新時期確保我國糧食安全的思路與建議

◎郭慶華

糧食是保生活、 穩物價、安民心的重要商品， 事關國家經濟發展和社會和諧穩定的大局。 資料顯示， 2020 年我國夏糧種植面積穩定、 單產提高，“十七連豐” 已成定局。 夏糧再獲豐收， 不僅穩住了2020 年糧食生產的開局， 也穩住了百價之基的糧價， 但這一勢頭還能持續多久？ 糧食安全在數量、質量、 品種上還存在著哪些隱患？ 特別是糧食生產基礎條件比較薄弱， 抗災減災能力不夠強， 一些不可抵估的潛在風險隱患不斷顯現， 這就要求我們必須時刻緊繃糧食安全這根弦，毫不動搖地抓好糧食生產， 使糧食之基更牢靠、 發展之基更穩固。

一、 我國糧食生產取得的成效

倉廩實， 天下安， 一個國家只有實現糧食基本自給， 才有能力掌控和維護好經濟社會發展的大局。 “過去是8 億人吃不飽， 現在是14 億人吃不完”， 改革開放40 多年來， 我國基本實現了從吃得飽向吃得好轉變， 特別是黨的十八大以來， 以習近平總書記為核心的黨中央高度重視糧食安全， 按照 “以我為主、 立足國內、 確保產能、 適度進口、 科技支撐”的國家糧食安全戰略， 始終把發展糧食生產放在重要位置，確保了國家糧食安全。 據統計，1949 年我國糧食總產量1.13 億斤， 1978 年總產6000 多億斤，1996 年首次突破1 萬億斤，2004 年起， 我們依靠政策、 科技和投入，糧食總產量連續7 年超過1.2 億萬斤， 2019 年全國糧食總產量達到13277 億斤，比2018 年增加119 億斤， 同比增長0.9%， 創歷史最高水平，人均糧食占有量達940 多斤，超過世界平均水平， 實現了糧食產品日益豐富、 糧食供給總量充足、 糧食價格總體穩定，城鄉居民糧食消費水平大幅提高， 把飯碗牢牢端在了自己的手里， 正朝著 “兩個一百年”奮斗目標闊步前進。

二、 當前影響糧食安全的問題及原因

糧食連年增產為經濟社會事業穩中求進發揮了重要的基礎支撐作用， 但我們必須清醒地看到， 糧食生產受耕地、 自然條件、 生產要素的剛性約束，不可能像工業產品那樣快速上升， 特別是隨著我國人口增加、工業化、 城鎮化的迅速發展，糧食供求偏緊的趨勢將長期存在， 糧食安全仍然面臨著巨大的壓力。

（一） 輕視糧食生產越發嚴重

一是糧食安全意識缺乏。一些地方政府認為抓糧食生產效益低浪費時間， 完全把糧食安全行政負責制丟在一邊， 大力開展招商引資， 把位置好、產量高的耕地轉化為建設用地，把偏僻貧瘠的土地變成農用田，雖保持了土地數量， 但實際耕地質量已經下降。

二是對耕地重視程度不夠。受經濟利益驅使， 當基層政府出面征地時， 一些農民不關心征地用途， 耕地被征用后依靠什么生活， 只關心征收方如何給予補償。

三是農民種糧意愿下降。由于化肥、 農藥、 工資價格不斷增高， 糧食生產已進入高成本階段， 特別是受國家對糧食去庫存和產區最低收購價調減的影響， 種糧比較效益低， 不少農民認為現在肉禽蛋奶數量不斷增加， 食用糧食數量下降，“種糧不如買糧劃算”， 有的把糧食兩季種植改為單季種植，有的對耕作馬虎從事， 有的干脆放棄糧食生產把耕地撂荒。

四是糧食生產缺乏專職隊伍。 近年來， 外出打工與種糧收入差距拉大， 加之農田分散、碎塊化嚴重， 種糧農戶無法獲得規模效益， 青壯年紛紛脫離了農業生產， 職業種糧者越來越少， 特別是隨著城鄉之間的差距在不斷縮小， 受過高等教育的鄉村精英也都選擇落戶城市， 誰來種糧、 科學種糧等問題日益突出。

