國有企業采購領域廉潔風險防控及監管模式的探索

杜英男 李厚明 閆輝慶

自2002年十五屆中紀委第七次全會提出實行經營性土地使用權出讓招標拍賣、建設工程項目公開招標投標、政府采購、產權交易進入市場等四項制度以來，中國產權交易資本市場已在規范化、專業化、市場化的道路上走過了17個年頭。隨著市場競爭進一步加劇，采購招標領域在反腐倡廉的持續高壓態勢下暴露的問題越來越多，利益相關方通過各種手段影響公平效率的情況時有發生，對廉政建設和反腐敗工作形成了巨大挑戰，成為國資監管的重要環節和關鍵領域。為此，山東產權交易中心（下稱“山東產權”）根據省委省政府以及省國資委的安排部署，貫徹落實國企改革《十條意見》，搭建陽光采購服務平臺，以“降成本、控風險、增效益、提質量”為目標，為企業實施陽光采購提供第三方服務，助力國資國企改革和新舊動能轉換。

1? 國有企業采購領域的現狀

1.1? 制度建設層面

《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（國發〔2015〕40號）提出要“積極利用電子商務平臺優化采購、分銷體系，提升企業經營效率。《國務院辦公廳關于建設國有企業違規經營投資責任追究制度的指導意見》（國辦發〔2016〕63號）將“未按規定招標或未執行招標結果”“購建項目未按規定招標，干預或操縱招標”納入責任追究范圍。《關于扎實開展國家電子招標投標試點工作的通知》（發改法規〔2015〕1544號）選取10家中管企業開展電子招投標試點工作，國有企業電子化招標采購工作啟動。《關于印發<“互聯網+”招標采購行動方案（2017-2019年）>的通知》（發改法規〔2017〕357號）明確 “2019年，以協同共享、動態監督和大數據監管為基礎的公共服務體系和綜合監督體系全面發揮作用，實現招標投標行業向信息化、智能化轉型。”《關于印發<國有金融企業集中采購管理暫行規定>的通知》（財金〔2018〕9號）要求“國有金融企業應建立健全集中采購決策管理職能與操作執行職能相分離的管理體制”“成立集中采購管理委員會”“國有金融企業紀檢、監察、審計等部門人員可列席集中采購管理委員會會議”。

1.2? 廉政建設層面

十八屆黨中央共組織開展12輪巡視。對55家央企實現了全覆蓋，其中31家在招標采購領域的腐敗問題嚴重。十九屆中央首輪巡視8家央企，反饋有的央企“腐敗問題易發多發，工程建設、項目投資、企業并購等廉潔風險較大，違規招標采購等問題仍比較突出”。中國企業家犯罪預防研究中心2019年4月發布的《2014-2018中國企業家刑事風險分析報告》顯示，在1197名犯罪國有企業家中，財務負責人、技術負責人、銷售采購負責人以及其他核心部門負責人共391人，占32.66%，為第二大刑事風險高發人群。

2? 國有企業采購領域存在的問題

長期以來，國有企業采購面臨低價中標與天價采購并存，合同履約與投標文件不符，串標圍標猖獗等諸多問題，造成大量國有資產流失并滋生腐敗，對經濟社會生活產生巨大影響，存在的主要問題體現在：

2.1? 采購制度標準缺失

目前國有企業采購中大多依據的是《政府采購法》、《招標投標法》，但《政府采購法》適用主體為各級國家機關、事業單位和團體組織，不包括國有企業。《招標投標法》僅對在中國境內進行的依法必須招標的工程建設項目的招投標作出規定。國有企業的采購并沒有專門的法律制度進行規范，在采購過程中缺乏強有力的約束力，雖然部分企業制定了采購管理辦法，但在采購機構的成立和運作、權限的授予、采購目錄的確定、采購方式的選擇和標的驗收等方面缺乏規范、有效、系統的制度，人為因素起著較大作用，存在較大的暗箱操作空間，易產生廉潔風險。

2.2? 采購程序不規范

當前我國國有企業采購管理中多為宏觀指導規定，除采購方法有較為簡單的規定外，未對采購實際操作方面加以規范，導致采購過程最終“因人而異”。與此同時，對供應商的要求也是各不相同，自主制定采購和招標規則，甚至根據意向供應商量身定制招標規則，

2.3? 采購監管力度偏弱

盡管國家鼓勵招標采購電子化，但從全國來看，97家央企實現招標采購全流程電子化的不足一半，省屬國有企業電子化程度不足10%，絕大多數國有企業仍采用傳統采購方式采購，采購信息主要在本企業官網公開，采購全過程無法留痕，采購檔案難以完整保存，造成了采購項目響應供應商少，甚至根據意向供應商量身定制招標規則，無法形成有效競爭。采購效率低、采購成本高、采購行為監管難、采購過程審計難、采購數據利用難等問題突出，很容易導致國有資產在合理合法合規外衣下流失。

2.4? 市場主體誠信評價機制缺失

從事采購的市場主體較多，素質良莠不齊：代理機構自取消招標代理資質以來，準入門檻降低，數量激增，業務水平不一，規避招標手段多樣，有的甚至與采購人或供應商勾結串通，操縱采購結果。專家管理不統一，在組建評審專家委員會階段，因國有企業采購沒有統一的專家庫，采購代理自有專家庫各自分散管理，缺乏對專家的有效監管和曝光，有的地方出現專家抱團腐敗，與供應商串通謀取中標，索要巨額好處費的違法現象。有的專家明碼標價索要高額專家費。近年來，多省市均曝光過專家腐敗受賄窩案，如中國法院網曝光的四川省綜合評審專家庫違規受罰，八名專家被追究刑事責任;安徽合肥查處的7名評審專家受賄窩案等。

