“三變”改革中農地入股風險及對策研究
——以農民股東權益保護為視角

劉 琴

“三變”改革即資源變資產、資金變股金、農民變股東，是六盤水市委市政府按照中央精神及貴州省委省政府要求，從破解農村資源、資金、農民“三分散”入手，探索出的改革新路徑，并得到了多地的借鑒和推廣。農民以農地經營權入股是“三變”改革中的重要形式，六盤水經過近5年的實施，取得了明顯成效，成為當地農民脫貧、農村發展的有力支撐。但作為一項改革制度不可能一勞永逸、固化不變，需要從實踐和理論層面不斷檢驗和完善。基于此初衷，筆者對“三變”改革的農地經營權入股進行了調研，思考探究其積極作用、潛在風險及應對策略，期冀拋磚引玉，助推“三變”改革穩健深入發展。

一、“三變”改革中農地入股概述

農地入股即農村土地承包經營權入股，2018年12月《土地承包法》修正，明確“承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案”，經營權入股成為更準確稱謂，但實踐中兩種稱謂仍同時并用，本文研究統一稱為“農地入股”。“三變”改革中的農地入股是指在農村土地所有權主體及農業用途不變、農民自愿的前提下，農民將其承包期內擁有的土地經營權作價入股經營主體，在入股約定期內按照入股協議享有股權權利及承擔義務的模式。截至2019年3月，六盤水市累計共有197.19萬畝承包地、40.69萬畝集體土地、14.31萬畝集體林地入股，其中入股承包地占全市41.2%。農民將農地入股農民專業合作社、集體經濟組織、公司等現代農業經營主體，土地的價值有更多方式的體現和提升。農地入股實現土地的連片化、生產統一化和經營主體同一化，適于規模化農業經營，是提升農業生產力的有效途徑，這種土地經營模式比之傳統的租賃流轉及零散耕種顯然更具有競爭力。農地入股，農民成為股東，農民和農業經營主體因股份聯結形成利益共同體，土地這一重要的農業生產要素融入商業運作，土地聯結各方角色變遷，也促進農民經營理念、利益考量、環境訴求等對應改變。截至2018年底，“三變”改革帶領54.74萬戶農戶入股，受益農民181.92萬人，占全市農村總人口數的70%，實現貧困人口“三變”改革全覆蓋，農戶戶均分紅達1784元，貧困戶戶均達2394元。前期實踐成效凸顯，驗證了改革方向的正確，但要繼續深化改革還需要立足實踐不斷調整和完善相應機制。

二、“三變”改革中農地入股的潛在風險

“三變”改革中農地入股至今已推行近五年，如前所述，其對六盤水農業、農村的發展和農民致富起到了重要的推動促進作用，但結合實踐來看，仍有不可忽視的潛在風險，改革過程中需要深入思考和審慎防范。

（一）入股農地合理利用及地力保護存在的風險

“三變”改革中，土地經營權通過入股方式集中由市場化經營主體使用，經營主體包括公司、農村集體經濟組織、專業合作社、家庭農場等，依據入股協議對土地享有合作期間內的占有、使用和收益，實踐中多約定為5年以上至承包期限不等。基于利益考量，實際經營的商業主體會盡可能提升土地的單位收益，以降低經營成本比重，這是商業主體盈利目標下的必然選擇，經營主體可通過技術投入、管理優化來實現，但也可能為了減少投入和回本周期出現對土地的不當使用，造成地力保護與短期獲益的矛盾。如對土地資源進行掠奪性、破壞性的使用，使用不利于地力維持的生產方式，或選擇不適合土地地情的作物、改耕為畜、改農為建等，造成合作期滿后，受損土地地力需大量修復費用甚至無法修復，從而對后期權利行使造成實質損害。土地經營權入股后，農民的零散土地得以成片化生產，經營主體可以統一地進行生產安排，在經營權入股的期限內不受非法干涉，在利用土地過程中，保持農業用途不變往往是入股的底線之一，但從生產需要和改革實踐來看，進行現代化農業生產中需要打亂土地地界，按照產業需要重新整合規劃，有的土地就需用于建設溝渠、管護用房等附屬設施，當經營權入股期限屆至，這些地塊不再具備恢復條件或恢復成本過高，而每個農民的農地經營權的地界客觀上已不能再行恢復，農民對擁有的農地經營權自主使用或另行處置的權利會受到阻礙。

