我國教育智庫的現狀、問題及發展策略*

徐魁鴻

隨著我國教育改革的逐步深入，許多問題和矛盾也更加復雜，政府和相關部門在做出判斷和選擇時也面臨著更多的困難，原有的經驗模式顯然難以有效應對這種更為復雜的局面，向外部尋求政策建議已成為決策過程中重要的環節，教育智庫也逐漸走進人們視野。然而，盡管某些業已存在的機構或組織在一定程度上發揮了為教育決策提供建議的功能，但真正意義上的教育智庫在我國尚屬新生事物，人們對它的認識還比較模糊。例如，在論及我國目前教育智庫發展狀況時，有學者認為“已經初具規模，成為影響教育決策的重要力量”[1]，也有學者認為我國目前僅有中國教育政策研究院、21世紀教育研究院和長江教育研究院三所教育智庫[2]。導致這種分歧的根本原因在于理論界對于教育智庫的內涵和外延等基本問題研究不足，沒有形成較為清晰的認識。本文將對教育智庫的內涵、現狀、存在的問題以及發展策略進行分析。

一、教育智庫的內涵

智庫（think tank）一詞源于英國，牛津大學出版社出版的《新牛津英語詞典》對其做出的解釋是“就一些具體的政治或經濟問題提出建議和辦法的專家團體”[3]。作為全球最有影響力的智庫研究項目之一，美國賓夕法尼亞大學“智庫和公民社會項目”（Think Tank and Civil Societies Program）在其發布的《2008全球智庫報告》中認為，智庫是就國內外事務進行研究、分析、提出建議，并幫助決策者和公眾做出正確選擇的組織。[4]盡管學界對于什么是智庫還存在較大的分歧，但以下幾點認識卻得到廣泛的認可：一是智庫是由專業人員組成的團體；二是智庫的功能和價值在于為決策者提供合理的建議；三是智庫是一種公共性組織，即不以營利為目的。根據以上認識，我們認為，教育智庫是指運用專業知識為教育決策行為提供建議的實體性組織機構。根據這個定義，教育智庫應具備如下幾個基本特點：第一，教育智庫要從事教育理論研究，這是其賴以生存和發展的基礎；第二，教育智庫不能僅從事理論研究，而要將理論研究和教育現實問題緊密結合起來；第三，教育智庫的主要任務在于利用自身的專業知識為外界提供有價值的建議，這意味著教育智庫的主要任務不是培養人才，也不是純粹的科學研究，而是利用自身的人才和知識優勢為社會各界提供咨詢服務；第四，教育智庫既可以是獨立存在的法人實體，也可附設于其他機構之中；第五，教育智庫是常設性的實體機構，有一支穩定的由專職研究人員組成的隊伍（根據需要可招聘一定數量的兼職人員），不包括各種主要由兼職人員構成的咨詢委員會。

二、我國教育智庫的主要類型

2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出要重點建設一批定位清晰、特色鮮明的高端智庫。在此影響下，我國教育智庫也迎來了良好的發展契機，截至2018年底，全國31個省區都根據自身實際建立了教育智庫。根據智庫與政府部門關系的密切程度和經費來源狀況，教育智庫可劃分為依附型教育智庫、獨立型教育智庫和中間型教育智庫三種類型。

依附型教育智庫是指由政府設立的、依附于某個政府機構之下并享受全額財政資助的教育智庫。這類教育智庫設立的直接目的便是為政府部門提供決策咨詢。在所有類型的教育智庫中，依附型教育智庫與政府的關系最為緊密，甚至可以將其視為特殊的政府機構。政府直接任命智庫的管理人員，全額撥付所需經費，直接下達咨詢任務，因此政府相關部門的需求是這類教育智庫賴以生存的基礎。由于成立時間較早，具備穩定的資金支持和獨特的機構身份，因而依附型教育智庫在人才、經費、研究課題、信息渠道、建議采納等方面具有得天獨厚的優勢。目前，依附型教育智庫主要包括隸屬于各級政府及教育行政部門的研究所或研究中心，例如，隸屬于教育部的教育發展研究中心、中國教育科學研究院、教育部民族教育發展中心、教育部職業技術教育中心研究所；各省人民政府直屬的政府研究室下設的關于教育的研究機構，等等。

