建設階段消防工程的全過程監管
——新《消防法》對建設階段消防工程管理的影響

高盛立

（泰州市建設工程質量監督站，江蘇 泰州 225300）

0 引言

新《消防法》明確了消防設計審查和驗收備案由住建主管部門負責，但是，對于建筑消防工程而言，設計審查和驗收備案只是建設階段的始和末的短暫環節。消防工程建設階段的監管應該是貫穿從設計到竣工的完整階段，新《消防法》明確了原消防管理部門不再參與建設階段的消防設計審查和驗收，同時明確的還包括消防工程整個建設過程的監管。在建設階段，對于消防工程的管理，住建部門和消防部門的管理職能不再重疊，住建部門完全承擔了消防工程建設階段的管理。把消防工程納入到工程建設的過程中實施質量監管，確保消防功能已經成為住建部門的主要職責。至于消防審查和驗收環節，住建行政管理部門作為具體、直接的審查主體和驗收主體，并不符合其行政監管者的角色定位，應在實際工作中予以重視。

1 建設工程消防功能屬于質量的一部分

建筑的防火安全是建筑使用功能的一部分，也就是工程質量的一部分。防火、滅火功能本身就是建筑質量的內在屬性。建筑材料的耐火性能、滅火設施的功能參數、建筑布局的疏散能力，都是建筑在應對火災時的重要質量。

1.1 工程質量本身就包含防火安全和滅火功能

工程質量的定義有多種，狹義的工程質量是指工程符合業主需要而具備的使用功能，包括適用性（即功能）、耐久性、安全性、可靠性、經濟性及與環境的協調性等。防火、滅火屬于安全性、功能性和可靠性，建筑在預防火災、消除火災方面的功能屬于工程質量的重要部分，也屬于質量管理的重要內容。

1.2 工程質量的標準體系包含消防部分

工程質量的標準體系從來都包含消防功能，建筑、給排水、電氣、智能建筑、結構專業的知識體系、規范標準都包含著消防內容。隨著大體量建筑的發展，消防在各專業中所占的比重越來越大。例如人員疏散、防火分隔成為建筑布局時考慮的重要方面；消防報警、聯動成為建筑智能中最關鍵的內容；消火栓、自動滅火成為建筑給排水的主要內容；甚至鋼結構在火災條件下的承載能力也成為結構專業必須考慮的標準。消防功能在工程質量的標準體系中無處不在。

1.3 工程質量的管理過程同時也是消防實施過程

工程質量的管理從選址規劃、項目設計、建設施工到竣工驗收，消防貫穿了質量管理的全過程。選址規劃中考慮建筑的火災危險和影響，項目設計中充分考慮建筑應對火災的能力，建筑施工中保障防火分隔、疏散和滅火能力，竣工驗收時的專項驗收，工程建設管理的各階段也應當是對消防實施管理的過程。

1.4 消防工程參建主體也是質量行為主體

廣義的工程質量不僅包括工程的實體，還包括形成實體質量的行為。因此，建設、設計、施工、監理、檢測各方在消防工程實施階段的行為也是工程質量的一部分。消防工程的管理，本質上就是監管參建責任主體的行為。行為規范、遵守法規和技術標準，工程質量才能合格。無論從質量行為監管，還是責任追究方面，消防都是工程質量不可或缺的一部分［1］。

2 消防工程在工程質量中有一定的特殊性

消防工程強調防火滅火功能，與其他的工程質量屬性并不完全相同。可以認為消防工程質量即是建筑在“火”的條件下表現出的功能或安全性能。與防火滅火相關的建筑性能就是消防工程質量，消防質量是建筑關于“火”的專項屬性，因此在工程質量中具有一定的特殊性。

2.1 質量側重于靜態的狀態 消防強調動態條件下的功能

工程質量通常是建筑本身的屬性，如強度、尺寸等靜態理化性能，是建筑本體具有的固有屬性，而消防工程則是在火災條件下人員疏散、防火分隔、滅火設施性能。火是動態的，人也是動態的，滅火更是動態的，建筑及相關設施在火災發生、發展、救援、撲滅狀態下的性能和功能，就是消防工程質量。而且消防設施的報警、聯動本身也是動態的，報警信號的觸發、信號傳感變送、主機的信息處理、聯動設施的啟動、火災狀態的確認，整個過程都是動態的，這與大部分處于靜態條件的建筑物理性能不太一樣。