（二） 耕地遭蠶食質量下降

一是耕地面積減少。 隨著大規模建設用地的需要， 一些地方放松了對耕地的保護， 用于城鎮建設、 農戶建房、 道路擴修的耕地遭到嚴重蠶食， 耕地資源不斷減少。 據有關資料顯示， 2019 年全國糧食播種面積17.41 億畝， 比上年減少1462 萬畝， 下降0.8%， 糧食安全潛有隱憂。

二是耕地退化、 質量下降。為了追求產量最大化， 糧食生產經營者加大化肥、 農藥的使用量， 造成基礎地力下降、 土壤中營養物質減少和環境污染。統計數據顯示， 由于酸雨、 施肥不合理等原因， 全國40%的耕地土壤PH 值處于6.3 以下，12.4%的處于5.3 以下， 從而形成惡性循環。

三是水土流失嚴重。 受風蝕、 水蝕影響， 每年流失表土0.3 到1 厘米， 加上長期使用小功能耕地機犁底層變淺， 導致土地有機質含量、 蓄水保墑能力和抗逆性明顯下降。 據水利部門披露， 因水土流失、 鹽堿化等導致質量退化的耕地已占耕地總面積的45%， 由此每年損失耕地均在100 多萬畝。

四是使用污水灌溉農田。隨著含有大量重金屬、 真菌毒素等有毒有害物質的污水灌溉農田， 造成土壤活性和生產能力降低。 國土資源部公開表示，受污水灌溉、 生物、 重金屬、農膜污染的農田面積約占耕地面積的1/6， 每年受重金屬污染的糧食高達30 億斤， 重金屬污染對食品安全、 百姓健康已構成嚴重威脅。

（三） 抗災減災能力滯后

一是水資源制約糧食生產。水資源對糧食生產起著重要的作用， 我國是世界上水資源嚴重匱乏的國家之一， 人均水資源占有量約為2200 立方米， 僅為世界平均水平的1/4。 當前，我國多地仍 “靠天吃飯”， 農業基礎設施老化失修， 灌溉能力減退， 全國耕地中較為完善的灌溉設施的水澆地不到15%，由于財政收入有限， 難以開展大規模治理。

二是抗災能力滯后。 極端的氣候變化， 使糧食生產形勢不容樂觀， 常年農作物受災面積7 億多畝， 占農作物面積的1/3， 成災率50%， 每年因干旱洪澇、 低溫凍害等氣象災害損失糧食在1000 億斤左右。

三是國際因素的影響。 由于世界糧食產量的變化、 金融資本的炒作而導致農產品現貨市場的波動過大， 對我國糧食市場尤其是大豆等品種造成了強烈的沖擊， 2019 年我國糧食凈進口量達到10609 萬噸。

（四） 政策扶持不到位

一是種糧補貼已不適應農業生產關系的變化。 當前糧食種植補貼是按照土地承包權直接補助給農戶， 而真正土地經營者卻享受不到這種待遇， 加之， 補貼范圍只論耕地面積、不算單產、 品種、 質量， 既補貼政府收儲糧， 又補貼自產自用和自銷糧， 偏離了糧食補貼的初衷。 二是配套資金落實難。國家為了發展糧食生產， 對農民購置的農業機械給予了一定的補助， 但都需要地方資金配套， 一些產糧大縣多為財政窮縣， 需要的農業設施購不來，而一些地方申請到的資金， 往往停留在公路沿線等示范點和面上， 沒有起到保護農民種糧積極性的作用。 三是資金籌措困難。 近年來， 農村信用社雖然也出現過互助資金， 但因組成情況復雜， 且額度小、 期限短， 不少種糧大戶不愿去觸及，因為資金缺乏， 一些農業科技不能得到有效推廣。