3? 其他省市的經驗和做法

深圳市市屬國有企業陽光采購服務平臺由深圳市國資委、紀委推動建設，并發布了加強市屬國有企業招標采購綜合監管的指導意見，利用互聯網、大數據優勢，搭建國資國有企業大數據可視化信息平臺，強化對市屬國有企業各類要素交易（包括企業采購）數據高精度、多角度、全方位的智慧監督。合肥市國資委在安徽省委第三巡視組反饋的市屬國有企業存在工程未嚴格執行招投標制度或采取化整為零規避公開招標的問題的基礎上，要求通過紀委巡查、重點抽查、稽查、審計等方式加強對企業工程建設等有關事項進行監督檢查。相關規定的執行情況作為年度考核稽查指標內容，納入企業經營目標考核范圍。

4? 山東省國有企業采購監管模式的探索

十八大以來，山東省在推進國企改革和國資監管創新方面成效顯著，改革逐步深化，體系日趨成熟，手段日益完善。但相較于國有資產流轉的公開、公平、公正，省屬企業在采購招標層面尚存在薄弱環節，突出表現在部分企業的采購活動存在不同程度的“信息不公開、條件不公平、操作不透明、監控不到位”的現象，造成了利益輸送和國有資產流失，亟需通過創新體制機制加以解決。

4.1? 以管資本為主創新國資監管方式

山東產權陽光采購服務平臺根據省委省政府、省國資委的指示精神，依托省公共資源（國有產權）交易中心運用大數據、人工智能等技術手段搭建起省屬企業陽光采購第三方綜合性服務平臺，旨在探索建立國有企業部分大宗物資采購、工程建設、社會服務招投標信息平臺， 實現采購環節全程留痕，完善風險防控機制，打造“陽光國有企業”。

4.2? 實現資源共享

陽光采購服務平臺充分發揮第三方平臺優勢，打破信息孤島，建設了五大共享信息庫，主要包括供應商信息庫、交易信息庫、專家信息庫、信用信息庫、商品信息庫。匯集了全國各行業優質供應商和專家資源面向采購人共用共享;匯聚企業采購需求，歸集同品類采購，實現集約采購，以量換價;建立了主體信用評價體系，使供應商、代理機構、專家等誠信信息全省甚至全國通用，營造誠實守信的采購環境;通過大量真實采購信息建設起商品信息庫，對商品價格，品質、行情走勢進行分析，輔助采購決策。

4.3? 以信息化為依托實現智慧監管

陽光采購服務平臺利用監測分析系統對采購項目在線全流程動態監督，實現信息集中、專業指導、實時監控、社會監督四個功能。通過系統內置的數學模型、交易行為關聯大數據分析模型等分析投標人、代理機構、專家等市場主體的行為，評估違規風險，同時建立數據傳送機制，與紀檢、審計、國資監管實時連線，既為提高評審質量提供大數據支撐，實現智能、快捷、精準的智慧監管，又切實防范采購過程中的違規操作和舞弊行為。

5? 有關建議

5.1? 創新監督手段、整合監督力量

為切實解決招標采購領域“標準不一，多頭監管”等問題：一是要以陽光采購電子監測分析平臺為載體，通過在線監督招標采購活動，強化事前、事中、事后全程監管，實現采購信息資源整合、流程規范、內容公開、透明陽光，有效防止暗箱操作等行為;二是紀檢監察機關發揮監督優勢，結合巡視工作等有效聯動起來，把及時發現問題與快速處置問題緊密結合起來，精準鎖定問題，做到有的放矢。

5.2? 完善采購制度，實現采購剛性約束

依托陽光采購服務平臺，參照《山東省屬企業采購監督暫行辦法》，突出“陽光透明、科學規范”運行目標，制定和完善專家管理辦法、供應商代理機構注冊管理辦法、自采、委采業務操作流程、質疑處理流程等相配套的制度和操作規范，建立健全陽光采購平臺管理體系，建立長效機制，實現國有企業采購流程陽光規范、有規可依。

5.3? 加強政策審計，確保各項政策落實到位

加強對企業陽光采購工作各項政策文件落實情況的審計，確保省委省政府、省國資委陽光采購工作落實到位。按照《山東省省屬企業陽光采購監督暫行辦法》各省屬企業要制定陽光采購目錄及限額標準，明確納入服務平臺陽光采購的范圍，以及不同采購方式的具體適用情形。建議將各企業集中采購目錄及限額標準在國資監管部門主導建設的陽光采購服務平臺公示發布，接受社會公眾監督，目錄以內限額上的采購應進入陽光采購服務平臺交易。

5.4? 利用陽光采購服務平臺，實現“三權分立”

陽光采購服務平臺充分尊重企業經營采購的自主權，為其提供自采、直采、委采、代采四種方式，保障企業主體的自主決策權。平臺提供規范、標準、陽光的流程，同時平臺系統利用監測分析等系統為監管部門提供采購全流程數據，推進企業采購的決策、執行、監督與服務職能相互分離、相互監督，防止權力濫用，阻斷利益輸送。

5.5? 建立誠信體系，營造良好市場環境

通過陽光采購服務平臺逐步建立市場主體信用信息的收集、審核、記錄，建立誠信評價機制，通過服務平臺形成信息的集中和權威發布，信用數據可作為“信用山東”信用信息數據源之一納入全國信用體系，使市場主體一處失信處處受限，營造誠信健康的采購環境。