獨立型教育智庫是指由民間團體或個人利用自籌經費創建和運營的、獨立于政府部門之外的教育智庫。獨立型教育智庫大多由頗具聲望的教育家或民間教育機構創立。由于在智庫的創立及運行過程中，政府沒有或很少直接參與，也缺乏相應的資金投入，加之成立時間較短，影響力不足，所以大多數獨立型教育智庫都面臨著經費短缺等生存性問題。然而從另一角度來看，由于政府與獨立型教育智庫之間的關系并不緊密，因而獨立型教育智庫具備其他類型智庫所不具備的獨立性和自主性。因此，相對而言，獨立型教育智庫在問題分析、政策解讀、建言獻策等方面更能保持獨立、客觀的立場。目前，我國獨立型教育智庫還處于起步階段，無論從數量、規模還是影響力上都有待進一步發展，最具代表性的機構是21世紀教育研究院。

中間型教育智庫是指既不附設于政府部門，又和政府保持較為密切關系的智庫。目前，我國中間型教育智庫主要是指在高校內設立的各類教育研究機構，這其中尤以教育部在各高校設立的教育類人文社會科學重點研究基地為典型代表，如北京師范大學教師教育研究中心、廈門大學高等教育發展研究中心，等等。從數量上看，中間型教育智庫是我國教育智庫的主力軍。和其他類型教育智庫相比，中間型教育智庫具有以下特征：第一，具有半官方性質的身份。從人員身份上看，中間型教育智庫大多設立在公辦高校內部，人員身份屬事業編制，從經費來源上看，智庫的運行經費直接或間接來自政府財政撥款。第二，由于中間型教育智庫不是由政府部門設立和直接管理，因此在人事和財政上有較大的自主性。第三，中間型教育智庫的任務目標更加多元化。目前我國依附型和獨立型教育智庫的任務主要集中于理論研究和建言獻策兩個方面，而中間型教育智庫由于設在高校內部，因此除了以上兩個基本任務，還承擔了培養人才的任務。

三、我國教育智庫存在的主要問題

由于我國教育智庫發展時間較短，還存在很多問題，這其中既有教育智庫自身的問題，又有外部環境的問題；既有體制機制上的問題，又有方式方法上的問題，深入分析這些問題將有利于教育智庫的長遠發展。

（一）教育智庫面臨體制性障礙

教育事業的持續發展和教育改革的逐步推進為教育智庫的發展提供了廣闊的歷史舞臺，然而現有的一些體制性問題卻在很大程度上影響了教育智庫的可持續發展。從影響教育決策的過程及結果上看，教育智庫的處境不容樂觀。智庫發展需要一個重要的外部條件，即相關部門自上而下形成一個尊重、傾聽并采納專業建議的決策氛圍及程序。[5]換言之，只有決策部門在決策過程中給予教育智庫建議獻策的機會和舞臺，后者才能展現自身的價值和存在意義，也才能具備進一步發展的動力和資源。而現實情況是，決策部門要么將教育智庫視為無足輕重的擺設機構而置之不理，僅憑決策人員的個人經驗和主觀意志做出決定；要么僅僅將智庫看作是政策的解釋及宣傳機構，對已經出臺的政策進行說明和辯護。即便是決策部門內設的依附型教育智庫也經常被排斥在決策過程之外，而與決策部門關系較遠的獨立型和中間型教育智庫更是難以進入決策者的視線之內。在這種情況下，教育智庫的咨詢價值很難得到體現。

從教育智庫的構成上看，也存在較為突出的問題。如前所述，三類教育智庫與政府部門維持著不同的關系狀況，因而各自的財務狀況也迥然不同。依附型教育智庫由于隸屬于政府部門，享受運營經費由政府財政包干的優待政策，加之“近水樓臺先得月”的便利條件，在課題申報、信息獲取、咨詢合同等方面具有無可比擬的優勢。與此形成鮮明對比的是，由民間團體或個人創立的獨立型教育智庫則很難享受到政府的經費支持，在課題、信息等方面也無法與依附型智庫比肩。因此，獨立型教育智庫發展很不理想，數量極為有限，而且大多處于困境之中，真正有較大影響力的獨立型教育智庫屈指可數。中間型教育智庫的發展狀況也并不理想。盡管此類智庫也能獲得政府財政經費，但卻是以高校內部二次分配的方式得到的，并且是以教學和科研的名義獲取的。這就意味著，設在高校內部的中間型教育智庫在行使智庫的職能之前，必須承擔相應的教學和科研任務，這很可能導致智庫不堪重負，甚至無力承擔作為一個智庫應該承擔的建言獻策的職責。簡言之，無論是因為經費缺乏導致獨立型教育智庫發展受限，還是因任務過多過雜而導致中間型教育智庫難以履行智庫職責，都將可能出現教育智庫格局中依附型智庫一家獨大的局面，難以形成必要的競爭格局，從而不利于教育智庫事業的整體發展。

