農村土地流轉問題與對策研究

周群

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

土地是人類賴以生產生活生存的基礎保障，社會發展、城市建設以及農村農業的發展更離不開土地資源的供給。黨中央高度重視農業農村發展問題，連續多年的中央1號文件對農業農村發展、土地資源供給作出了總體部署和要求。在土地資源供給方面，土地流轉是實現鄉村振興與城鎮化發展的至關重要的一部分。

為促進農村土地流轉市場更加規范化、合理化、現代化，近年來許多學者從不同角度，對國內外土地利用現狀以及農村土地流轉現存的問題進行深入分析與研究，總結出許多具有意義與價值的觀點與建議，為農村土地流轉市場化、規范化，農業現代化打下了堅實的理論基礎。

一、國內外土地流轉市場現狀分析

1.國內農村土地流轉市場現狀

農村土地流轉是指農村家庭聯產承包責任制的土地通過合法的方式，將土地的經營權轉讓給其他農民、企業或者組織的行為。農村土地流轉實質上是對土地使用權的處理，目前我國農村土地流轉的方式具有多元化的特點，通常的流轉方式有出租、轉讓、交換、征用、入股、抵押等多種方式。

為了實現全面建設成為小康社會的目標，要求我國必須發展農村經濟、發展城鄉一體化，需要不斷刺激農村土地市場，激活農村土地市場的活力，而其中農村土地流轉走向市場化是農村土地發展的必然。改革開放之后，我國農村土地流轉市場雖然一直在不斷完善，但目前為止，依舊有許多弊端存在。

一方面，在法律政策上，目前，我國有《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》等法律文件對農村土地流轉從不同層面進行了保護與限制，但是沒有一部相對獨立、系統的法律，全面維護和保障農民權益。日前，經全國人大通過的、明年正式實施的《民法典》有望統一律法標準、規范農村土地流轉、保障農民權益。另一方面，在農村土地流轉過程中，由于個別地區調控力度不足，工商資本不良干預，存在流轉信息不對等、供需不平衡、農民權益受擠壓等不公正的現象。

2.國外農村土地流轉市場現狀

當今大部分發達國家，基本實現了由傳統農業向現代化農業的轉變，均有較為健全和完善的土地流轉法律制度，一些國家還設立獨立部門對土地流轉市場進行管理。為了保證土地流轉更加合理有序，法國設立了土地事務所；為充分利用每一寸土地資源，美國設置的復墾局，專門負責管理有條件復墾的撂荒和閑置土地，既保護耕地安全，又減少資源浪費。

還有一些國家建立利用補償機制，明晰產權，靈活交易，既充分保護農民的權益，又實現土地資源良性循環利用。為防止耕地的減少和農民失業，日本構建了認定農業者制度；法國通過對年老農民發放終生養老金，來鼓勵農民從事農業生產。

國外學者經過調查、研究、分析，影響土地流轉市場活力的因素大致有三方面，一是農民自己的意愿，由于國外土地大部分為私人所有，農民擔心風險、收益等問題而不愿進行土地流轉；二是農地零星分散，受資本追求高額利益的驅使，零星分散的農地很難形成集約化、規模化的經營，投資回報率低，進而影響零星農地進入土地流轉市場；三是土地流轉市場中價值與價格之間的矛盾影響著市場活力。

二、農村土地流轉市場存在的問題

按照國家統一部署，農村土地流轉市場正有序進行，相關運行制度也在不斷地調整與改善。當前，農村土地的流轉為農業農村發展增填活力的同時也存在諸多問題，制約著農業農村進一步的發展。

1.缺乏風險保障與利益補償機制

無論是在從事農業生產生活中還是在農地流轉交易過程中，土地都是最重要的生產資料，同時也是農民切身利益的最終保障。如果沒有有效的保障機制與措施，許多不可預見的風險會使農民沒有足夠的安全感，大部分農民會消極的生產生活，對土地流轉也會持觀望態度，從而導致農地利用效率降低，甚至會出現許多撂荒棄耕情況出現。不可抗拒的自然災害風險，一旦發生，會使農地的經營使用者遭受巨大的利益損失；個人信用的缺失以及為謀取不當利益的道德淪喪，在農地流轉市場過程中，也可能產生的單方面違約行為，會給農地流轉雙方造成不可預測的損失。所以需要健全風險保障機制和利益補償機制來保障農地流轉雙方的基本權益，確保市場交易過程的公平、平等。

2.農地經營權流轉供需不平衡

隨著城鎮化、農業現代化的不斷推進，社會、經濟發展對土地的需求不斷地增長，對農地流轉的需求一直都處于不斷增長的狀態，但我國人多地少、土地資源分布不均勻的現狀不會隨著城鎮化的進程而改變，但對于市場來說依舊不足，另外受利用政策、風險隱患、地理位置等因素影響，農用地經營權流轉的供應遠遠不能滿足市場需求。