（二）農地經營權入股紅利持續實現存在的風險

“三變”改革土地經營權入股推行至今，廣大農民積極性得以調動、產業得以推進的重要因素是入股紅利和原地務工帶來的實實在在的收入增加，使得改革各方有動力、有希望地參與進來，入股紅利的實現是農地經營權入股的目標和推進保障。但對于具有專業性、長期性、風險性的商業運作而言，整個過程充滿很多可變因素。能否實現入股紅利的可持續性，與項目運轉、企業經營、股東權能行使甚至自然條件等多因素息息相關。經營主體的生產管理能力、產品的市場供給變動、優惠扶助政策變化及農業生產條件變化等，任何一環都可能引起經營效益的波動，當經營虧損時，收益必然不能實現。農民以土地入股，往往只要保底分紅的收益及預期收益高于其自行經營取得收益，或基于對政府的引領信任，就能達成入股的合作協議，但大多并未客觀認知可能影響收益實現的幾類因素，更談不上應對過程中的干預和控制，入股經營過程中，農民大多是按約定領取保底收益并期待年限到后分紅，真正參與其中能客觀看待經營風險的較少，一旦不能兌現又往往將責任歸至政府。然而，市場經營的不確定性是土地經營權入股必須面對的問題，如何去保障紅利的實現或是在紅利不能實現時如何彌補有待思考。

（三）農民股東權能行使及實現存在的風險

農地入股后，承包土地的農民身份轉變為股東，依照股權架構的要求，股東享有知情權、管理權、重大決策權、監督權、分紅權等各項權能。入股經營是一種典型的商業運作，風險與收益并存，作為股東要保障自己的投入不打“水漂”，其股東權能的行使至關重要。但筆者走訪調研發現，基于文化認知水平的限制，農民股權行使能力欠缺，部分受訪對象表示對于土地經營權入股，他們最關心的是分多少錢，其他的不知道也不關注，甚至有的認為就是把土地租給他方使用，對方給租金，受訪農民大多缺乏市場運營知識及所涉產業的認知，更缺乏相關的法律知識。農地入股需要雙方對入股項目、土地經營權價值評估、權利義務平衡、責任分擔等事項進行協商確定，農地入股后的過程管理需要入股各方和經營主體根據項目運營情況、市場行情、相關行業政策變化等及時作出調整和應對，但農民和經營主體二者往往能力、信息不對稱，農民股東實施管理效果差，其股權權能中除了分紅以外，其他權能行使多是經營主體單方行使或村支兩委及政府相關部門對相關事項推動和付出，農民股東地位明確，但因其股權履職能力弱，導致土地經營權入股后，其股權權能實現有限。

三、“三變”改革中農地入股風險的防范建議

如前所述，農民股東以農地入股，在取得入股收益的同時也存在一些潛在風險，需要在改革中不斷調整和完善制度安排，以防范和克服風險的發生，筆者認為可先從以下幾方面著手實施。

