安排相關工作計劃和經費預算,在很大程度上釋放了機構的創新活力，取得了較好的成效。隨著全球科技革命和產業變革的加速推進，為進一步提升科技競爭力，日本陸續提出建設全球最先進新型研究開發法人制度，將獨立行政法人機構進行分類管理。根據機構定位，在經費申請、人事調配、人員薪酬等方面給予更多自主支配權利，以進一步適應科研規律，最大程度釋放機構創新活力。

1.2 兩國科研經費管理方式和特點

美日兩國科研經費的管理方式不盡相同，但都建立了相對完善的科研管理制度。美國以精細化管理導向建立科研經費管理體系，主要通過設置專職科研管理人員、零活的人工費管理、精細的間接成本核算、嚴格的經費監管等方式進行科研經費管理，從而減少科研人員負擔，充分調動科研人員積極性。日本以服務學術研究導向建立科研經費管理體系，主要通過設立第三方專業機構、公開透明的跨部門信息平臺、探索導向的科研評價體系等進行科研經費管理，從而保障科研資源更多傾向于基礎研究和對新領域的自由探索。

從美日兩國的科研管理機構看，美國聯邦政府的科研管理采用分散化管理方式，美國聯邦政府并未集中授權某一個部門統一管理全國的科研工作，而是由與科技活動緊密聯系的各部門分別負責所轄領域的科研工作管理，包括科研經費的執行和管理。這些聯邦部門包括：國防部、衛生部、能源部、國家航空航天局、農業部等。美國國防部下屬的國防高級研究計劃署（DARPA）是統一管理國防技術和重大科技攻關技術的管理部門，采用的是美國式“舉國體制”管理模式，主要使命是保持美國在全球的絕對技術和競爭優勢；美國國立衛生研究院（NIH）是衛生部隸屬的科研管理部門，負責公共衛生和人類健康相關的各類研究項目，已經成為世界最具影響力的醫學研究和管理機構。美國的科研經費管理機構通過小而扁平化的組織結構，突破行政體系的約束，從全球選擇杰出的項目負責人和技術人員，通過強大的創新網絡和資源配置，引領著全球的科技創新活動。日本政府的科研管理則采用集中化管理方式，日本政府設立文部科學省統籌管理全國的科技、文化、教育等工作，在科技管理方面，文部科學省負責制定全國的科技發展方向、戰略、方針、政策以及具體計劃，負責管理全國將近64%的科研經費，不僅要負責本省內的科技計劃編制，還要負責向其他省廳所屬的研究所及大學提出科學技術振興等計劃，在更高的層面上對科技政策進行綜合安排和協調。日本政府專門設立第三方管理專業機構日本學術振興會（JSPS），統一負責全國科研經費的撥款與執行，定位是由政府提供預算的非政府、非營利“特殊法人”，倡導學術導向和學術自由［1］，跨越政府、社會和市場界限，以第三方專業管理機構的獨立性和權威性，進行科研經費的審批、立項和評價。

1.3 兩國科研機構經費的主要來源

美國科研機構的經費主要分為三類：一是來自所屬聯邦機構的直接撥款，主要包括運行費用和科研費用。二是來自其他聯邦機構，主要通過承擔縱向科研項目來實現，縱向科研經費一般是科研機構申請承擔政府指令性計劃項目而獲取的科研經費。三是來自合作企業，主要通過與合作企業簽訂項目合作協議來實現，橫向科研經費一般是科研機構與其他法人或合作企業簽訂技術合同而獲取的科研經費，技術需求方（委托方）向科研機構支付科研經費的目的是為了獲得等價的技術成果、技術服務、技術咨詢等智力成果，從而實現自身的商業利益。據統計，美國科研機構科研經費一般84%來自所屬聯邦機構簽訂項目協議獲得，11%來自其他聯邦機構，5%通過合作企業提供［2］。例如，美國橡樹嶺國家實驗室的經費主要來自所屬能源部、其他聯邦機構及企業，雖然其經費來源比較廣泛，但前提是其所承接的項目必須和實驗室自身的發展研究方向相關，是有利于實驗室的科研能力提高、可以直接或間接促進實驗室所屬研究領域發展進步的。

