日本“官民協作”的危機治理模式及其啟示

胡 澎

日本是一個災害大國，自古以來地震、臺風、海嘯、火山、洪水等自然災害頻發。20 世紀90 年代以來，“東京地鐵沙林毒氣事件”、個人信息泄露、列車脫軌事故、危險品泄漏、食品安全事件、福島核泄漏等社會性突發事件不斷，還遭遇了“非典”（SARS）、禽流感、中東呼吸綜合征等公共衛生事件。日本民族具有強烈的危機意識，重大的自然災害、社會性突發事件以及公共衛生事件的發生也不斷提升著日本的危機應對能力和治理能力，有不少值得中國借鑒的地方。

社會治理視角下日本應對危機的經驗

日本的危機應對體系完備，法律也較為健全。在危機治理上，分為危機發生前采取措施的“事前應對”、危機來臨之際將損失降低到最小范圍的“應急對策”、危機結束后防止其復發的“事后對策”三個層次。針對不同性質的危機，每個層次都能有條不紊地推進，顯示了危機應急體系的高效運轉性。特別是中央政府、地方自治體、企業、學校、非營利組織（簡稱NPO）、市民團體、專家、志愿者等多元主體共同參與的“官民協作”，在危機治理中發揮了積極作用。

首先，中央政府和地方自治體在應對危機中起著主導作用。日本的危機管理體系比較完備，中央、都道府縣和市町村三級均有危機管理的常設機構和臨時機構。常設機構承擔著危機管理的總協調以及日常的培訓、演練等任務。臨時機構主要是在發生重大突發事件時啟動應對機制，根據危機性質和內容成立專門的對策本部，如“危機對策本部”“國民保護對策本部”“緊急事態對策本部”“災害對策本部”等，負責承擔應急決策指揮職能，對各種風險誘因實施動態監測并對其變化趨向及時做出評估判斷。此外，針對地震等突發災害，在《災害對策基本法》基礎上迅速制訂地域防災計劃；針對國民遭受武力攻擊事件以及大規模恐怖事件等緊急事態，在《國民保護法》的基礎上制訂國民保護計劃；針對突發的公共衛生危機，1997 年1 月專門制定了《厚生勞動省健康危機管理基本指南》，設置了健康危機管理對策室，主要針對藥品、食物中毒、感染癥、飲用水等原因造成的危及國民生命安全和健康的事態進行預防、治療，防止事態擴大。

其次，“多元協作”的危機治理模式將危機控制在最小范圍。20 世紀90 年代以來，日本社會各界包括政府部門、NPO、科研單位、學校、企業和志愿者組織等主體在平等的基礎上，合理分工、互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰地開展公共服務，各自承擔職責，共同協作應對危機。

為防范危機狀態下民眾出現恐慌、恐懼、缺乏安全感等心理以及各種不實傳聞、謠言的迅速散播，日本政府和民間一直在構建透明、動態的信息聯絡機制。政府機構、民間組織、醫療福祉機構、防災機構、科研機構、NPO之間建有平臺，可相互共享信息；危機到來時，政府網站、媒體、宣傳車迅速向公眾和社會發布各類相關信息，發布頭條避難信息，確保信息公開透明；政府機構還設有公開電話、傳真，及時回應民眾關切的問題，防止危機事態擴大。

日本重視對民眾進行危機應對知識的普及。日常主要通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體向公眾提供各種危機常識和應對危機的知識，中小學設有災害預防和應對的課程。一些大學還設有危機管理的院系或專業，如日本大學設有危機管理學院，致力于培養具有綜合應對危機能力的專門人才。學院教師不僅為學生講授災害管理、公共安全保障、全球化安全保障、信息安全保障等課程，還時常邀請政府機構中具體負責危機管理的官員來校舉辦講座。

NPO 是危機治理中的重要力量。NPO 的活動分為兩部分，一部分是特殊時期的救援活動，另一部分是日常開展的活動。日常活動包括：災害救助訓練、向市民提供防御災害的信息和資料、普及防災知識、開展社會教育活動以及其他有益于社區發展的活動。NPO的活動不僅增強了民眾的危機意識，也提升了民眾的公共責任感。因此，大部分日本人在大災大難面前才會表現得淡定理性。

一些NPO 致力于培養危機管理和危機應對的專門人才。如“日本危機管理員機構”就是專門培養“危機管理員”的組織。“危機管理員”需要具備在危機發生時能迅速準確地應對，具有危機處置知識和能力以及識別危機和潛在風險的能力，還要熟悉與危機發生時相關的法律制度。

日本的危機治理經驗給中國的啟示

大力培育社會組織，以“政社協作”治理危機。今后應對推動社會進步、滿足民眾需求的社會組織適當放寬準入門檻，給予社會力量足夠的空間與參與渠道。政府要鼓勵社區那些樂于奉獻的居民成立各種防災減災、宣傳社區安全的志愿者隊伍，促進更多的民眾參與到危機防范中來。一些專業性較強的社會組織也要不斷提升自身能力，監測、跟蹤各種動態，對可能導致突發事件的危機要素進行分析，為危機的到來提出預警，為政府出謀劃策。政府應與社會組織建立良好的協作關系，認真聽取他們的對策建議，并將好的建議納入決策。各地政府的危機應對機制應吸收專家、學者、社會組織負責人、媒體工作者等，組成危機治理委員會或信息發布平臺，保證危機來臨之際，政府的決策公開透明，防止因信息不透明導致謠言四起、人心混亂。政府、企業、慈善機構、社會組織、社工組織、心理咨詢組織、服務兒童和老人的組織、鄉村和農民的社會組織、專業志愿者團隊等要通過“政社協作”在危機治理中發揮作用。

提高民眾的危機應對能力，培養危機治理的專門人才。此次疫情暴露出中國民眾對傳染病缺乏正確的認識，科學素養和健康意識較薄弱。因此，要向全社會普及相關知識，提升民眾的公共衛生知識和防范危機意識，還要培養危機治理的專門人才。這方面可借鑒日本的經驗。一是在中小學開設應對危機的課程，在更多的大學設立危機管理專業，探索建立危機管理的科學理論體系，培養具備專業知識的危機管理人才。二是通過傳統媒體和自媒體平臺進行宣傳，傳播危機管理的理念。三是鼓勵社會組織通過教育、培訓、模擬訓練等方式，提高危機管理工作人員和普通民眾的危機意識和應對能力。社區也要積極行動起來，通過各種活動讓居民了解必要的公共衛生知識，樹立危機意識，當危機來臨時能沉著應對，第一時間展開自救。

大力開展公民教育，提升民眾的社會責任感。此次疫情中有個別人故意隱瞞病情，逃避檢查，惡意造成聚集性感染，表現出對社會和他人的極端不負責任，缺乏社會公德。因此，今后應加大學校的公民課教育；對那些自私自利、不負責任、給社會造成危害的人進行曝光，將其記入不誠信檔案，嚴重的要追究其法律責任。還要大力表彰那些樂于奉獻、關愛他人的舉動，營造文明、和諧、友善的社會風氣。社會組織也擔負著對民眾進行教育和自我教育的功能。社區居民組織、社會組織可舉辦關于社區問題、城市問題的討論會，也可針對某一社會課題邀請專家做講座，探討民眾如何通過自身力量或與政府溝通、協作來解決身邊的社會問題。日常的公民教育可以培養民眾對社會問題的關心，提升民眾的法律觀念、社會責任感和公民素質。一個懂得法律且有社會責任感的公民在危機到來的時候才能做到有愛有擔當。