淺析不動產統一登記疑難問題化解

鮑竹

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

不動產統一登記制度全面實施以來，各地由于過去分散登記遺留的歷史問題和新政策下涌現的疑難問題逐步顯現，社會矛盾同比增多，群眾對于不動產登記特別是涉及房屋不動產登記方面的信訪和訴訟明顯增多。為化解這些疑難問題，筆者結合遼寧省不動產統一登記工作進程中發現先的問題，匯總分析后進行了深入研究，對問題產生的原因、概念和分類，進行了剖析。以期對推進不動產統一登記工作，化解社會矛盾，充分發揮不動產登記保護權益、保障交易、便民利民等起到應有的作用。

一、概念的內涵

不動產統一登記制度實施后，因歷史不同時期的法律、政策、部門職能等發生變化，導致權利人的登記行為按照現行法律、政策無法正常辦理而引發的相關問題，統稱不動產統一登記疑難問題。

1.具有典型的時間界定特征

2007年，《物權法》首次提出了不動產統一登記的概念，自此，關于不動產統一登記的問題在理論界開始探討。2013年3月，十二屆全國人大一次會議提出“加強基礎性制度建設，建立不動產統一登記制度，以更好地落實《物權法》，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權”，首次在國家機關職能改革方面提出要實施不動產統一登記制度。2014年《不動產登記暫行條例》出臺，我國不動產統一登記制度開始實施。

由于全國各地職能整合有快有慢，落實國家政策在時效性上有差異，通過對問題的分析，筆者認為將疑難問題發生的時間點界定為當地政府發布不動產統一登記職能整合公告的日期，是有效區分不動產統一登記疑難問題與其他問題的準確時間。只有在這個時間節點之后出現的問題，才能視為不動產統一登記疑難問題。

按照這個時間界定的標準，很多問題就可以很清楚地判斷。如地上建筑超土地批準界限、商品房因證照不全無法登記等，如果在不動產登記實施之前就已存在，就不應被列入不動產統一登記疑難問題的范圍；如果是不動產統一登記制度實施后出現的問題，應根據問題其他特征判斷是否為不動產統一登記疑難問題。

2.法律、法規、政策變化引發

《暫行條例》實施以后，很多舊的法規面臨統一修改或廢止。《物權法》作為由全國人民代表大會審議通過的基本法律，效力層級最高，《土地管理法》《城市房地產管理法》《草原法》《林業法》中關于“分散登記”的規定，因與《物權法》關于統一登記規定不一致，有些問題已暴露出來。而目前無論是從法律體系，還是從原國土資源部的文件來看，都應適用《物權法》。《物權法》第10條第2款規定:“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”作為行政法規的《暫行條例》便是對《物權法》這一立法授權精神的具體落實，因此不動產相關法律與《暫行條例》精神不一致甚至沖突之處，應以《暫行條例》為準，這也得到了全國人大法工委和國務院法制辦的肯定和支持。

3.矛盾突出且確實難以解決

縱觀各地不動產登記工作，暴露出的疑難問題矛盾突出，涉及面廣，解決難度非常大。全國在民心網及相關新房投訴等渠道，對于不動產登記的投訴已經僅次于公安系統的投訴，位列所有投訴類中第二位，且實際處理起來難度極大。

幾個比較有代表性的疑難問題，如不動產統一登記后有房證無地證、房地用途不一致、建設超批準面積，都處于兩難狀態。國家要求各地登記機構本著“便民利民、先行登記、并行處理”的原則，處理不動產登記歷史遺留問題，不影響申請人辦理登記。各地不動產登記機構一旦主動按照這個原則去處理問題，就有可能出現違法違規，監察、紀檢等在今后的檢查中就會認為登記機構處理此類問題存在瀆職行為，登記機構的責任非常大。如不處理，一是老百姓民怨極大，二是按照營商環境檢查的要求也不符合，三是各級機構承擔的壓力也特別大。所以，處理這類問題難度非常大，處理的好壞直接影響登記機構的發展，甚至不動產登記機構的整體形象。

二、不動產統一登記疑難問題的特點

對于歷史遺留問題和疑難問題，還要抓住其幾個明顯的特點。

1.特定歷史時期政策調整引發的

2007年《物權法》頒布以前，不動產管理上沒有明確的法律規定，土地、住建、林業、海洋、草原等職能部門登記職能分散管理，各類登記之間也沒有有效的銜接，各自為政，相關登記管理獨立成體系，并沒有發生一些管理上的問題。2014年11月，《不動產登記暫行條例》發布后，不動產統一登記正式啟動，登記管理從單一型轉為復合型。舉例說明，目前接觸比較多的是房屋和土地，由原本獨立的登記對象，變為了互為前提的登記對象。房屋信息缺失或土地信息缺失，或用途不一致等問題，再比如土地分攤問題、涉及劃撥土地登記問題等等，都影響了正常進行的不動產登記工作。由于特定歷史時期國家政策的調整變化，才出現了現在要面對的歷史遺留問題。