日本科研機構的科研經費主要分為3類：一是運營交付金，主要用于維持科研機構的日常運營，例如機構工作人員的工資及退休金、業務支出，運營交付金是科研機構維持正常運營、展開本職業務的保障，支持科研機構開展長期性、基礎性、關鍵性和戰略性研究。二是競爭性研究經費，即通過競爭申請獲得的課題費，競爭性研究經費是對研究人員進行科研探索的資助和支持，主要為在全國營造創新研究的科研氛圍，推動形成競爭且富有效率的研發環境。根據其目標不同分為兩類：一類是補助金，采取的是申請立項模式，研究人員根據自由探索提出申請，資金管理機構評審立項通過后進行支持；第二類是委托費，委托費采取的是招標模式，資金管理機構對國家戰略層面所需的科研課題進行公開招標，科研機構競標通過后進行支持。三是其他收入，包括來自企業的橫向科研經費、知識產權轉讓收入、咨詢服務收入等。

2 美日兩國科研經費監督機制

縱觀美日兩國的科研經費管理制度，發現其科研經費監督機制相對比較完善，均在國家層面上出臺相應制度，對科研經費管理進行約束和監督。美國政府為加強科研經費的監督管理，相繼出臺了《總監察長法案》《單一審計法案》《單一審計法案修正案》等法案，對科研經費實施單一審計制度。美國政府制定了非常嚴格的預算審批和撥款制度，從科研項目預算申報起就已經開始了對科研經費的監督管理，并將監督貫穿于科研經費的分配、使用、列報等全過程，真正實現了科研經費的全流程管理。按照時間來看，可劃分為事前、事中及事后監督，形成政府宏觀監管、主管部門日常監督、機構內部監督、審計機構事后監督全方位的監管體系［3］，其中政府宏觀監管屬于事前和事后監督，主管部門日常監督和機構內部監督屬于事中監督，審計機構監督屬于事后監督。按照經費監督主體來看，可劃分為外部監督和內部監督。美國的經費監督機構相對獨立于被監督主體，其監督工作具有較強獨立性，能夠很好地執行監督計劃、保證監督工作的實施。外部監督主要為國會對科研預算的審查與審批、國會總審計署對科研經費使用的事后監督以及全社會監督。國會通過聽證對經費預算的制定、審議、撥款、立項、使用以及評價的全過程進行管理和監督；國會總審計署具有外部獨立性，且可以在經費制定到使用的任何時期對任何部門要求調取需要的資料，協助國會對科研經費進行事后審計和高效監督，并有權要求出問題的相關部門及時更正和向國會報告。內部監督主要為各部門設立總監察長辦公室的監督，總監察長辦公室按照國家規定的經費監管規范，通過調查、審計、檢查、績效評估、影響分析等多種方式組織實施經費監督工作。總監察長辦公室具有獨立性，總監察長由總統直接任命，其運行經費由國會直接撥款［4］，人事的獨立性和財務的獨立性使總監察長辦公室可以客觀、公正、獨立地對相關部門的經費立項、使用和評價進行監督。

日本對科研經費的監督也十分重視，不僅建立了覆蓋全過程的科研管理體制，而且頒布了《科研經費手冊》等細致的法律法規。在運營交付金方面，《獨立行政法人通則》等法規對運營交付金的額度進行限定，并規定獨立行政法人采用中期目標管理制度。例如，歸屬文部科學省管理的獨立行政法人，其在成立之時，文部科學省會結合該機構成立的目標，對機構提出3～5年應該達到的中期發展目標，獨立行政法人根據文部科學省提出的中期目標編制未來3～5年間的中期發展計劃以及所需的經費預算，由文部科學省獨立行政法人評價委員會審議后報財務省批準，該預算是政府撥付運營交付金的依據。在競爭性資金方面，則分別核算其直接費用和間接費用，要求受資助的機構每年向主管部門提交《實績報告書》，說明經費支出情況和目標完成情況。對于科研經費的支出，日本政府也進行了嚴格的管理。例如，根據日本政府頒布的《獨立行政法人會計準則》，各獨立行政法人必須向主管部門報送每年的財務報表，財務報表要詳細反映獨立行政法人每年的收入支出情況、盈利虧損情況等。