3.農業生產的利益驅動與耕地保護目標相悖

堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，是農村土地流轉的三條底線，但是隨著社會發展的主要矛盾發生變化，農村、農民對物質文化生活的需求，不再僅僅是解決“吃飯”問題，為了追求農業生產更高的效益，農地流轉中，農用地利用結構在悄然變化，甚至于在既有耕地上種植附加值較高的經濟作物或者其他農作物，農用地流轉利益驅使造成耕地減少的實際，與耕地保護、穩定糧食安全宗旨相脫離。

4.零散經營的農地入市流轉困難

在960萬平方公里的國土上，平原、山地、高原、盆地、丘陵等地貌眾多，每個區域地貌的土地類型也不盡相同，土地資源分布零散。改革開放以來實行的家庭聯產承包責任制，又將分布零散的土地資源進一步碎化。在農村土地流轉中，眾多零散的土地資源由于分散性較大，很難形成規模性土地利用，若想要整合這些零散土地資源需要巨大的資產投入，所以零散的農地進入農村土地流轉市場具有許多阻力，若不進入土地流轉市場又會造成許多土地資源的浪費，現在正在進行的土地確權工作雖然會給這些零散土地進入市場帶來很多方便，但是仍需要有合適的方案與政策來提高零散土地資源的利用效率。

5.專業技術人才缺乏

雖然國內許多高校都在培養從事農業和土地資源利用相關的專業人才，但由于專業人才缺乏實踐經驗，農村就業環境和政策引導等方面又沒有足夠誘惑力，許多專業人才寧肯在城市中跨專業打工，也不愿意進行資源領域的研究，更更談不從事農業農村生產活動。當今農村年輕勞動力和知識分子外流，加重了農村可利用的勞動力嚴重不足困擾，專業人才缺乏成為推進農村土地流轉市場發展的巨大阻力。

三、促進農村土地流轉市場發展的建議

我國正處于農村、農業發展轉型的關鍵階段，解決我國目前農村土地流轉市場的問題，不僅需要借鑒與參考國外的許多發展政策與方法，也需要結合我國國情以及我國農村發展現狀，不斷探索出一條適合我國農村經濟發展的創新型道路。

1.健全科學合理的權益保障機制

一是完善自然災害補償政策，按照自然災害造成的損失程度、受損害的土地資源的實際情況、恢復農業生產所需要的預算成本等客觀條件，構建自然災害分等級補償機制，按不同補償等級，健全科學、公平、公正的補償制度。

二是健全土地流轉雙方權責保障土地流轉權益，合理界定土地流轉市場準入條件，強化流轉雙方權利和責任，建立土地流轉信用清單，保障流轉雙方應有的權益。

三是完善農村勞動力生活保障機制，健全老有所養、幼有所依，壯無后憂的農村社會保障體系，激發農村剩余勞動力活力。

2.深化農村土地市場領域供給側結構性改革

一是深入調研、科學規劃，開展農村土地流轉潛力調查，以縣為單位編制農村土地流轉實施方案或專項規劃，充分尊重農村農民意愿，有計劃分步驟，先易后難，規范程序公開透明，實施農村土地經營權流轉入市，實現農村土地資源合理、高效的利用。

二是改進農村土地利用方式，推進農村土地確權登記，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤、區域國土綜合整治、農村建設用地土地復墾、高標準農田建設等，實現鄉村產業集聚、農地耕地集中連片、農村土地合理、有序、集約利用。

三是支持農業農村事業發展，保障支柱產業、設施農業用地需求；增加資金投入，加強農業基礎設施建設，改善農業生產生活條件，建設山清、水秀、有鄉愁的新農村。

3.加強專業人才管理

一是吸引專業人才，改善就業條件，吸引專業人才從事農業農村、資源管理等相關工作；二是激發人才創新，通過完善科技創新政策，鼓勵農業發展、自然資源利用等方面的專業技術人才和單位，開展農村土地流轉政策研究和創新創業，促進農村土地資源合理利用；三是加強農村從業人員培養，充分利用農村留守勞動力，通過對其知識技能的培訓，鼓勵其更新觀念，提高農村土地流轉從業人員水平。

隨著農業農村的發展，農村土地利用方式將向多元、節約、集約轉變，農村土地流轉市場也將不斷發展與變化，科學編制規劃和實施計劃，改進農村土地利用管理，完善農村土地市場流轉機制，加大政策資金扶持，吸引和培養專業人才，鼓勵創新創造，勢在必行。