2.歷史遺留問題不同于違法違規問題

歷史遺留問題在歷史上并未作為違法違規問題對待，在當時的歷史階段，各地也都是這么做的。而違法違規問題是在歷史上就是違法違規，并一直持續到現在，比如集體土地上建商品房未繳納出讓金的（即“小產權房”）、超土地批準面積建設、超容積率等，這些就是典型的土地違法問題。要處理好此類問題，就要把握好這二者的區別，一定要避免通過不動產統一登記工作將違法問題合法化。

3.沒有明確的法律法規和政策依據解決疑難問題

由于立法機制、時效性和政策等原因，很多新出現的問題暫且沒有明確的法律法規和政策依據，這就導致很多新生問題成為困擾日常工作的疑難問題。如繼承公證問題，雖然操作規范把繼承登記的程序寫的很清楚，也明確了不得強制公證，但是為什么還是不敢操作，還是傾向于通過公證的形式解決問題。里邊既有不動產登記機構工作人員不具備鑒別和開展繼承相關證據認定的能力問題，更多的是操作規范的程序實用性不強或者實際操作性還有待完善，否則如果能夠按照操作規范的規定一步一步就可以完成登記，這個問題也就不會這么困擾各級不動產登記機構。再如小微企業認定的問題，地下空間登記問題，民間借貸等，都還缺乏明確的法律依據和政策去細化和管理。很多問題只能靠法律法規的邏輯判斷來處理，并期待這些判斷是正確的，以后不會讓自己承擔不必要的責任。

三、解決歷史遺留問題和疑難的思路和原則

要解決問題，主要有以下幾點思路和原則。

1.尊重歷史，面對現實

由于各地不動產登記歷史遺留問題和疑難問題頻發，2018年4月，原國土資源部下發了《關于全面排查不動產登記“中梗阻”問題的通知》，要求各地要本著尊重歷史、面對現實、信守政府承諾、維護群眾合法權益的原則，積極化解矛盾，解決問題。歷史遺留問題的行程有個歷史的過程，要解決、化解、穩控也有時間過程，既不能操之過急、也不能置之不理。所謂的尊重歷史、面對現實，就是歷史特定時期形成的問題要接受并認可，不能直接推翻歷史上已經形成的既定事實，更不能否定歷史上政府及各職能部門已經作出的具體行政行為。面對現實，就是要面對群眾的實際需求，問題實際存在，就不能逃避，必須去面對。

2.將登記發證與處理歷史遺留問題分開

問題要處理，群眾的呼聲更迫切，現在各地不動產登記機構如果有歷史遺留問題或者疑難問題，不給群眾辦理或者延緩辦理登記，就會成為社會不穩定因素，所以各地應結合實際，提出問題清單，提請政府專項研究解決。把處理歷史遺留問題和登記發證工作分開，也就是說處理問題和登記發證兩條線，處理問題要統籌考慮，及時出臺有針對性政策，絕對不能影響群眾辦理登記的時間，對權利人擁有合法權屬證書的都要認賬，并及時辦理不動產登記。

3.把握好處理問題的站位和角度

解決歷史遺留問題和疑難問題，要解決的是群眾的問題，而癥結在政府自身。過去是合法、有效的證書，群眾住了多年的房子，現在不讓交易了，這不是申請人的問題，是政策調整才出現的問題。機構改革后，各地都存在原國土與規劃、住建等相關部門未建立工作銜接機制，登記資料尚未移交到位，信息和相關數據尚未實現部門共享，存量數據未有效整合，導致群眾在辦理不動產登記時被拖延。這些問題絕大部分是因為過去房地分家和統籌管理失誤造成的，應由政府出臺意見來主導解決，不能把責任推給群眾。

4.解決疑難問題要有針對性

目前，各地存在的問題有的類似，有的是獨有的。在出臺地方性指導意見時一定要有針對性，不能采取簡單的拿來主義，其他省、市的意見未必適合本地實際，政府的態度和擔當才是出臺地方性意見需要考慮的問題。只有這樣出臺的意見，才能真正對解決問題有幫助，才具有實際意義。