（二）智庫成員的學科背景比較單一

在現代社會，教育和政治、經濟、文化等社會子系統之間的關系比以往任何時候都要復雜，因此，分析、解決教育問題也必然要求從不同的角度出發，綜合運用多種知識和方法。正如伯頓·克拉克在論述多學科的研究方法和思想對高等教育研究的意義時所說，在探索高等教育的復雜現實的過程中，求助于一些相關學科和他們所提出與運用的觀點，是很有好處的。[6]在教育問題越來越復雜的情況下，教育決策行為也變得更加困難，這使得為教育決策提供建議的教育智庫不能從單一的視角出發，必須運用不同學科的知識，如社會學、管理學、經濟學、統計學等，多視角、多維度地審視教育現象和問題。這意味著，教育智庫要形成一支由不同學科背景的研究人員組成的科研團隊。以美國著名的智庫蘭德公司為例，該智庫下屬的蘭德教育部是美國久負盛名的教育咨詢機構，該機構有54名專職研究人員，他們的學科背景涵蓋了教育學、經濟學、社會學、數學和政治學等多個學科，而具有教育學學科背景的研究人員僅有17人。[7]研究人員的多元化為蘭德教育部系統、科學地分析和解決教育問題奠定了良好的基礎。從目前我國教育智庫研究人員的構成情況看，其學科背景較為單一，絕大部分研究人員的專業屬于教育學的范疇，教育智庫似乎成了“教育學智庫”。在教育咨詢的實踐中，這種情況也屢見不鮮。以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》為例，參與 “職業教育發展研究”內容制定的9名成員均是職業教育、成人教育領域的專家或管理人員。[8]同質化程度過高的研究團隊無法從不同學科的角度審視教育現象和問題，因而也很難為復雜情景下的教育決策行為提供科學有效的咨詢服務。

（三）教育智庫定位不清晰

由于我國教育智庫的發展歷史還比較短，很多機構對自身屬性和發展目標等方面的認識還存在一些誤區，致使其在機構的定位上還比較模糊。如前所述，教育智庫的主要任務是為教育決策提供咨詢服務，然而，受很多因素的影響，教育智庫的發展目標可能會出現不同程度的偏離。這種目標上的偏離在不同類型的教育智庫上有不同的表現。就依附型教育智庫而言，由于該類型智庫多由政府部門設立，運營經費也主要來自財政撥款，因此對其主管部門形成很強的依賴性，而由于獨立性和自主性不足，便難以從客觀、中立的立場建言獻策，最終可能淪為政策解釋和宣講工具。就獨立型教育智庫而言，由于和政府部門之間不存在緊密的依存關系，因而在客觀上其具備了獨立自主地探究教育問題、實事求是地評說教育現象的體制條件，但也正是這種身份使之缺乏充足、穩定的經費來源，所以大多數獨立型教育智庫都面臨經費緊張的困難局面。為了解決經費問題，許多機構開始走上市場化的道路，大力興辦培訓公司，出版暢銷書籍，大搞有償排名，借此賺取巨額經濟利益，違背了教育智庫做為不以營利為目的的公益組織的基本原則。就中間型教育智庫而言，由于隸屬高校的身份特征，其成員大多是事業編制的教學、科研人員，這意味著教學和科研是他們必須承擔的基本任務。而要完成這兩大任務，必然會占用研究人員大量時間和精力，影響他們履行做為智庫人員應盡的咨詢義務。特別是在高校現有的評價體系之下，學術論文發表和專著的出版是高于一切的衡量指標，無論是職稱評審還是年終考核，咨詢性服務都很難進入學術評價標準體系之中。受此影響，中間型教育智庫可能會因為強調教學和科研而逐漸偏離原本的智庫屬性。

