貴州農村合作社可持續發展主要約束因素及路徑選擇

邱中慧 魏世農 王盛鑫

合作社經濟也叫合作經濟，是人們為了改善生產生活條件，謀取共同的經濟利益和社會利益，通過資金、勞動、技術或生產資料入股的方式，在平等互助基礎上，自愿聯合建立的一種合作經濟組織。合作社經濟與股份制經濟一樣，產生于現代工業文明初期，是商品經濟發展到一定階段的產物，隨著市場經濟的發展而發展。

改革開放后，貴州農村合作社發展主要經歷20世紀80年代至2003年自主發展和2003年至今引導發展兩個階段，取得了不俗成績。截至2019年6月底，貴州省農村合作社68584個，合作社成員241.6萬戶，776.7萬人，其中貧困戶112.6萬戶，375.4萬人，輻射帶動非合作社農戶100萬戶以上。合作社實有資產總額1364.1億元（其中固定資產261.6億元），流轉土地面積641.8萬畝，建在500畝以上壩區的合作社7040家。然而與先進省市和試點省相比，貴州農村合作社發展還顯得比較滯后，與農民愿景和農村發展需求相比有明顯差距。表現為：總量不少，但“空殼社”占比較高；聯結緊密的合作社少，聯結松散的協會多。政府部門扶持與引導發展的少，自我發展與組建的多；形成規模與規范運作的少，臨時合作、無序發展的多；生產、加工、銷售系統服務聯合的少，銷售、信息、技術服務聯合的多。如目前貴州農村正常運轉的合作社37439家，占54.6%，“空殼社”31145家，占45.4%。有近一半的農村合作社處于僵尸狀態。聯結松散專業協會占比69%，聯結緊密專業合作社占比僅為31%。龍頭企業+合作社+農戶型合作社僅占16.94%，從事銷售、運輸和從事信息、技術服務，占比分別為58%和36%，而生產、加工、銷售綜合服務的占比僅為6%等。這些問題與我省農村合作社可持續運作主要約束因素息息相關。

一、貴州農村合作社可持續發展的主要約束因素

（一）人才匱乏，內部治理結構不完善，管理不規范

首先，懂經營、會管理的專業人才匱乏，內部治理結構不完善，管理不規范，導致大多數農村合作社異化，出現很多沒有實際運行，只為套取國家扶持資金，然后分而食之的空殼社。在2007年《農民專業合作社法》出臺實施后，我省農民專業合作社井噴式增長，注冊數量暴增。受政策導向影響，很多農村專業技術協會在沒有實質性轉變的情況下，也注冊為農民專業合作社。隨著政府對農民專業合作社扶持力度加大，不斷出臺財政、稅收優惠和資金、技術方面的扶持政策，一些從事農業產業加工、經銷、物流的純企業為套取各級政府針對農民專業合作社的優惠政策，也注冊成為農民專業合作社。

其次，在農村合作社中，內部治理結構完善，管理規范的相對較少。不論是專業合作社，還是綜合合作社，都面臨著大量不按章程規范運作的現象。而很多地方領導出于追求政績的目的，在沒有充分作好人才培養與產業調研的前提下，過分強調農村合作社數量，盲目發展，完全忽視了合作社經濟是一種法制化經濟組織。一些能人大戶領辦的農村專業合作社，不遵守《農民專業合作社法》規定，不執行相關制度，普通社員農戶受到文化素質與管理知識的限制，缺乏合作社意識與思想，參與不足，導致農村合作社發生異質性特征，結果是很多農村合作社雖已建立，但運行卻難以為繼。

再次，在一個經濟組織的管理中，最重要的是財務管理，財務出了問題，難以盈利，也就難以持續運作發展，而限制我省農村合作社發展的最大難題是財務水平低下。從業人員素質不高，財務管理制度不健全，落實規章制度不到位，很多財務人員未接受過專業培訓，操作上混亂隨意，對財務監管造成很大影響，亂做賬，做假賬，直至虧損停業。比如，按《農民專業合作社法》規定，分配盈余按成員出資額與合作社交易量實施返利，據貴州省農業農村廳調查結果顯示，貴州省農村合作社一半以上未規范建立社員賬戶，六成沒有根據法律要求對社員進行盈余分配，七成未實施民主決策，三成以上尚未實施規范會計核算。

