根除深度貧困的國際經驗

彭 剛

消除貧困是人類永恒的夢想。從某種意義上來講，人類發展的歷史，就是不懈地與貧困作斗爭，努力減少和消除貧困的歷史。進入21世紀以來，隨著聯合國千年發展目標的確立以及《2030年可持續發展議程》的實施，人類反貧困的斗爭進入了一個嶄新的歷史時期。決戰極端貧困，開創美好未來，已經成為人類共同的奮斗目標。

聯合國：從千年發展目標到《2030年可持續發展議程》

2000年9月，在聯合國千年首腦會議上，世界各國領導人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視，提出了聯合國千年發展目標。這一目標的誕生，標志著世界范圍的反貧困進程進入了一個新的歷史階段：一方面，千年發展目標力爭在既定的時間內消除極端貧困，希望通過發達國家的援助和救助促進減貧消貧目標的實現。另一方面，千年發展目標充分反映了當代貧困的性質，無論是貧困的形成、深化，還是貧困的減少、消除，都已經演化成為國際性事務。在謀求擺脫貧困、推動經濟發展的進程中，各國不能以環境和生態的損害為代價，必須堅持和貫徹可持續發展理念。

2015 年9 月，聯合國193 個會員國在舉行的歷史性首腦會議上一致通過了可持續發展目標。2016 年1 月1 日，聯合國《2030年可持續發展議程》正式啟動。這一新議程呼吁各國采取行動，為今后15 年實現17 項可持續發展目標而努力，開啟了國際減貧消貧的又一篇章。

從千年發展目標到《2030 年可持續發展議程》，世界上所有國家都被納入這一人類有史以來最為宏大的事業之中。在世界消貧減貧的過程中，不同國家取得了不同的成效，也呈現出各自的特征。

印度：普遍脫貧戰略

印度既是世界上人口僅次于中國的大國，也是擁有眾多貧困人口的國家。人口基數大、增長速度快，不僅阻礙了印度經濟的發展，也增加了自然資源的壓力，導致印度生態環境惡化，勞動力增長持續超過經濟的吸納能力，貧困因而成為印度的一種普遍現象。印度政府聚焦于消除普遍貧困，通過各種政策措施，力爭使絕大多數人擺脫貧困。

進行土地改革和推行農村綜合發展計劃。印度大多數的貧困人口都是沒有土地的農業勞動者，因此，實行土地改革是消除貧困的重要措施。印度中央政府以及各邦政府采取立法手段，進行了以廢除中間人制度、進行佃息改革和規定土地持有最高限額為內容的土地改革；向生活在貧困線以下的小農、邊際農和無地農業勞動者提供補助和貸款，以及種子、化肥、農藥等及各種技術性服務；同時，投資興建水利設施，開辦各種職業培訓。

提供信貸支持，創造就業機會。印度獨立后，印度各種信貸機構得到了迅速的發展，為貧困人口提供優惠貸款，實行差別利率，在一定的范圍內減輕了貧困人口的貧困程度。此外，印度為創造就業制訂了一系列計劃，比如鄉村人力規劃、就業保證計劃等。比如，1989年4月，印度開展了“賈瓦哈爾就業計劃”，其特點就是將創造就業機會的30%保留給婦女。這些就業保證計劃既有助于農村基礎設施建設，也有助于增加社會發展投資，在一定程度上改善了貧弱階層的生活狀況。

發展公營分配制度。公營分配制度的重要內容就是開設由政府控制價格的一系列平價商店，其保證以合理價格向廣大人民特別是貧弱階層供應基本消費品。這是一種有效增加貧困人口實際收入和確保糧食安全的方法，能夠使貧困人口獲得足夠數量的食品和其他必需品。可以說，公營分配制度在改善貧困居民生活狀況方面發揮了重要作用。

印度政府從本國實際出發，充分考慮本國國情，選擇以滿足人民基本需要為基點的政策安排，著眼于大多數人的基本生存狀況，通過土地改革，給農民以土地，使他們擺脫貧困，其基本思路是正確的。但是由于土地改革過程中官僚體制的局限以及相關政策的執行不當，導致土地改革難以實現預期的目標，減貧成效大打折扣。

巴西：區域發展計劃

盡管巴西享有“經濟大國”之稱，但其貧困問題依然較為嚴重。巴西的二元經濟特征顯著，城鄉差別較大，失業現象較為嚴重。巴西在消除貧困的進程中，以非均衡增長戰略為指導，以“發展極”的培育為突破口，以區域經濟發展為目標，著力改變貧困地區的落后面貌。第二次世界大戰以后，巴西采取了一系列反貧困的政策措施，使貧困人口比例下降，貧困人數減少。