（四）教育智庫影響力不足

教育智庫的主要任務是通過學術研究，為政府的決策和公眾的選擇行為提供科學有效的建議，因此，它的影響力也主要體現在學術影響力、教育決策影響力和公眾影響力三個方面，是這三個方面的綜合考量。從整體上看，由于我國教育發展的時間還不長，盡管各機構在某些方面，如學術水平等，具有一定的優勢，但綜合考察學術、政府決策和公眾三個方面，教育智庫的影響力還亟待提高。當前我國教育智庫在很大程度上還停留在“自我言說、自說自話”的狀態，很多研究成果被束之高閣，并沒有真正成為教育變革和決策的重要來源。根據上海社會科學院智庫研究中心于2014年1月發布的《2013年中國智庫報告——影響力排名與政策建議》，僅有21世紀教育研究院1家教育智庫躋身于國內頂級智庫行列。[9]如何提高自身影響力，更好地發揮政策咨詢和觀念引領作用，是教育智庫必須思考的重大問題。

四、發展教育智庫的基本策略

在教育內外部關系錯綜復雜的當代社會，教育智庫的價值已毋庸置疑，如何應對和處理各類問題和矛盾，提高咨詢服務的質量和水平，是教育智庫可持續發展所亟需解決的重大課題。

（一）營造良好的發展環境

由于我國教育智庫發展的時間較短，其功能和價值還沒有充分體現出來，社會各界對教育智庫的認可度還不高，教育智庫生存和發展的環境還有待改善。首先，優化教育決策程序，把征詢教育智庫的觀點作為出臺政策的必要步驟。不斷發展變化的社會使政府決策者不得不面臨更加多樣化、更加復雜的政策選擇，適時做出正確的抉擇對決策者提出了巨大的挑戰。[10]面對日益復雜的教育形勢，決策者單憑少數人的經驗很難做出正確的判斷和選擇。因此，在每一項重大的教育政策出臺之前，決策部門應委托教育智庫就新政的必要性、可行性及其具體內容進行論證，充分聽取他們的建議，提高決策的科學性和有效性。其次，形成有利于教育智庫發展的社會氛圍。政府相關部門應通過舉行聽證會、大眾傳媒等形式，給教育智庫提供展示價值的平臺，在全社會形成尊重專業人員及專業知識的社會氛圍。再次，構建公平合理的競爭環境。目前，依附型教育智庫由于和政府保持著非常緊密的關系，因而在經費獲取、課題申報、建議采納等方面占有得天獨厚的優勢，而民間舉辦的獨立型教育智庫則很難分享這些資源。特別是在運營經費上，獨立型教育智庫無法獲得來自政府的經常性財政撥款，只能通過社會捐贈和產品銷售等有限的方式獲取必要的資源，顯然，受當下捐贈文化和智庫自身有限的影響力的限制，這些方式也很難帶來充足的經費，嚴重影響了獨立型教育智庫的健康發展。這種狀況帶來的直接的結果是我國教育智庫發展不平衡，無法形成公平、健康的競爭環境，不利于教育智庫的整體發展。為此，政府應積極扶持獨立型教育智庫的發展，在經費劃撥、課題申報、信息共享等方面給予獨立型教育智庫公平的競爭機會，并使其發揮“鯰魚效應”，激活其他教育智庫的活力，從而推動教育智庫的整體發展。

（二）加快教育智庫的專業化建設

教育智庫的專業化建設是提高咨詢質量、推動教育智庫可持續發展的必經途徑。具體而言，教育智庫的專業化建設主要包括加強教育智庫的理論研究和培養專業人才兩大方面。開展教育智庫理論研究是為了對教育智庫的內涵、目的、結構、功能等基本屬性形成更為明晰的認識，為更好地發揮教育智庫的作用奠定理論基礎。我國教育智庫發展時間不長，少有研究者開展這方面的探究，有影響的理論成果更是鳳毛麟角，不利于教育智庫的長遠發展。為改變這種不利狀況，理論界應采用積極措施，加強教育智庫的理論研究，例如，舉辦教育智庫理論研討會，在學術期刊上開辟教育智庫研究專欄，等等。在人才培養方面，高校等機構可設立專門的研究生培養方向，培養教育智庫研究的后備人才，例如，在教育經濟與管理專業或公共事業管理專業下開設教育智庫研究方向，同時具備條件的教育智庫本身也可就地培養智庫研究人員，通過這些方式，為教育智庫的理論研究和實踐工作提供源源不斷的人力資源。