（二）服務層次低，帶動能力不強

合作社是農戶自主生產，產品交售給合作社加工、銷售，產生的利潤按社員出售的量返還社員。合作社就是社員進入市場的一個代表。無論是從事兩個經營業務以上的綜合服務社，還是從事單個經營業務的專業合作社，對農產品的增值帶動能力，對農民的增收致富帶動能力，都主要體現在加工和銷售過程中。

據貴州省農業農村廳對示范農民專業合作社調查情況反饋分析，我省農民專業合作社大多是銷售初級農產品，很多綜合服務社規模小，農業生產得到的利潤在整個產業鏈條中僅僅只是農產品加工銷售利潤的兩成左右，農民增收幅度不高。小規模的農民專業合作社在市場風險與經濟實力限制下，主要是采購生產資料、信息服務、技術服務等初級合作內容。對農產品深加工嚴重不足，廣大農民期盼的、提高經濟效益更大作用的、提升農產品附加值更明顯的合作內容則相對較少。從農村合作社的服務范圍來看，絕大多數還是集中在本村，跨區域聯合與合作不多，更大范圍銷售農產品比率不高。而合作社帶動輻射功能要發揮作用，更需要的是跨區域的合作，擴大供應與銷售范圍，才能帶動更多的農民增收，增收的幅度也才能更大，因此總體來看，我省農村合作社的規模效益不顯著。

（三）起步資本少，融資發展受限

農村合作社的資金構成主要是社員股金、政府補貼以及組織營銷的盈余。農村合作社的主體成員，是僅有少量資金甚至無資金的弱勢農民。受到制度設計的影響，農村合作社盈余分配高，積累比例相對較低，缺乏外部融資手段與面臨有限的融資渠道，難以擴大再生產，使得農村合作社存在著比較突出的融資難問題。就貴州省而言，農村合作社融資難主要表現為：一是我省尚未建立起評價合作社資信的機制，而合作社發展在全國處于前列的浙江省，2013年就已出臺合作社信用評價機制。二是金融機構發揮作用有限。從相關調查反饋的結果來看，農發行、農行、農信社等這些金融機構在貴州省農村合作社發展歷程中雖然發揮了一定積極作用，但相對農村合作社來說顯得貸款門檻過高。三是我省農村合作社普遍規模小，資本金量小而分散，尚未具備充分抵押物，難以獲得擔保機構的擔保。

（四）政策環境不到位，亟須優化

第一，認識不到位，政府角色不明。各級政府對合作社經濟的特點、發展路徑、本質與功能認識模糊，不懂得合作社并不是合伙企業或者股份公司，對合作社不以盈利為唯一目的不理解，對合作社與股份公司的差別不理解。這對于我省農村合作社的發展方向、政府制定扶持政策，確定農村經營組織的主要形式都造成很大影響。

第二，執行政策不到位。國家及各級政府已出臺各種支持農村合作社發展的政策，包括各級政府的聯席會議，財政支持，稅收減免，金融支持，工商登記手續的簡便，農業政策的支撐等等，但各部門出于對其部門利益的維護，存在著落實相關政策不到位的問題。某些政府部門為農村合作社設置登記注冊的前置條件，要求合作社在工商登記前必須到有關部門備案，否則得不到資金支持，把農村合作社視為部門所屬企業與資產。一些地方執行減稅政策不到位，甚至出現發票申領困難的現象等等不一而足。

雖然農業部、國稅總局、國家市場監督管理總局、商務部、發改委、財政部聯合下發對發展農村專業合作社提供支持的多個文件，然而具體執行監管環節劃分責任模糊，導致各個部門爭利推責，只管有錢項目，不管無錢項目。