（一）優選入股項目和加強過程監控，強化土地保護

“三變”改革農地入股要實現提高生產力和均地產值目標，農業項目的擇優選擇是關鍵，這也是入股是否可以持續發展和盈利的重要因素。農地入股后，土地的直接占有、使用、收益由農民讓渡給外來經營主體進行特定項目經營，如經營項目適于本地實際和市場需求，經營主體資金、技術實力匹配，管理規范，就更有可能保障合作目標達成，農民入股收益有較強保障同時也可借由入股近距離參與到現代化農業生產經營中，新品種、新技術、新設備、新理念的運用和傳播能促進當地及周邊農業增長方式的轉變，但如果經營項目、經營主體選擇失誤，就會加大農地經營權入股的風險。經營虧損之下，將不可能維持對土地的投入和保護，甚至可能會為了短期內抹平虧損而不惜惡性利用土地，因此農地入股要從源頭、過程雙著手，通過優選項目和過程監控加強對農地的保護。政府部門、入股農民要避免短視“開發”誤區，合理適度用好寶貴土地資源，克服急功近利心態，審慎選擇入股項目和經營主體，可通過建立項目、農企儲備庫，增加選擇面，探究建立項目評估制度，將土地和環境保護作為項目估分的重要內容，確保農地經營權入股是“肥地富農”而非“損地傷農”。項目建成后，建立對項目實施的動態監管機制，定期檢查項目運行和土地保護情況，對惡意開發使用土地的企業、項目實行一票否決制，保障土地的地力維持、環境維系和彈性恢復，杜絕造成土地的不可逆損毀。

（二）細化政府和行業扶持作用，提升“抗險”能力

“三變”改革農地經營權入股有著潛在的各類風險，因此改革推進同時需要借助行業合力設置相應的配套“防火墻”。其一是相關行政部門的引導扶持。從傳統農業到現代市場運作的轉變中，政府的積極引導開啟了“三變”改革的大幕，經過近五年實踐，農民得到收益，從被動的小范圍參與變為主動的大范圍參與，此時政府的引導就要結合實踐需要調整階段扶持方向，當下需側重完善構建農地集中收儲流轉、農地入股過程風險監控機制、土地復耕基金制度等，建設之初可要求運營企業需繳納項目風險保證金，政府或集體也按比例注入，用于區域內入股經營無法正常運轉時，對土地入股農民提供底線收益（即保底）時調配使用，前五年適當提高比例，如項目經營運轉情況良好，實現預期分紅，則可依年份遞減繳費比例，如入股項目運營狀況繼續惡化，則可及時叫停，并用風險保證金保障農民底線收益。其二是創新保險、金融的行業扶持。現有的保險制度主要是為應對自然災害而設置的各類農作物收益保險，筆者認為可嘗試增加對抗入股經營風險的險種，當個別區域個別項目出現虧損或破產危機時，即為保險事故發生，農民可以從保險公司獲得保險賠償金，支撐其對入股農地經營權回購或彌補其保底分紅不能實現的損失。此類保險門檻不宜設定過高，否則會變相提升經營實體成本及打消農民參保積極性，可通過政府引導和稅收減免等降低險種成本，以推廣保險覆蓋面，運用大數原則分散風險，為入股農民提供保底分紅保障和救濟。繼續完善農地經營權抵押融資操作流程及配套制度，引導金融機構對農地入股繼續傾斜和優化金融服務流程，相關部門同時要在經營權作價評估、登記確權、流轉交易、抵押辦理等制度層面銜接配合，規范化、流程化，才能充分發揮各行業、各部門職能扶持作用，提升農地入股的抗險能力。

（三）加強宣傳及信息公開，培育農民履職能力

入股的農民股東權能有效行使依賴股東履職能力的提升，但股東自身商事經營素質的提升所需時限較長，除長效性地進行提升外，當下應重在農地入股法規政策宣傳、商業常識普及及相關信息的有效傳遞，這些有賴于政府相關部門的統籌引導。可通過樹立入股榜樣、定期組織參觀、專題宣講、集中培訓等方式改變農民股東固有思維，引導其了解“三變”、關注改革，從而增長其履職能力，自發接受和積極參與新農業經營模式，主動珍惜和履行好作為股東所具有的權能。權能行使渠道要循序規范和明示宣傳，細化約定按股份占比委派農民股東代表擔任具體管理職務、經營主體定期公示項目運營損益、重大合作事項等運營信息并通過固定平臺發布，讓入股股東知曉該做什么、能做什么、可做什么，多方式的信息公開彌補農民股東與非農股東、經營實體之間的信息不對稱和能力失衡，在細化性的前期制度引導下，必然會培育和提升入股農民股東的股權認識和履行能力，才能有效行使股權權能。