（三）提高咨詢服務的質量

提供科學、有效的咨詢服務是教育智庫的基本目標，也是其賴以生存與發展的基礎。為提高咨詢服務質量，教育智庫要綜合運用以下幾種方式方法：

在研究方法上，將研究教育理論和考察教育實際狀況結合起來。教育理論研究是教育智庫進行建言獻策的基礎，缺乏理論基礎將會使智庫工作淪為就事論事的經驗之談，無法從宏觀上、整體上把握問題的實質。而智庫工作又不等同于理論研究，對實踐的觀照也是其不可或缺的重要內容。美國卡內基教學促進基金會之所以能成為最有影響力的教育智庫之一，原因在于它所發布的研究報告都是在大量調研的基礎上形成的。[11]因此，智庫工作者要在熟悉教育理論的基礎上，深入考察當下教育的現實狀況，獲得大量有價值的第一手資料，做到有“理”有“據”，才能為教育決策提供客觀真實、科學有效的建議。

在研究選題上，把解決當下緊迫的現實問題和思考長遠問題結合起來。一般而言，教育政策都是針對具體的現實問題而制定的，因此，教育智庫應關注最新的熱點問題，及時為決策部門提供有針對性的建議。但同時教育智庫也應對那些具有全局性、宏觀性的重大問題進行長期、持續的關注和研究，以增強政策建議的預見性和系統性，既要做到“想政府之所想”，還要做到“想政府之未想”[12]。

在研究隊伍方面，應組建一支結構合理的專業團隊。教育決策是一項系統性很強的決策行為，涉及許多相關的領域，如政治、經濟、文化等，如果教育智庫研究人員的學科背景過于單一，則很難為決策者提供系統、科學的建議。為此，教育智庫應改變目前大多數研究人員都屬于教育學科的狀況，根據需要聘用具有不同學科背景的研究人員，提高咨詢服務的系統性和科學性。此外，在研究團隊建設上也可合理借鑒美國智庫常見的“旋轉門”機制，即智庫成員在研究者和政府決策者兩種身份之間變換。美國威斯康辛州教育研究中心主任馬歇爾·史密斯（Marshall Smith）就曾擔任過聯邦教育部副部長。[13]盡管中美兩國教育體制不同，但“旋轉門”機制仍值得我們借鑒和思考。一方面，教育智庫成員可積極主動地與決策部門取得聯系，適時宣傳、推介自己的教育思想和主張，更好地發揮建言獻策的作用；另一方面教育智庫也可聘請已退休的政府決策人員為兼職研究員，以更好地了解決策部門的決策程序和經驗，提高教育智庫咨詢服務的實效性。

（四）采用多種方式擴大影響力

與學術研究機構不同，教育智庫除了學術研究、出版科研成果，還需通過各種方式對外宣傳自己的思想和主張，以影響教育決策行為和大眾教育觀念。因此，采用多種途徑和方法，努力擴大自身影響力，是教育智庫重要的工作內容。除正式出版研究成果，教育智庫還可通過以下途徑和方式擴大知名度和影響力。一是充分利用大眾媒體進行宣傳。隨著社會對教育關注程度的不斷提高，電視、網絡等現代傳媒也越來越多地開辦各類教育評論節目，教育智庫可充分利用這類平臺，通過擔任解說嘉賓、開辟專題欄目、撰寫教育時評等方式，宣傳自己的教育思想，引導社會輿論，進而影響教育決策行為。二是建立智庫網站，及時在網上發布最新的研究成果和教育主張，開辟專欄探討教育熱點問題，吸引廣大民眾參與討論，擴大自身影響力。三是舉辦學術研討會，邀請相關專家、教育官員、知名人士以及媒體參加，努力營造關注教育問題、圍繞教育問題建言獻策的良好氛圍。四是主動聯系教育決策部門，積極參與關于教育問題的討論，及時把研究成果呈送決策部門以供參考。