（五） 糧食儲存安全存在危機

一是倉容設施規模小。 從調研的情況看， 河南省各縣區糧食收儲企業因倉儲設施陳舊，糧倉建設時間長， 部分老倉超期服役， 庫容不足， 為了保障農民的利益做到應收盡收， 結果形成倉滿、 庫滿、 儲存難、去庫存難， 危及到糧食質量安全。 二是地方儲備糧規模仍有缺口。 按照地方儲備糧規模要達到 “產區保持三個月銷量，銷區保持六個月銷量” 的要求，在調查中發現沒有一個縣能夠滿足， 都存在不同程度地存在著缺口。 三是群眾不再存糧。目前， 群眾日需的面粉基本都是經過 “配方加工” 的， 既省事又好吃， 加上市場上大米、各類食品應有盡有， 鎮上的超市、 村里的商店隨處都能買到，群眾基本上不再存糧。

三、 思路與建議

“農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎”。 決不能為當前糧食供求寬裕壓縮或放松糧食生產， 要妥善處理近期和長遠的關系， 著力穩政策、 穩面積、 穩總產、 保豐收， 堅決守住管好“天下糧倉”， 端牢中國人的飯碗。

（一） 實施嚴格的耕地保護政策

地實則糧豐， 糧足則天下穩， 把飯碗端在自己手里， 必須保證耕地的數量和質量。 習近平總書記強調： “耕地是糧食生產的命根子， 18 億畝耕地紅線必須堅守， 現有耕地面積必須保持基本穩定， 要像保護大熊貓一樣保護耕地”。

1. 完善政績考核體系

要進一步提高政治站位，化解優質耕地減少利用過度化、非糧化和偽生態化疊加風險，創新方式落實優質耕地風險管控、 質量提升、 整治修復、 提升效益、 協同保護機制， 科學制定符合本地實際的糧食安全行政負責制， 形成 “一把手”主抓、 “一盤棋” 謀劃、 “一體化” 推進， 著力加強耕地數量、 質量、 生態 “三位一體”保護， 對耕地保護、 糧食生產、糧田面積等納入考核指標內容，促進形成保護更加有力、 執行更加順暢、 管理更加有效的格局， 筑牢糧食安全根基。

2. 嚴守耕地保護目標紅線

耕地是糧食生產的基礎和根本保障， 保護耕地就是保住老百姓的飯碗， 就是守住人民群眾的口糧底線。 各地政府要充分認識到糧食安全問題具有長期性、 復雜性的特點， 堅決克服局部利益和眼前利益的短視行為， 拋卻 “重工輕糧” 的錯誤觀點， 正確處理糧食生產與工業發展的關系， 實行嚴格的耕地保護和節約用地制度，細化指標， 夯實責任， 層層加壓， 加強考核， 確保耕地保護紅線不可逾越。

3. 加強永久基本農田管理

保護永久基本農田是糧食戰略儲備落到實處的基礎， 是永久保住子孫后代的 “飯碗田”， 新時期耕地保護轉型更要強調對永久基本農田的特殊保護。 要按照 《鄉村振興戰略規劃 （2018—2022 年）》， 加強土地耕地質量的改良、 改造、 保護和提升， 杜絕 “占優補劣”，集中打造一批連片、 旱澇保收、穩產高產、 生態友好的基本農田， 確保到2020 年永久基本農田保護面積不低于15.46 億畝。要科學監管開展從管理措施、技術手段、 科學認知全鏈條科技創新， 將永久基本農田統一上圖入庫， 細化落實到具體地塊具體戶， 實現耕地的 “定量”“定質” “定位” “定責”， 形成完善的管護監督， 確保基本農田不減少、 質量不下降。

4.加強中低產田的更新改造

改造中低產糧田， 不僅是穩定糧食增長的安全工程， 也是促進農民增收的惠民工程，要不斷優化耕地利用結構， 推動糧食生產的合理布局和長遠發展， 通過對農田改造、 荒地開發、 工礦廢井整理、 舊耕地復墾等措施， 實現耕地占補平衡， 擴大糧食生產創建范圍和建設標準， 改建一批節水高效、耕作先進、 農電配套、 抗災能力強、 科技覆蓋率高的中低產農田， 確保到2020 年建成8 億畝中低產農田目標的實現。

