規范建設項目壓覆礦產資源管理工作的探討

李伯男

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

壓覆礦產資源是指建設項目建設實施后導致該區域內礦產資源不能開發利用。為了有效保護和合理利用礦產資源，優化建設項目選址，規范工程建設項目壓覆礦產資源管理工作，確保建設項目用地審批工作順利進行，2011年，遼寧省結合原國土資源部相關文件出臺了《關于進一步規范建設項目壓覆礦產資源管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），這是近十年來遼寧省壓覆管理工作的執行依據。因國家沒有壓覆礦產評估的技術規范要點相關規范，《通知》也對此沒有規定。隨著近年來國家治理理念的轉變，《通知》中有些管理規定已不再適用。因此，筆者結合多年來壓覆管理工作的經驗，提出現有管理工作中存在的問題和改進建議，以及對統一壓覆評估相關技術要求的一些思考。

一、評估范圍和壓覆范圍確定的原則

《通知》中引入了評估區的概念，即按此范圍調查收集資料，再行評估是否壓覆。文件規定評估區范圍一般不小于建設項目用地范圍邊界外延300米（露天開采爆破安全距離），建設項目有行業規定要求從其規定。各建設項目類型眾多，各自規定繁瑣復雜，如鐵路禁止1000米范圍內爆破，公路是50～200米，電力設施是500米，石油天然氣管道是200～1000米，水利設施則由各管理單位單獨確定等等。

以上評估區范圍的確定主要考慮的是礦山露天爆破開采情況，若涉及地下開采，應考慮開采后的地面影響范圍，目前國家未出臺統一規范，可參照《建筑物、水體、鐵路及主要巷道煤柱留設與壓煤開采規程》執行，在工程地質條件良好的情況下，地面最大影響范圍（評估區）300米時，礦床埋深需超過500米（巖石移動角60°），滿足遼寧省一般礦床的賦存情況，但對于一些重要成礦遠景區不太適合，評估區可放大到500米。

對露天開采礦山，《通知》未規定壓覆區如何確定，筆者認為需考慮礦山的開采境界，作業方式、地形地質條件、可視距離以及建設項目行業規定等因素，不能只考慮爆破安全距離，必要時應聯同建設項目和礦山設計部門共同論證確定，尤其是在確定的壓覆范圍明顯小于行業規定時。

對地下開采的礦山，若無設計部門論證，壓覆范圍可參照“三下采煤規程”確定的在剖面上通過巖石移動角確定影響到的埋藏最深礦體位置，再由該點垂直投影到平面上，該平面范圍在無行業規定時應為壓覆范圍，有行業規定時兩者再進行比較取舍。

當事雙方協議達成的壓覆范圍是最適用的，但遇到國家級、省級線性工程穿越礦山較多，當事方短時間內難以達成一致時，建議可由建設單位或政府先行確定壓覆范圍，并承擔相應責任，壓覆范圍不得小于100米。

二、認定是否壓覆的共識

工作中遇到過不少對壓覆概念的錯誤認識，若礦權或礦產與建設項目重疊，但礦產可以正常開采，或采取一定措施開采，該情形不應表述成“壓覆”；若礦權或礦產與建設項目重疊，致使礦產不能開采，這是真正意義的壓覆。后者在管理審批時又衍生出兩個概念——作壓覆處理和不作壓覆處理。不作壓覆處理的情形有事實壓覆、重復壓覆和《通知》中規定的幾種情形的壓覆。

關于事實壓覆，筆者認為須達成統一認識，應包括：早于礦產地發現或礦權設立的道路、鐵路、河流等設施的改擴建項目，建設項目周邊已有居民區或建筑物存在，建設項目壓覆各類生態紅線內的礦產地等。

三、管理部門應提供更好的支撐和服務

壓覆評估工作受限于工時和經費，主要以收集整理資料為主。自國務院取消地質勘查資質后，任何作業單位都可編制壓覆評估報告，因此如何保證收集到的資料是真實、及時、不遺漏的，是壓覆管理工作的重中之重，管理部門也應給作業單位提供官方途徑來查詢地質資料。這就涉及到各級管理部門地質資料的及時歸檔入庫和信息化工作。現有的全省“一張圖”系統，只包括礦業權數據，里面還摻雜一些無效信息。下一步應及時清理更新礦業權數據庫；補充未設立礦業權的查明礦產地信息；將這次壓覆國情大調查成果信息化，補充已有建設項目審批的壓覆范圍和事實壓覆范圍的信息，并隨著壓覆審批及時更新；長遠看，還可依托探明礦產資源儲量登記工作，添加礦產資源儲量估算范圍的信息。以上這些數據構建后，可極大方便壓覆評估收集工作，也可使壓覆管理工作極其高效。

通過官方查詢收集到了涉及的礦產地信息后，下一步就是收集該地最新的地質儲量報告，那么如何確認收集到的報告是最新的，筆者認為還需加強省市級地質資料的匯交、整理和開放查詢工作。從官方途徑確認利用的地質資料是否為最新的是最合適的，尤其是在 目前“放管服”改革形勢下，很多報告可自行編制申報，不再要求通過管理部門評審備案，因此各級管理部門更應實現信息化辦公，全面及時地將地質資料歸檔。

四、各部門應配合做好壓覆審批工作

建設項目壓覆國家出資形成的礦產地、礦業權時，建議由勘查管理部門出具是否可以壓覆的意見；壓覆過期采礦權時，應由礦業權管理部門明確礦權的有效性；對于國家、省級重點項目，地方政府也可先行介入協調壓覆事宜，以上舉措都有助于壓覆評估、審批工作的順利進行。

《通知》規定建設項目壓覆礦產資源的，建設單位首先要辦理壓覆審批手續和壓覆登記手續，才能辦理用地審批手續，否則建設單位無權申請劃撥建設用地。但在實際操作過程中，很多項目沒有辦理壓覆審批或登記，就取得了用地批準，實施了項目建設，涉事礦業權人的權益無法得到保障，致使了諸多經濟糾紛的發生。還有一種情形，就是當事雙方已達成協議，礦業權人得到了相應賠償，但壓覆的礦權沒有辦理退出該范圍的相關手續，還在正常生產。

建議相關管理部門出臺規范性文件，做好建設項目用地審批和壓覆審批的銜接工作，研究通過壓覆登記手續，強制落實涉事雙方的賠償問題，并及時為礦業權辦理退出壓覆范圍的相關手續，這樣既能保護礦業權人的利益，又能保證建設項目的順利實施，確保了雙方后續的安全生產。

五、結語

建設項目壓覆礦產資源管理工作任重道遠，現有的壓覆礦產資源管理制度有待完善，壓覆礦產評估的技術規范和賠償評估標準急需出臺。望各級管理部門加強認識，協調配合，做好建設項目壓覆礦產資源管理工作，服務好國家建設，保護和利用好礦產資源，維護好礦業權人的合法權益。