推行土地改革。根據巴西地理統計局的數據，巴西擁有土地1000 公頃以上的農戶占農戶總數的1%，卻控制了巴西土地的45%。為緩解土地集中引發的農業生產率低下和無地農民和小農群體生活艱難等問題，巴西政府于1964年頒布了《土地法》，利用從大莊園主手中收購的土地以及公共土地安置了55萬無地農戶，其中60%是1995年以后安置的。

遷都巴西利亞。遷都巴西利亞是巴西政府開發落后地區的一個重要舉措。為促進全國一體化發展，巴西將首都由沿海城市里約熱內盧遷往巴西利亞。巴西利亞位于巴西中央高原，地理位置比較居中，可以充分發揮首都的政治、文化和交通中心作用。在遷都后的3～5年時間里，巴西中西部地區的經濟，特別是農業經濟得到了長足的發展。

推行最低收入保證計劃。1997年12月，巴西政府制訂了最低收入保證計劃，這是巴西采取的最為有力的反貧困計劃之一。由各聯邦政府按比例向愿意參與該計劃的最貧困城市撥款，對符合一定條件的貧困人口進行資助。

巴西的反貧困實踐可以說是著力甚多，不管是遷都，還是最低收入保證計劃，都是打破收入不均衡、減少貧困人口的重要舉措。然而，由于巴西崇尚工業化和現代化，在反貧困的過程中過分注重城市化，導致城市無法為規模龐大的城市居民提供就業和生存發展條件，使得一些涌向城市的農村貧民轉為城市貧民。同時，由于巴西政府的一些發展戰略沒有充分考慮貧困人口的利益，政府經濟發展政策和收入分配政策更有利于富人，造成了社會不平等問題。

孟加拉國：小額信貸模式

孟加拉國是世界上人口最為稠密的農業國，也是世界上最為貧困和最不發達的國家之一。作為最重要生產資料的土地集中在少數大地主手中，導致孟加拉國貧窮狀況較為嚴重。同時，廣大無地農民由于長期缺乏資金，只能選擇高利貸，這在一定程度上加深了孟加拉國的貧困。在長期的反貧困實踐中，孟加拉國總結探索出了一種獨特扶貧模式，即小額信貸模式。這一模式曾經為許多發展中國家，尤其是亞洲國家所效仿，國際社會也給予了高度評價，認為這是一種成功的扶貧方式。

向貧困人口提供小額短期貸款。小額信貸力圖彌補貧困人口貸款領域的空白，限定其自身目標客戶是貧困人口，規定只有無地（土地少于半公頃）或無財產（全部財產折合成現金達不到一公頃土地價值）的人才有資格成為其客戶。

整貸零還。這是針對傳統金融服務的整貸整還設計的，其基本方式是一次貸款，分次等額或不等額償還。貧困家庭一次性從小額信貸機構中申請獲得無抵押擔保貸款，然后分期進行償還。

在自愿基礎上建立互助聯保組織。互助聯保組織是指貧困家庭在自愿的基礎上，選擇相鄰而沒有親戚關系的人，組成既相互幫助又相互擔保的組織。每個小組既構成互助組，同時也負有連帶責任。同時，小額信貸著重為婦女提供貸款。通過小額信貸改善婦女的生活狀況，提高她們的社會地位，進而幫助貧困家庭。婦女的還款意識較強、還款率較高，在一定程度上提高了小額信貸取得成功的可能性。

提供持續的信貸服務。小額信貸提供持續的貸款服務，特別是為有良好信貸記錄的貧困人口提供貸款，具有兩方面的作用。一是可以不斷地滿足貧困人口的信貸需求，完善其脫貧條件。二是可以通過貧困人口對持續貸款的期望，約束其行為，強化其還款意識，保證小額信貸在無抵押擔保的條件下實現高回收率。同時，持續的信貸服務也是小額貸款機構能夠發展壯大的基本條件。

小額信貸將信貸資金直接投向“最貧困的人”，也是最需要的人，既是一種金融創新的形式，更開辟了提高扶貧資金使用效率的有效途徑。雖然孟加拉國的消貧減貧事業仍受到諸多因素的制約，但這種面對廣大貧困人口的、具有針對性的金融創新機制，是值得眾多發展中國家學習和借鑒的。