2.2 質量側重于局部 消防更具系統性

消防工程有一套完整的消防系統組成，市政供水、供電、道路、建筑周側消防通道及救援場地、泵房、消控中心、疏散通道及出口、防火門及開閉門器、室內外管網、消防設施等等，分散于建筑內外各部分，火災時共同發揮作用。這與以構件、房間、單位建筑等為評價單元的常見工程質量有較大的不同。如小區內消控中心及單體的區域控制器、室外道路、供水管網，很難以割裂的單位工程來驗收消防工程質量，通常以完整的消防系統為對象實施調試、驗收，這與常見的以單位工程為對象實施工程竣工不同。

2.3 消防質量是指“火災”風險下的質量

工程質量通常是指建筑在用戶使用條件下的安全性、適用性、耐久性，而消防工程質量是指建筑在特殊條件“火”的條件下的安全性，是指在面對火災風險時建筑表現的能力，是為預防和解決火災的專項的、特指的功能。正是由于火災風險的存在，建筑消防工程的質量才存在，如果沒有火災的風險，就不存在消防工程質量的意義。與此類似的，建筑抗震質量指地震條件下的性能。消防質量是應對風險時建筑表現能力，這和常見的工程質量不同。

2.4 消防更具公共安全屬性

由于火災的發展迅速，危害巨大，直接威脅公共安全。火災不以某個房間、某幢建筑為界線，嚴重時甚至會蔓延至整個街區，例如化工廠的爆炸影響周側幾十公里，因此防范火災的消防工程質量更具公共安全屬性。防火分區試圖將火災限制在較小的空間內，減少火災影響范圍，滅火措施試圖將火災消滅在初期階段，防止火災發展到更大范圍，這些都是為了解決公共安全問題。這不同于通常質量僅限于局部的安全問題，工程質量的影響一般僅限于特定的范圍，例如裝飾外觀質量僅限于局部，即便是抗震性能通常也僅限于單位工程內。消防質量事關更大范圍的公共安全，值得予以更多重視。

2.5 消防的維護和檢查更加重要

消防設施的使用與維護是消防工程質量的重要保證，這與建筑一旦完成，其質量基本實現有很大不同。疏散和救援通道保持暢通，消防設施保持完好，消控中心值守正常，這些都是消防工程得以發揮作用的重要前提。通常的建筑質量不需要持續的保持維護，耐久性通過定期安全檢查也能保證安全。但是消防工程必須保持必要的、持續的使用維護和值守，保證相關設施處于正常的使用狀態，離開了使用維護，消防工程質量難以實現。

3 設計審查、驗收與日常行政監管的關系

《消防法》明確“實行建設工程消防設計審查驗收制度”，“住房和城鄉建設主管部門依法對審查的結果負責”，“應當申請消防驗收的建設工程竣工，建設單位應當向住房和城鄉建設主管部門申請消防驗收”，這是法律賦予住建部門的職責。盡管消防法沒有確認建設過程消防工程的監管職責，但在《建筑法》《建設工程質量管理條例》中對工程質量監管的相關內容完全包涵了消防工程內容，住建部門對消防建設過程的監管責任無需《消防法》重復。

3.1 設計審查、驗收分別是施工前、完工后的階段檢查

設計審查、驗收分別是在工程施工許可前、完工交付前的檢查，而行政監管則是從規劃設計到竣工交付的整個過程。設計審查驗收只是消防工程質量管理的局部環節，而監管則應對整改建設過程實施行政管理。廣義的住建部門行政監管應該包含設計審查和驗收，住建部門應當承擔起消防工程的建設過程中建設、設計、施工、驗收、備案的整個行政監管職責。

3.2 設計審查、驗收是行政許可日常監管及行政執法行為

按照《消防法》的規定，“特殊建設工程未經消防設計審查或者審查不合格的，建設單位、施工單位不得施工”，消防審查是施工許可的前置條件；“依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用”，消防驗收是投入使用的前置條件，這規定了住建部門的行政許可權力及責任。而日常監管則是建設行政管理部門對包括消防在內的建設工程日常的行政執法行為。

3.3 設計審查驗收的范圍僅限于部分火災風險較大的項目

強制設計審查的工程項目范圍為“國務院住房和城鄉建設主管部門規定的特殊建設工程”，強制驗收的范圍為“國務院住房和城鄉建設主管部門規定應當申請消防驗收的建設工程”，這與建設工程行政監管的范圍大不相同。大部分工程項目，一般火災風險的項目是不需要設計審查驗收的，設計審查驗收只是為了解決特殊項目，即火災風險大、潛在損失大的項目的消防問題，一般項目的消防問題并不在消防審查驗收范圍內［2］。

3.4 設計審查驗收是住建行政監管的特殊方式

新《消防法》頒布前，建設階段的消防工程由住建和公安消防兩個行政部門共同管理，在職能上由于重疊，容易職責不清。新《消防法》實施以后，消防審查驗收由住建部門負責，應急消防部門不再對建設階段的消防工程實施行政管理，完全由住建部門承擔管理職責。設計審查驗收只是行政監管職責的一部分，是行政監管中的行政許可部分。從整體看，設計審查驗收只是建設階段消防行政管理的一種特殊方式。