5. 搞好高標準農田建設

建設高標準農田是保障國家糧食安全最重要的物質基礎，是落實 “藏糧于地” 戰略、 鞏固和提升糧食綜合生產能力的根本舉措。 要按照國務院提出的大規模推進高標準農田建設，力爭到2022 年建成10 億畝“田地平整肥沃、 灌排設施完善、 農機裝備齊全、 技術集成到位、 優質高產高效、 綠色生產安全” 的高標準農田， 以此穩定保障1 萬億斤以上糧食產能的要求。 各地要結合地域實際， 確定建設目標與保障措施，科學規劃， 精準施策， 積極爭取財政資金支持， 加大社會資本跟進投入， 新建高標準農田要向事關國家 “谷物基本自給、口糧絕對安全” 的9 億畝糧食生產功能傾斜。

6. 健全和完善土地監管體制機制

一方面， 通過新聞媒體、廣播電視、 廣告牌、 微信群、公眾號等多種形式， 向全民廣泛宣傳糧食安全的重要意義，宣傳保護耕地的法律法規， 促進全民自覺珍惜土地、 保護耕地； 另一方面， 建立用地臺賬， 健全監察網絡， 強化動態監管， 嚴格控制非農用地的審批范圍， 嚴厲打擊和遏制規劃外用地、 亂占耕地的違法行為， 為實現糧食安全構筑堅實的資源基礎。

（二） 實現糧食生產的集約化發展

沒有農村的富裕， 就沒有國家的富強， 要實現糧食穩產不但要堅持 “藏糧于地、 藏糧于技” 戰略， 提高單位面積和土地產出能力， 而且還要走依靠科技進步、 提高單產和集約化的內涵式發展道路， 實現糧食生產的優質、 高產、 生態、安全。 積極創辦土地流轉組織，認真抓好無勞動力和全家外出務工農戶承包耕地的流轉服務，采用轉包、 出租、 轉讓、 股份合作和代耕代種等形式， 促進有限的耕地資源更多地向種糧大戶、 種糧能手流轉， 規避良田粗放耕作和撂荒。 支持鼓勵一批農民興辦專業和股份等多元化、 多類型合作社， 培植壯大一批發展勢頭好、 帶動能力強的家庭農場和聯合社， 帶動廣大農戶以整村、 整鄉為單元發揮家庭農場作用。 加強對優質品種的育種繁育和品種改良， 強化先進實用技術推廣應用， 完善 “科技人員直接到戶， 技術要領精準到人、 良種良法直接到田” 的農技推廣機制， 把緊缺、 專用、 優質、 綠色品種的生產增加上來， 推行優質糧食品種集中連片種植，努力生產出安全營養、 優質高效、 綠色生態和無公害的優質糧食， 提高優質糧食規模化、組織化、 機械化、 標準化、 集約化水平。 完善糧食原產地可追溯和質量標識制度， 建立耕地土壤監測網絡， 積極推廣低毒低殘留農藥， 提高土壤環境質量， 進一步加大對假種子、假農藥、 假化肥的查處和打擊，杜絕一切坑農、 害農、 傷農的不法行為， 切實保護種糧農民的利益。

（三） 加快農田水利基本建設

水利是農業的命脈， 是穩定糧食生產的基礎， 是克服農業 “靠天吃飯”， 確保糧食高產穩產的前提。 鼓勵民間資本通過社會捐贈、 公益投資等渠道，采取向上爭、 本級投、 群眾籌等形式， 積極籌措資金， 加大對小型農田水利設施的更新改造和配套工程建設， 有計劃、有步驟地建設旱能澆、 澇能排的小型水利配套設施， 使水利設施實現村組通、 地塊通， 不斷提高農田灌溉面積。 要科學管理水資源， 積極做好水土保持、 改水改渠等農業基礎設施建設， 通過健全制度、 落實責任、 提高能力、 強化監管， 全面提高水資源利用效率和效益，促進糧食增收。 建立工業反哺農業機制， 拿出一部分工業利潤投入到農業基本建設上， 同時， 鼓勵以集體集資、 政府補息和 “以獎代補” 的方式引導農民購買各種農機， 推廣合適的中小型機械化生產， 提高糧食生產機耕化水平， 幫助農民從繁重的體力勞動中解脫出來，提高生產效率。