第三，扶持力度不到位。從貴州農村合作社發展資金需求來看，各級政府所提供的資金扶持顯得過少。貴州省每年省級財政專項資金只是600萬元，相對比2019年末，江蘇為8億元，云南將近1億元，山西為3000萬元，江西為2000萬元，湖南為1500萬元。另外，貴州省各市（州）、縣扶持資金納入財政預算的特別少。政府相關部門在對待農業標準化、農業產業化、農業科技入戶、龍頭企業與農村合作社的政策扶持與資金扶持方面的差距不盡合理。

二、貴州省農村合作社可持續發展的路徑選擇

（一）正確定位農村合作社的地位和功能，充分認識合作社經濟的社會平衡器功能

合作社經濟從產生之始，就與股份制經濟分別扮演著人類社會經濟發展平衡器與加速器的角色。在市場經濟條件下，合作社不可或缺，但由于成員主體與制度設計，市場競爭能力弱于股份制經濟，更多的是在調節社會各個階層的經濟利益，減少社會矛盾，盡可能多地提供就業機會，穩定社會秩序，共同發展的層面發揮作用，不能單純以經濟指標論成敗，更不能盲目追求合作社的數量。

領導干部和相關職能部門要提高對合作社德爾理論認識，用理論指導實際工作。要立足于《農民專業合作社法》的宣傳，廣泛普及合作社知識，把農村合作社的發展納入法制化軌道。認識到這項工作對于提升廣大農民的綜合素質能力，脫貧攻堅，平衡社會矛盾，完善穩定農村經營體制，發展農業產業化，提高農產品質量安全，推進農業農村現代化的作用。

（二）規范內部治理結構，加強人才培養

合作社內部治理結構的規范與否，直接影響到合作社能否長久持續健康運作。根據現階段貴州省農村合作社內部治理規范性比較差這一約束因素，建議嚴格按照合作社法相關規定與各種類型產業水平指標，由縣以上人民政府統一協調，組織相關部門積極引導與督促合作社規范內部管理機制，按照合作社章程和相關法律法規加以健全完善，使農村合作社的質量得到提高，運行機制充滿活力，服務能力得到提升，為合作社的可持續與規范化發展提供內部保障。

同時要加快合作社經營管理的人才培養，可通過專項培訓資金的設立，對合作社銷售人員、管理人員、財務人員、專業技術人員進行專門培訓。教育部門要督促相關行業學校，尤其是農業，商貿，省供銷合作社主管的職業技術院校，盡快恢復設立合作社高級管理人才專業，開設相關課程，爭取在三到五年內培養出一批懂得合作社經濟的管理人才充實到農村合作社第一線工作中去，既肩負起規范發展合作社經濟的重任，又為下一步鄉村振興戰略實施提供人才支撐。

（三）規范市場行為，落實退出機制，凈化發展環境

作為市場主體的農村合作社，內部治理機制不健全，不完善，帶病運行，不僅不能健康持久，還形成不良影響。大量“空殼社”的存在，各種不規范農村合作社活躍于農村和市場，不僅消耗政府有限的扶持資金，喪失廣大農戶對合作社的信任，還擾亂市場秩序。要健全工商、農業、財政、稅務、發改、商務、供銷社、科協等相關職能部門聯合評價與重點扶持機制，對內部治理結構不健全的農村合作社不予扶持，并督促其完善內部治理機制。可由市場監管部門統一協調監管，規范農村合作社的市場行為，嚴格按照《農民專業合作社法》規定的退出機制，對管理混亂的合作社實行清算合并，對資不抵債的虧損合作社實行破產處理，對沒有實際運行的“空殼社”不予年審。

（四）鼓勵金融企業向合作社貸款，暢通融資渠道

針對起步資本少，融資發展受限，做好農村合作社信用擔保體系的建立與完善，積極鼓勵發展農村資金互助組織。政府可實施財政貼息方式，積極鼓勵各類金融企業向合作社貸款，以緩解合作社融資難問題。