3 對我國科研經費管理的借鑒和啟示

近年來，從國家到地方在已有各項科研經費管理制度的基礎上，不斷加強科研經費的“放管服”改革，在規范科技項目經費管理的同時，進一步為科研人員在經費使用上松綁解縛。國家陸續出臺了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）、《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）等系列文件，改革和創新科研經費使用和管理方式,賦予了科研人員更大的人財物自主支配權［5］。但是隨著我國科研投入的不斷增長，在科研經費使用和監管方面仍存在與科研活動特點不相適應的地方，主要體現在以下3個方面。一是預算編制要求過細過嚴，經費支出靈活性不足，影響了科研人員的經費使用效率，一些高校、科研院所在科研經費使用中存在“重物輕人”的現象，對科研人員的引導激勵不足，財務報銷流程復雜冗繁，差旅費、會議費“一刀切”等［6］。二是對違規問題的懲戒力度不夠，通過項目審計或單位巡視經常能發現經費問題，但因單位或人員的體制原因，缺乏有效和合理的處罰手段，大多數都是以整改替代處罰。三是管理責任機制不健全，項目管理部門、項目承擔單位、課題負責人在經費使用中的權責不明晰，存在責任真空，各個管理環節的履職盡責意識不強，缺乏問責機制［7］。借鑒美日等發達國家科研經費管理的理念和經驗，提出以下建議。

3.1 完善科研經費管理制度規范

為提高科研經費管理水平，管理者要有高度防范財務風險的意識，進一步加大科研經費的精細化管理力度。一是必須細化科研項目經費管理制度，特別是國家和地方項目資金管理制度中沒有明確規定的或者是權限下放給科研院所的部分管理責任，急需按照新的政策精神并結合單位具體情況，在間接費用管理、結余經費管理、預算調整程序、績效支出管理、項目考評等方面，制定出符合單位實際需求的具體制度。二是完善內控制度，梳理項目管理中各個流程，構建全員參與、全過程監控的內部控制體系，增強可操作性和可行性，使相關人員遵章進行管理，并起到相互制約、制衡的作用。三是建立科研財務助理制度，借助科研助理的科研管理和財務管理專業服務，使科研人員從冗繁的財務報銷中解脫出來，從而把更多的精力集中到科學研究中去，并且也為科研經費風險防控多增加一個手段。

3.2 加強科研經費管理政策培訓

科研經費管理應該貫穿項目執行的全過程，從經費使用風險的管理成效來看，事前規范遠大于事后整改，因此要重視對科研項目負責人、科研項目參與人員的政策培訓工作。建議在項目申報前，針對科研項目經費政策進行詳細解讀，并加強責任意識以及信用承諾的教育，提高項目負責人科研經費管理能力，確保科研經費得以合理、合規、合法使用。

3.3 充分運用信息化智能化平臺

充分運用信息化科研經費管理系統將科研經費的管理業務流程、預算執行和內控措施固化到信息系統中，形成一個動態和透明的管理體系，變被動管理為主動管理。一是可以通過改進完善當前的科研項目管理信息系統，增加預算管理模塊的方式；二則通過科研項目管理信息系統與財務信息系統的對接來實現，有效銜接經費預算科目與財務會計科目［8］，財務部門以及科研管理部門可以憑不同的權限隨時了解項目經費開支、結余以及進度匹配情況，直接從財務系統中統計預算各支出科目的具體使用進度，直觀反映科研經費使用進度。這樣項目負責人可以設置預算監控預警系統，當支出與預算超出一定偏差、某些科目產生較大結余或即將超支時進行提示及限制，以便及時糾正偏差或進行相應的預算調整。

3.4 完善科研經費考核監督機制

加強科研項目經費的監督及評價能夠有效地提高經費的使用效率，保障科研項目順利執行。一是要建立分級管理體制，落實責任追究制度。明確財務部門、項目部門、項目負責人、科研管理部門的權責劃分，強化責任意識。二是加強項目績效考評工作。特別是項目經費使用情況是績效考評的重要內容，把已驗收項目的審計報告和績效評價與項目負責人的考核掛鉤，作為項目負責人和項目組成員新項目預算分配的重要依據，增強項目負責人和項目組成員在項目經費政策執行方面的自律性。