4 落實建設階段消防的全過程監管

住建部門以往承擔的建設階段消防工程管理與消防部門重疊，住建部門通常弱化了對消防的監管，但新《消防法》實施后，設計審查驗收職責從消防部門轉移到住建部門，標志著消防部門完全退出了建設階段消防工程的行政管理，由住建部門一家承擔消防工程從設計到竣工的管理工作。住建承擔的不僅僅是轉移過來的設計審查驗收，而應該是承擔原先弱化的整個消防工程建設階段全過程的監管。

4.1 住建部門應同時承擔強制和非強制項目的行政監管

強制設計審查驗收的項目通常只是建設項目的少部分，大部分項目都不需要強制消防審查和驗收，這部分消防工程的行政監管責任不應忽視，住建部門應該完全承擔建設階段消防工程的行政監管。無論是否強制設計審查和驗收，消防工程都是建設工程內容的一部分，住建部門必須完全承擔起所有建設工程項目的質量監管責任。如果發生火災事故，建設階段消防工程存在質量缺陷，住建部門應承擔管理責任。這避免了原先住建與消防重疊管理的問題，增加了住建的管理責任。

4.2 住建部門作為審查驗收主體帶來的問題

按照新《消防法》的要求，住建部門承擔消防設計審查驗收，并“依法對審查的結果負責”。住建部門作為行政機關，也作為設計審查和驗收的責任主體，具體參與審查驗收工作，并承擔責任，這不符合“誰建設誰負責”的責任落實和追究制度，也不符合行政機關的角色定位，由此帶來的責任追究也是行政機關難以承擔的。行政機關作為管理部門，不應參與具體的審查驗收工作，只應該承擔監督管理工作。行政機關具體實施審查和驗收，混淆了“運動員”與“裁判員”的角色定位，在火災責任追究中，行政機關處于不利地位。

4.3 備案抽查項目的責任落實

新《消防法》規定，除了強制消防驗收的項目外，其他項目實施備案抽查。對于備案抽查項目，未抽中的項目與抽中的項目的責任落實發生了較大區別，在實踐中未抽中項目完全由參建責任主體承擔，而抽中項目部分責任則由驗收方承擔。備案抽查本意是通過抽查震懾備案的項目，但在實踐中由于抽樣比例偏小，并沒有發揮預期的作用。備案抽查有抽中驗收與直接備案的原因，產生了兩種不同的結果和責任追究，不利于非強制驗收項目的消防管理。住建部門是建設整個過程的行政管理者，建設階段有更多的機會實施抽查，竣工階段備案抽查并無實際的意義和作用。

4.4 委托質量監督與消防質量監管的融合及區分

住建部門對于工程質量的監督管理主要通過委托質量監督機構實施，是一種委托執法的形式，其中也包含了消防工程的質量監督。但消防驗收是行政許可項目，不得委托非行政機關實施，因此，質量監督不能完全承擔消防驗收工作，消防驗收必須以住建行政機關為主。但工程質量監督與消防驗收之間的關系緊密，建設階段的消防工程質量監管主要都由質量監督機構實施，最終的消防驗收質量監督應該提供參考意見和建議，質量監督與消防驗收應相互融合，但又必須區分委托執法與行政許可的差別。

4.5 建設階段消防監管及驗收應與使用維護階段可靠銜接

消防工程竣工完成后，使用階段的管理由應急救援消防部門負責，住建和消防部門應穩妥地銜接和交接。消防相關的圖紙、建設階段的資料、審查驗收備案的資料，由住建部門及相關檔案部門交接給消防部門，利于使用階段的維護，也使火災后的責任追究成為可能。同樣，消防使用值守人員需要前期介入調試階段的相關資料，也應在竣工階段有所反映。從竣工到使用，住建與消防應信息互通、資料共享，與參建主體共同實現建筑工程的消防安全。

5 結語

新《消防法》確認了住建部門負責消防工程的設計審查驗收，同時確認了住建部門承擔建設階段的消防質量管理職責。住建部門應當處理好建設全過程監管與設計審查驗收的關聯，處理好質量監督管理與消防驗收許可之間的關系。建議在建設工程日常監督管理的基礎上，實施消防設計審查驗收，重視建設全過程的監管，同時突出設計審查驗收的作用。明確和落實消防建設主體質量責任和監管責任，在竣工驗收階段，最大程度地降低火災風險，與消防部門無縫銜接，共同實現建設工程全壽命的消防安全。