（五）提高合作層次，加強行業聯合

農村合作社的合作，不能僅僅停留在社員之間的合作這個層次。僅有社員之間聯合起來是不夠的，還必須加強合作社之間的合作，鼓勵建立更高層次的合作。幾個、幾十個、幾百個有業務關聯的合作社聯合起來建立聯合社，能在更高層次上加強合作，獲得更多的技術、信息、資金和市場。

同行業相互合作，可以擴大規模，擴大市場，也可以避免同行是冤家的惡性競爭，將一些單個合作社的同質化產品整合起來，改變合作社規模小，相互間競爭激烈的格局，可以提升市場談判能力。不同行業之間的合作，可以取長補短，相互支撐，相互獲取資源，節約成本，得到更大的收益。如生產合作社與運輸合作社和銷售合作社之間的合作，可以直接形成產供銷一條龍，達到相互節約成本，保持長期固定的業務，共同抵抗市場風險。因此，鼓勵建立聯合社，提高合作層次，也是解決我省農村合作社當前數量多、質量低的一個重要措施。同時，還要加強合作社與外部企業、社團之間的合作，強化農超對接、農校對接等，開展多層次、全方位的合作，解決現階段貴州省農村合作社科技創新難、銷售難、加工難等問題。

（六）完善地方性法規，優化政策環境

我國《農民專業合作社法》已實施十多年，并加以修訂適應農村合作社的發展。國務院及國家各個部委也相繼出臺相關的必要的配套法規和條例，為農村合作社的規范可持續運作發展營造了良好的大環境。由于各省經濟發展不平衡，許多省份都根據自身狀況和特點，制定了鼓勵和規范當地農村合作社發展的地方性法規，優化地方性政策環境。而我省迄今為止沒有制定出一部適應我省具體情況的地方性法規和條例來鼓勵并規范農村合作社發展，規范農村合作社行為。建議盡快由省人大牽頭，組織相關部門和各市州，集中力量調研，抓緊制定《貴州省農村合作社治理條例》，并完善適應我省實際的相關地方性法規和政策，政府也要完善與農村合作社相適應的諸如財政、金融、貿易、稅收等各個領域的法規和條例，優化政策環境。

（七） 根據貴州省情，明確發展方向，鼓勵多元發展

合作社經濟模式和發展合作社經濟的途徑因各個地區社會經濟發展狀況、自然條件等諸多因素的不同而有所不同。我省地處山區，區域特征強，十里不同天，自然特點造成我省農副土特產品種類多、規模小、總量少，生產分散，資源不易優化配置，交易成本成倍增長。因而不能囿于某一類合作社的建設，比較可行的途徑是要以鼓勵發展綜合性多功能綜合服務合作社經濟為依托，孕育和發展出大型的有獨特品牌的專業合作社。在業態上要鼓勵那些有著良好發展態勢的合作社實施信用合作，提供農業保險，大力發展農產品加工業，在突出主要農產品的同時，建設好倉儲物流服務體系，鼓勵綜合性、多元化發展。

（八）加強部門協調，合力引導示范

農村合作社建設和可持續運作發展，牽涉到方方面面，取決于多種因素，要充分發揮黨統攬全局協調各方的作用，各級政府的部門聯席會議制度要切實做好各個部門之間的溝通協調。黨委政府主要領導要親自過問，親自抓，既可體現力度和決心，又可迅速科學果斷決策，解決單個部門解決不好也解決不了的問題。這樣才能真正建立起農村合作社建設的綜合協調機制，統籌指導，推動農村合作社規范和可持續運作發展。

各涉農部門要合力引導農村合作社示范社建設，建立起層次不同的農村合作社示范社評價體系，積極引導與促進農村合作社規范化發展。要進一步推進支農項目的整合，強化發改、財政、工商、金融、稅務等部門和農業行政與各涉農部門之間緊密協作，不斷增強農村合作社發展的生命力與競爭力。