（四） 改革補貼機制和保險政策

中央與各級地方財政要針對糧食產業中的重點領域實行精準扶持， 加快構建新型糧食補貼政策體系， 注重由財稅為主導向多種政策并重轉變， 綜合利用財政獎勵、 貸款貼息、稅收減免等扶持措施， 增加政策、 補貼、 資金、 項目等方面的扶持， 根據糧食播種面積、商品糧情況， 對新型經營主體在生產、 收儲領域的機械設備購置、 倉儲投資給予支持， 讓政府重農抓糧有抓頭， 糧食生產者種糧有奔頭。 保持糧食補貼政策的穩定性， 除落實糧食直接補貼、 良種補貼、 農機具購置補貼外， 要擴大補貼范圍， 提高補貼標準， 積極對土地平整、 設施改造、 土壤修復、 種子農藥、 技術培訓和使用農家肥等方面進行全覆蓋補貼， 同時， 把補貼同糧食生產有機結合， 全面實施 “誰種植補貼誰， 誰種糧多補貼誰”，切實保證優惠政策讓農民看得見、 摸得著。 積極實施農業保險與擔保、 期貨、 信貸等金融工具互動合作和深度融合， 通過物聯網、 區塊鏈、 大數據等科技要素的融入， 建立健全規模種植風險承受評估， 完善極端災害性氣象條件下保險理賠，實現農業保險精確承保和精準服務。 建立健全多元化金融服務體系， 拓寬糧食經營的融資渠道， 鼓勵政策性和商業性金融機構在信貸上簡化手續和流程， 加大貸款額度， 延長還款周期， 把土地承包經營權、 宅基地使用權、 大型農機具、 土地租金等作為抵押擔保的條件，破解貸款難題。

（五） 完善糧食流通儲備體系

根據糧食產區和銷區的不同特點， 在統籌城鄉發展上進一步完善不同區域糧食安全的保障機制， 注重與糧食產區的合作， 確保需要時能調進糧源。完善中央專項儲備與地方儲備相結合、 政府儲備與企業商業儲備相結合的糧油儲備調控體系， 增強國家宏觀調控能力，保證糧食安全。 加大對糧食倉儲設施建設的投入， 有計劃地搞好建設和維修， 配套建設有影響力的區域糧食物流中心，完善倉儲物流體系， 發展城鄉糧食供應網絡和農村糧食集貿市場， 提高糧食周轉率。 建立一套行之有效的價格預警及監測體系， 對縣監測預警信息站及基層數據信息采集點系統進行整體規劃， 為化解糧食安全提供可靠依據。

(六） 培養高素質人才隊伍

當前， 農村勞動力整體素質不高， 對農業新技術推廣應用帶來了難度， 要積極創造良好的條件，最大限度地為優秀人才提供施展才華的機會和平臺， 吸引一批立志農村經濟發展的青年加入到糧食生產中來， 鼓勵和引導農村有知識、 有頭腦、 有體力的青壯年， 返鄉從事現代農業生產。 要加快形成鄉村產業新動能， 轉變農業發展方式，實現多種形式的農業規模經營， 吸引高素質農業人才， 帶動更多資源要素進入農業農村， 促進鄉村產業振興。 要廣泛利用現代科學技術、 利用現代裝備和科學管理方法進行生產種植， 根據消費市場新需求新形勢， 把種糧當作一種工藝， 用 “工匠” 精神去種田。通過田間地頭、 農民夜校、 現場指導、 舉辦講座、 發放資料、 網絡課堂、 微信群等多種形式， 搞好科技培訓， 指導農民適時種植， 促進糧食增產增收。

結 語

民為國基， 谷為民命。 強調糧食安全， 并不是要回到過去 “以糧為綱” 的老路上去，而是要處理好穩定糧食生產與加快工業建設、 發展農村經濟、增加農民收入之間的關系。 如果糧食供給出現了問題， 不僅會導致物價上漲， 使經濟發展陷入增長下行和物價上行雙碰頭的被動局面， 而且還會影響到社會穩定。 因此， 我們必須居安思危， 進一步明確發展思路， 鞏固農業基礎地位， 用新擔當新作為最大限度地保持糧食生產能力， 挖掘糧食增產潛力， 保障國家糧食安全。